依法治國(guó)背景下社會(huì)治安*綜合治理法治化的思考

成都市社會(huì)治安綜合治理法治化建設(shè)研究課題組

四川省社會(huì)科學(xué)院，四川 成都 610072

上個(gè)世紀(jì)八十年代起我國(guó)提出了社會(huì)治安綜合治理的思想和方針，并逐步確立相關(guān)的體制機(jī)制，使之逐步強(qiáng)化。依法治國(guó)法治理念的逐步形成，特別是十八屆四中全會(huì)以來(lái)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為影響現(xiàn)在法治理念重要的內(nèi)涵。反思社會(huì)治安綜合治理的實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)其存在的問(wèn)題和矛盾已逐漸暴露并成為其發(fā)展的阻礙。時(shí)代的發(fā)展賦予其新的內(nèi)涵，而依法治國(guó)的新形勢(shì)下走法治化發(fā)展道路是其必然選擇。

一、法治建設(shè)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)治安綜合治理的內(nèi)涵分析

社會(huì)治安綜合治理作為一種方針于1981年5月正式提出，并于1991年3月在七屆全國(guó)人大常委會(huì)上通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)。《決定》中明確社會(huì)治安綜合治理的基本內(nèi)涵是“在各級(jí)黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門(mén)協(xié)調(diào)一致，齊抓共管，依靠廣大人民群眾，運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段，整治社會(huì)治安，打擊犯罪和預(yù)防犯罪，保障社會(huì)穩(wěn)定，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開(kāi)放創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。”[1]可以看出這時(shí)期的社會(huì)治安綜合治理的內(nèi)涵雖然強(qiáng)調(diào)治理主體多元，但黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力色彩非常濃厚，并且以穩(wěn)定現(xiàn)行管理體制，依靠政策性強(qiáng)制和政策性獎(jiǎng)懲機(jī)制調(diào)動(dòng)公眾參與性為綜治工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。現(xiàn)在我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，新常態(tài)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于“三期疊加”時(shí)期，改革也步入深水區(qū)困難重重。緊迫的形勢(shì)帶來(lái)了更為深刻的挑戰(zhàn)和壓力，社會(huì)治安綜合治理工作面臨更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。破解綜治工作難題的唯一出路是，賦予綜治新的內(nèi)涵并走法治化的發(fā)展道路。

第一，治理理念的現(xiàn)代性，使社會(huì)治安綜合治理走向科學(xué)化。傳統(tǒng)的社會(huì)治安綜合治理理念立足政策，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)的控制力度和政府強(qiáng)制性推動(dòng)和利益引導(dǎo)。雖然有治理之名，但是卻缺乏現(xiàn)代政府治理的理念。應(yīng)認(rèn)識(shí)到我國(guó)現(xiàn)在是政府與社會(huì)的二元格局，綜治工作思維依然有政府有形之手的控制，但是更要重視政府的定位和職能的轉(zhuǎn)變，突出服務(wù)型政府的構(gòu)建，使綜治工作效率更高，更能發(fā)揮現(xiàn)代政府功能。公共參與理念的融入，使得各個(gè)利益主體能夠以更開(kāi)放的姿勢(shì)參與綜治，從而使社會(huì)治安綜合治理更加民主和科學(xué)，實(shí)現(xiàn)治理能力和手段的科學(xué)化。

第二，治理機(jī)制的協(xié)調(diào)性，使社會(huì)治安綜合治理走向制度化。傳統(tǒng)的治理似乎無(wú)所不包，涉及的政府職能部門(mén)繁多，工作內(nèi)容和范圍有交叉和重合，造成綜治工作的效率的低效。而地方綜治效果參差不齊，綜治執(zhí)法因配套制度設(shè)施的缺乏而導(dǎo)致協(xié)調(diào)不暢，嚴(yán)重阻礙綜治工作的順利展開(kāi)。強(qiáng)調(diào)社會(huì)治安綜合治理工作的關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)內(nèi)涵，建立一整套具有普遍約束力的、穩(wěn)定、有效的工作機(jī)制是必要的。通過(guò)這樣的機(jī)制來(lái)調(diào)整綜治工作的分離、割裂的局面，有助于提升綜治工作的效率，調(diào)動(dòng)制度資源與發(fā)揮制度的整體作用，實(shí)現(xiàn)其制度化發(fā)展，使之更加符合現(xiàn)代法治精神。

第三，治理規(guī)范的體系性，使社會(huì)治安綜合治理走向規(guī)范化。過(guò)去的社會(huì)治安綜合治理主要依靠政策綱領(lǐng)性文件，以《決定》為依托，輔之以地方立法的配合，綜治工作在全國(guó)范圍內(nèi)成效顯著，地方立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)頗豐。但是由于其涉及面廣，復(fù)雜程度高，往往地方上也會(huì)制定相應(yīng)法律規(guī)范。然而，這就造成了地方立法的參差不齊，且中央也缺乏一步統(tǒng)一的社會(huì)治安綜合治理法，綜治法律體系的建設(shè)是必然之舉，是綜治工作走向法治化軌道的前提和基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前社會(huì)治安綜合治理工作面臨的困境和挑戰(zhàn)

社會(huì)治安綜合治理在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起到了決定性的作用，成就巨大效果明顯。但是，其自身的缺陷和外部的矛盾日益凸顯，已成為其發(fā)展的阻礙。

(一)法律規(guī)范體系尚不完善，相關(guān)立法混亂

社會(huì)治安綜合治理立法方面的欠缺越來(lái)越明顯，法律體系不完善、立法內(nèi)容滯后、相關(guān)制度體系不健全、銜接不夠，可操作性差等等問(wèn)題日益凸顯?！稕Q定》固然引領(lǐng)綜治工作的開(kāi)展，但是其負(fù)面影響逐漸顯露，《決定》所作的規(guī)定主要是原則性的和政策方針性的指導(dǎo)，缺乏直接適用和具體能夠?qū)嵤┑姆l規(guī)定。綜合治理的主體具體包含哪些沒(méi)有具體規(guī)定，對(duì)主體享有的權(quán)力也無(wú)明確授權(quán)，對(duì)其違法違紀(jì)行為沒(méi)有規(guī)定明確的法律責(zé)任，法律設(shè)定模式模糊，尚未構(gòu)建一個(gè)清晰完整的綜治執(zhí)法實(shí)施體系。此外，社會(huì)力量參與綜合治理工作缺乏一個(gè)有效的平臺(tái)輸入渠道。更為重要的是，我國(guó)綜治工作在全國(guó)缺乏一個(gè)效力等級(jí)高的專(zhuān)門(mén)法律，使得綜治工作的開(kāi)展缺少一個(gè)強(qiáng)有力的法律支撐，權(quán)威性不夠。而龐雜的綜治系統(tǒng)涉及多個(gè)部門(mén)多種領(lǐng)域，地方立法交叉混雜，造成地方綜治立法的混亂，協(xié)調(diào)性不夠，效率低效資源浪費(fèi)，影響了法律的實(shí)施。

(二)執(zhí)法力度不足，存在制約性因素

社會(huì)治安問(wèn)題層出不窮，并且種類(lèi)繁多形式多樣，面臨日益復(fù)雜的治安矛盾，綜治執(zhí)法工作卻跟不上步伐。社會(huì)治安綜合治理方式陳舊、手段單一，還是延續(xù)過(guò)去傳統(tǒng)的治理手段，重打擊而輕預(yù)防?？傮w而言，治理手段仍然跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐，治理方式不能與時(shí)俱進(jìn);治理執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)、群范群治觀念淡薄。中央綜治委和中央編委在2003年10月20日出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社會(huì)治安綜合治理基層組織建設(shè)的的若干意見(jiàn)》，要求配強(qiáng)專(zhuān)職副書(shū)記、專(zhuān)干，有的綜治機(jī)構(gòu)雖然得到了落實(shí)，但是很少有專(zhuān)職的綜治專(zhuān)干，幾乎都是兼職的，多數(shù)只有一、兩名專(zhuān)(兼)職干部，有時(shí)甚至連日常執(zhí)勤都難以維持;治理人員、部門(mén)配合度不高，社會(huì)治安綜合治理，涉及很多治理主體包括政法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、保安公司及其他專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍、還包括企事業(yè)單位保安組織、群范群治組織等。但是往往在具體治理工作中，各部門(mén)或治理人員之間出現(xiàn)互相推矮、相互“踢球”等情況，部門(mén)和人員之間信息共享渠道少，缺乏有效合作平臺(tái)和保障機(jī)制;最后是，治理經(jīng)費(fèi)的投入不足，造成治理設(shè)備無(wú)法保障，影響綜治工作的有效進(jìn)行。

(三)公眾參與力度不強(qiáng)，參與保障機(jī)制不健全

目前，社會(huì)治安綜合治理鏈條脆弱的一環(huán)集中表現(xiàn)在公眾參與不足上，公眾參與還處于被動(dòng)的“決策結(jié)果被告知”的被動(dòng)性、感性的低級(jí)階段，參與意識(shí)淡薄。如何提高公眾參與的自覺(jué)地和能動(dòng)性以及主動(dòng)的理性參與，是破解參與難題的關(guān)鍵所在。我國(guó)存在數(shù)以萬(wàn)計(jì)的各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體和組織，如青年團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)以及各種學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、大眾傳播媒體等。但由于無(wú)健全的參與保障機(jī)制，其參與團(tuán)體表達(dá)功能較弱。而公眾參與的步驟和程序如何，參與的限度和深度以及參與的制約權(quán)限以及公眾參與到底應(yīng)該如何推進(jìn)等方面都無(wú)完善的法律法規(guī)予以規(guī)定，這導(dǎo)致公眾參與缺乏“安全感”，權(quán)利和地位得不到有效保障，很多參與都是即時(shí)性的而無(wú)法成為常態(tài)化的機(jī)制，公眾參與僅僅是走過(guò)場(chǎng)缺乏真正的內(nèi)涵式影響。

三、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安綜合治理法治化的具體構(gòu)想

(一)建立完善的社會(huì)治安綜合治理的法律體系

法律的存在是法治的前提和條件，如果沒(méi)有事先制定良好的法律規(guī)范，社會(huì)治安綜合治理就無(wú)從談起，其就是無(wú)源之水無(wú)本之木。構(gòu)建一套完善健全高效的社會(huì)治安綜合治理的專(zhuān)門(mén)性法律體系是一種必然。中央一級(jí)，應(yīng)有制定社會(huì)治安綜合治理的基本原則性法，對(duì)綜合治理的組織管理作出系統(tǒng)的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)有針對(duì)“打擊、防范、管理、教育、建設(shè)、改造”六大板塊工作的系統(tǒng)單項(xiàng)法規(guī)。地方一級(jí)，要重視地方綜治立法，改革梳理現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)范，堅(jiān)持科學(xué)民主立法提升地方立法質(zhì)量，并重視區(qū)間合作與協(xié)調(diào)，確保地方綜治立法的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，不至于因?yàn)榈胤搅⒎芏斐删C治工作的延誤和低效。

(二)改革治理體制，實(shí)現(xiàn)綜治工作的制度化發(fā)展

重視對(duì)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)體制的完善，健全目標(biāo)管理制，設(shè)定綜合治理目標(biāo)并按時(shí)檢查;實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子、各街道、各社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行“一崗雙責(zé)”，分管業(yè)務(wù)和綜治工作并舉，實(shí)行責(zé)任查究;建立綜治的保障機(jī)制，生影響安全穩(wěn)定重大問(wèn)題高度重視，實(shí)行“一票否決”并及時(shí)將情報(bào)上報(bào)，各級(jí)黨委政府均要完善情報(bào)報(bào)告制，做到重要情報(bào)必須迅速正確上報(bào)。此外，采用多種措施確保決策機(jī)制的科學(xué)和民主，在決策程序公正和廣泛多渠道的集中人民智慧上下功夫，確保決策真正有利于人民利益和社會(huì)進(jìn)步。

(三)完善公眾參與社會(huì)治安綜合治理機(jī)制，提升培養(yǎng)意識(shí)

提升公眾參與力度，培養(yǎng)公眾參與綜治工作的意識(shí)，確保廣大民眾的參與熱情。綜合治理工作的普法宣傳必不可少，通過(guò)法治宣傳積極弘揚(yáng)綜治內(nèi)涵和作用，破除公眾對(duì)綜治工作的誤解，使公眾深刻認(rèn)識(shí)到綜治工作的重要地位和重大意義，從而激勵(lì)公眾主動(dòng)自覺(jué)參與社會(huì)治安綜合治理工作，形成常態(tài)化工作機(jī)制。大力組織開(kāi)展各種社會(huì)治安實(shí)踐活動(dòng)，使民眾對(duì)社會(huì)治安綜合治理工作感同身受，產(chǎn)生認(rèn)同感和責(zé)任感，讓他們更樂(lè)于投身社會(huì)治安治理的工作中來(lái)。建立和完善社會(huì)治安綜合治理公眾參與機(jī)制，拓寬公眾參與渠道。完善法律、法規(guī)，為公眾參與經(jīng)營(yíng)提供制度保障。[2]總之要多舉措并用，一方面激發(fā)公眾參與熱情，另一方面保障公眾參與的有序化展開(kāi)。

(四)加強(qiáng)綜治隊(duì)伍建設(shè)，奠定堅(jiān)實(shí)的人力基礎(chǔ)

完善社會(huì)治安綜合治理的組織建設(shè)，確保綜治工作的穩(wěn)定基礎(chǔ)，切實(shí)發(fā)揮其維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。要加強(qiáng)綜合治理的組織建設(shè)，吸收專(zhuān)門(mén)的綜治人才，夯實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍。積極開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和崗位練兵活動(dòng)，提高執(zhí)法水平和能力，打造綜治執(zhí)法的中堅(jiān)力量。注重加強(qiáng)綜治隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率。強(qiáng)化隊(duì)伍廉政建設(shè)，努力從源頭上預(yù)防和減少違法違紀(jì)案件的發(fā)生。完善綜治隊(duì)伍執(zhí)法程序，促進(jìn)執(zhí)法公正的同時(shí)把維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作為一項(xiàng)事關(guān)全局性的工作，進(jìn)一步協(xié)調(diào)人員、部門(mén)配合，增強(qiáng)工作合力，落實(shí)綜治各項(xiàng)措施，形成齊抓共管的局面。

[1]http://www.21ks.net/Article/jichu/jczszy/200611/11647.

[2]王彩梅.論我國(guó)公眾參與機(jī)制的建設(shè)[J].理論界，2006(4).