錢海瀟

常州市城管行政執(zhí)法支隊，江蘇 常州213000

十八屆四中全會決定，明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區(qū)的市地方立法權。2015年7月31日，常州市成為首批獲得立法權的市，并立即成立專門的規(guī)劃立法工作小組。筆者有幸成為立法工作組成員，通過學習、調研，現(xiàn)對規(guī)劃立法工作做以下思考:

城市立法需接地氣、規(guī)劃查違地方立法迫在眉睫。近年來，隨著城市化進程的加快，違法建設問題日益凸顯。大量的違法建設不僅嚴重破壞了城市的整體規(guī)劃和人居環(huán)境，同時也帶來許多安全隱患和社會問題。而與之對應的作為查處違法建設工作主力的城管部門正遭遇各種寒流:

一是城管規(guī)劃執(zhí)法“名不正，言不順”。城管執(zhí)法涉及多項職能:市容、環(huán)衛(wèi)、餐廚、規(guī)劃等，以前主要依照國務院和省文件精神，大多借法執(zhí)法，城管部門自身法律地位、體系沒有明確法律定位。目前也沒有一部法律明確規(guī)定違法建設由城管部門進行查處，這往往使城管規(guī)劃執(zhí)法工作處于尷尬地位，人民群眾也不理解城管部門為什么具備規(guī)劃執(zhí)法職能。

二是執(zhí)法經(jīng)費、措施無法律保障。城管部門作出限期拆除決定的，當事人不履行，只能城管部門依照程序強制拆除，拆除費用應當由當事人承擔，但《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國行政強制法》等法規(guī)未有明確支撐條款，法院也一般不予支持。從而導致當事人自拆反而吃虧，不如拖著由城管部門拆。加之對違法建設拍賣和沒收缺乏具體規(guī)定，導致違法成本小，而執(zhí)法成本和風險大，甚至出現(xiàn)，前面才拆除，后面當事人又立馬重建的怪現(xiàn)象。

立法思考:應當在立法中明確執(zhí)法費用由當事人承擔，規(guī)定拍賣、沒收的具體流程。

三是部分案件處理容易，“真”結案難。規(guī)劃部門對某些違法建設作出“可以采取改正措施消除對規(guī)劃影響”認定意見，城管部門往往作出限期改正(補辦手續(xù))，并處罰款的處罰?？墒钱斒氯肆P款交后，故意不辦手續(xù)(或其他情況無法辦理手續(xù))，城管部門往往無法結案。還有些廣告違建案件，當事人往往整體上設施，無需太多建設過程，執(zhí)法機關前面走程序1年多才拆掉，當事人可能不用一晚上就悄悄再樹立，依照法理上這應屬于新違建，又要依照程序重新立案查處，試問這個案件豈不永遠結不了案?

立法建議:如規(guī)劃部門作出可以采取改正措施消除對規(guī)劃影響的，規(guī)劃部門應明確改正的手段、措施、期限，城管部門依法要求當事人限期改正，并處罰款。逾期未按照要求改正的，規(guī)劃部門不能辦理相關手續(xù)給當事人，應重新認定。簡易結構被拆除后，違建人容易重新建設，立法中應明確只需經(jīng)規(guī)劃部門認定屬于違建就可立即予以拆除。

四是規(guī)劃執(zhí)法陷入法理與實踐的泥潭。一線執(zhí)法實踐證明對于新建動工的違法建設，最佳處理辦法就是“采取露頭就打”。理由:1、降低當事人違法成本，一個違章建筑建設需要人工、材料，價格不菲，一旦建好再拆，違法成本較大，對抗情緒強烈;2、降低執(zhí)法風險，在損失未擴大情況下制止，可以減少損失;3、加強執(zhí)法效率，避免產(chǎn)生“雁群效應”。(尤其拆遷區(qū)域，一個帶頭違建，一旦不能其他群眾效仿、盲從);4、避免不當?shù)靡鏀_亂正常市場秩序(主要指廣告設施違建)。

而在法理上，《中華人民共和國行政強制法》對強制執(zhí)行進行了程序性規(guī)定。從調查取證到拆除違法建設程序基本就要走一年時間，加之新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》對訴訟期限放寬到6 個月，《中華人民共和國行政強制法》第四十四條，當事人在法定期限內既不復議，也不提起訴訟，可依法拆除，也就是說法理上基本要近1年時間才能拆除一個違法建設，負面帶動效應嚴重大于拆除的執(zhí)法震懾效應。理論上依法開具《查封現(xiàn)場》可以解決法律適用問題，但如何查封?查封規(guī)定的30日時間到后怎么處理?當事人不服從查封的話法律又沒有賦予城管部門相應的強制手段，而公安機關也往往認為這是城管自身的事，不予處理。

立法思考:在《行政強制法》出臺后，拆除屬于具體行政行為，都必須按照法律規(guī)定的執(zhí)行程序要求執(zhí)行，立即拆除明顯缺乏法律支撐。但部分城市對及時處置進行立法探索，如2013年施行的《廣州市違法建設查處條例》第十七條:“城市管理綜合執(zhí)法機關、鎮(zhèn)人民政府發(fā)現(xiàn)在建違法建設的，應當采取責令立即停止違法建設、查封施工現(xiàn)場、扣押施工工具、依法拆除等合法有效措施予以制止。”廣州在立法中直接闡明對在建違法建設進行拆除是合法的。立法上還應加強對查封現(xiàn)場的法律保障，依法查封現(xiàn)場后當事人仍建設的，應定性屬于妨礙公務行為，公安機關應予以制止。

除去以上這些，規(guī)劃立法過程中還面臨著很多歷史遺留問題以及隨時代發(fā)展呈現(xiàn)出來的新問題。立法將是一個艱難的過程，但確是規(guī)范規(guī)劃執(zhí)法道路中必經(jīng)也是最重要的一步。

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[2]方世榮.論具體行政行為[M].武漢:武漢大學出版社，1996.

[3]章劍生.行政程序法基本理論[M].北京:法律出版社，2003.

[4]段紅柳.論法治政府中的行政執(zhí)法責任制[J].探求，2005.