治霾新思路——區(qū)域性大氣生態(tài)補(bǔ)償——以北京霧霾治理為例

陳 歡

北京大學(xué)法學(xué)院，北京100871

一、霧霾成因分析與對(duì)策

根據(jù)中科院中國科學(xué)院大氣物理研究所、中國氣象科學(xué)研究所2013年的研究及中科院大氣物理研究所“大氣灰霾追因與控制”專項(xiàng)組報(bào)告，天津、河北對(duì)北京霧霾的產(chǎn)生負(fù)有不可推卸的責(zé)任，故應(yīng)該考慮通過京津冀聯(lián)手建立區(qū)域性大氣生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)三地共同受益、共擔(dān)成本、共同發(fā)展改善北京霧霾問題。

二、基礎(chǔ):地區(qū)聯(lián)合治理

任何一個(gè)區(qū)域的大氣環(huán)境容量都是一定的，排放污染物一旦超過當(dāng)?shù)氐拇髿猸h(huán)境容量，就會(huì)造成大氣污染。由于空氣具有流動(dòng)性，大氣污染物的傳輸是跨行政邊界的，其危及對(duì)象包括污染源地及鄰近區(qū)域，故而霧霾是局部地區(qū)污染與區(qū)域污染相互累積的結(jié)果。一方面，立足傳統(tǒng)行政區(qū)劃、依靠地方政府各自為政的治霾方式必將陷入“高投入、低回報(bào)”的困局;另一方面，由于環(huán)境資源是具有外部性的公共物品，環(huán)境污染治理本身就具有整體性。所以治理霧霾應(yīng)當(dāng)打破行政限制，統(tǒng)籌資源，嚴(yán)格責(zé)任，形成治霾合力，建立京津冀霧霾聯(lián)合治理的合作機(jī)制，使霧霾治理由局部走向區(qū)域一體化治理。

此外，2014年《環(huán)境保護(hù)法》第20 條確立了污染治理聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，國務(wù)院自2013年以來先后印發(fā)了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》、《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》和《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等文件，推動(dòng)區(qū)域協(xié)作機(jī)制建立建成。加之我國在北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障工作以及國際上區(qū)域空氣質(zhì)量聯(lián)防聯(lián)控工作中積累了有益經(jīng)驗(yàn)。這都為我國進(jìn)一步開展霧霾區(qū)域聯(lián)治工作奠定了基礎(chǔ)。

三、模式:大氣生態(tài)補(bǔ)償

京津冀區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控還存在大量問題，如目前的聯(lián)防聯(lián)控均帶有臨時(shí)性色彩，沒有形成長期有效的運(yùn)行機(jī)制;受地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平不同、資源分配不均和環(huán)保意識(shí)差異的影響，地方政府考慮問題多從自身利益出發(fā)，在治理范圍上做模糊處理，企圖將治理成本轉(zhuǎn)嫁其他地方，導(dǎo)致國家政策效果較差等。①以上問題的誘因來自多方，但究其根本乃是區(qū)域主體的利益沖突未得到協(xié)調(diào)，利益分配不當(dāng)所致。而區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正可以起到協(xié)調(diào)各主體利益，保證生態(tài)保護(hù)常態(tài)化和可持續(xù)化的作用。

從理論出發(fā)，生態(tài)資源具有外部性，因此良好的生態(tài)環(huán)境往往具有共享性;隨之而來的必然是環(huán)境主體的利益沖突，即受益者可以無代價(jià)的占有環(huán)境保護(hù)的生態(tài)效益，而保護(hù)者卻得不到任何相應(yīng)的回報(bào)，甚至很多時(shí)候還反受其累。

具體而言，由于大氣流通，有一地區(qū)空氣質(zhì)量的明顯改善會(huì)使周邊區(qū)域受益;而與此同時(shí)，該地區(qū)一方面可能為保護(hù)空氣質(zhì)量降低了高耗能、高污染的重工業(yè)投資，短期內(nèi)必然會(huì)犧牲其經(jīng)濟(jì)發(fā)展②;另一方面為改善環(huán)境空氣質(zhì)量，地區(qū)又要斥資治理污染。在我國行政區(qū)域劃分、GDP 績效考評(píng)機(jī)制的背景下，各地政府更加在意自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化，而對(duì)大氣污染防治往往積極性不高;換句話說，相較于“花錢獻(xiàn)愛心”，政府更傾向于“搭便車”。這種環(huán)境保護(hù)“政府失靈”的后果往往就是“公地悲劇”。

為此，作為促進(jìn)生態(tài)保護(hù)利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)運(yùn)而生。這一機(jī)制的核心原則為“誰污染，誰治理;誰受益，誰付費(fèi)”，強(qiáng)調(diào)保護(hù)者有權(quán)索取保護(hù)行為產(chǎn)生的生態(tài)效益，而受益者因其獲益應(yīng)該向保護(hù)者支付相應(yīng)的補(bǔ)償。③生態(tài)補(bǔ)償能將影響環(huán)境行為的外部成本內(nèi)部化，協(xié)調(diào)參與者間的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)利益和生態(tài)效益，故而可最終使生態(tài)保護(hù)制度化、可持續(xù)化。2014年《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條明確要建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，正是旨在為開展生態(tài)保護(hù)“保駕護(hù)航”。

從實(shí)際出發(fā)，在京津冀三地關(guān)系中，河北一直扮演著生態(tài)保護(hù)者的角色，為京津環(huán)境作出了巨大的犧牲。河北省環(huán)繞京津，是京津重要的生態(tài)屏障，有提供生態(tài)產(chǎn)品功能之責(zé);而根據(jù)國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略原則，承擔(dān)提供生態(tài)產(chǎn)品功能的地區(qū)屬于限制開發(fā)或禁止開發(fā)區(qū)域，可以說，為消除京津部分工業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移所帶來的生態(tài)負(fù)效應(yīng)，河北付出了經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的雙重成本。④首先，北京、天津和河北環(huán)境污染治理投資額占GDP 比重1.31%，天津市為1.55%，而河北省為2.54%;其次，2012年三地的人均GDP 分別為87475 元、93173 和36584 元，⑤可見經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的河北省承擔(dān)了較其他兩地更重的生態(tài)治理任務(wù)。在缺乏合理補(bǔ)償機(jī)制的情況下，河北發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)必然大于其他兩地，參與生態(tài)聯(lián)合治理的動(dòng)機(jī)也較弱，使得整個(gè)區(qū)域霧霾聯(lián)合治理的強(qiáng)度低于社會(huì)最優(yōu)水平。

可見，無論從理論或?qū)嶋H出發(fā)，以生態(tài)補(bǔ)償緩解區(qū)域利益沖突的模式，對(duì)京津冀實(shí)現(xiàn)霧霾聯(lián)合治理而言都十分必要。

四、定位:區(qū)域大氣生態(tài)補(bǔ)償

區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償是指不同行政區(qū)劃的政府之間進(jìn)行的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以及在轄區(qū)內(nèi)對(duì)某一地區(qū)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的行為給予財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)或?qū)ζ茐纳鷳B(tài)環(huán)境和自然系統(tǒng)的行為予以賠償。⑥目前我國的生態(tài)補(bǔ)償基本限于國家層面，以中央政府為主導(dǎo)。但對(duì)于長三角、京津冀等霧霾重災(zāi)區(qū)而言，除中央主導(dǎo)的補(bǔ)償模式外，區(qū)域內(nèi)也應(yīng)探索建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，理由如下:

首先，依照“誰受益，誰補(bǔ)償”原則，若區(qū)域之間的利益關(guān)系明確，理應(yīng)由受益者向保護(hù)者提供補(bǔ)償，以平衡區(qū)域間的利益和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。同時(shí)也可使生態(tài)補(bǔ)償更能接近于市場(chǎng)原則下的“交易”行為;因?yàn)閷?shí)踐證明，基于市場(chǎng)原則的補(bǔ)償方式在補(bǔ)償“效率”方面有著更好的表現(xiàn)，也更易于形成一種長效的補(bǔ)償制度。⑦

其次，生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)系統(tǒng)性機(jī)制，僅靠中央政府推進(jìn)是不夠的，還必須充分發(fā)揮地方政府及市場(chǎng)的力量;以分擔(dān)中央政府的財(cái)政壓力，彌補(bǔ)資金、人力的不足，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制健全、完善。而北京作為我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，也完全有能力實(shí)現(xiàn)直接補(bǔ)償。

最后，國家的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較為剛性，缺乏地域差異。相較之下，區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償更便于開展除資金補(bǔ)償以外的實(shí)物補(bǔ)償和技術(shù)補(bǔ)償，即針對(duì)保護(hù)者的實(shí)際需求，以物質(zhì)、勞力、土地和技術(shù)扶持予以補(bǔ)償，而不僅僅是資金;這樣既可以解決當(dāng)?shù)夭糠稚a(chǎn)要素，提高生態(tài)治理能力，也可以轉(zhuǎn)“輸血”為“造血”，將外部“輸入”的環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)化為區(qū)域的自覺能動(dòng)，從而建立起生態(tài)治理長效機(jī)制。

五、治霾:以山東改革為新起點(diǎn)

多年來，多個(gè)地區(qū)試點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施都已取得初步成果，但均以主體功能區(qū)為概念范疇，以森林、流域、礦山等為實(shí)施對(duì)象，大氣生態(tài)補(bǔ)償始終處于缺位狀態(tài);直到2014年山東首創(chuàng)空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償，這種局面才被打破。依照《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》規(guī)定，2014年1月1日起，污染物季度均值每降1 微克/平方米，地市可獲償20 萬元。

作為改革起點(diǎn)，山東的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍存在諸多不足:補(bǔ)償僅發(fā)生在地市級(jí)政府和所屬省級(jí)政府之間，仍然沒有實(shí)現(xiàn)同級(jí)行政區(qū)劃政府間的補(bǔ)償;補(bǔ)償發(fā)生在政府之間，沒有納入市場(chǎng)、社會(huì)組織和公眾的監(jiān)督;最關(guān)鍵的，大氣污染波及面廣，難以界定補(bǔ)償者、受償者和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因此《辦法》科學(xué)性差。但也有不少專家認(rèn)為，改革“如果能夠起到有效的激勵(lì)作用，便稱得上是有益的嘗試。”⑧

因此，正確的態(tài)度是不應(yīng)、也不可能期望僅憑大氣生態(tài)補(bǔ)償能徹底解決霧霾問題。而是要各地能深刻反思現(xiàn)有的生產(chǎn)生活方式，切實(shí)行動(dòng)起來，合理分配各地的資源和利益，聯(lián)合治理，從根本上解決霧霾問題。

[注 釋]

①吳博.霧霾協(xié)同治理的府際合作研究:以“京津冀”及“珠三角”為例[D].華中師范大學(xué)，2014.4.

②近年來，一些霧霾重災(zāi)區(qū)大刀闊斧地關(guān)停并轉(zhuǎn)移重污染企業(yè)，所引起的經(jīng)濟(jì)損失和就業(yè)問題已成為社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn).

③馬國勇，陳紅.基于利益相關(guān)者理論的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2014，30(4).

④中共石家莊市委黨校課題組.河北生態(tài)補(bǔ)償制度存在的問題及對(duì)策研究[J].中共石家莊市委黨校學(xué)報(bào)，2014，16(7).

⑤王家庭，曹清峰.京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理:由政府行為與市場(chǎng)機(jī)制引申[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)，2014(5).

⑥龔高建.中國生態(tài)補(bǔ)償若干問題研究[M].北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，2011.24.

⑦丁四寶，王昱.區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論與實(shí)踐問題研究[M].北京:科學(xué)出版社，2010:169-170.

⑧民間機(jī)構(gòu)亞洲城市清潔空氣行動(dòng)中心空氣質(zhì)量專家萬薇言，同12.