鄧子豪

華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州510631

一、行政指導(dǎo)理論基礎(chǔ)

行政指導(dǎo)是指為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，行政主體在法定的職權(quán)內(nèi)，在征得行政相對(duì)方的同意或協(xié)助下，靈活地采用柔性手段，不直接產(chǎn)生法律效果的行為。行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性、多樣性、靈活性、行政性、自愿性、協(xié)商性、柔性等特點(diǎn)。

二、行政指導(dǎo)程序的歷史演變

行政指導(dǎo)起源于近代日本。它對(duì)日本的經(jīng)濟(jì)起飛發(fā)揮了無可替代的作用。發(fā)源于日本的行政指導(dǎo)一開始是沒有任何法律依據(jù)的。但由于行政指導(dǎo)都帶有濃烈的行政性色彩，因而不少學(xué)者懷疑行政指導(dǎo)是不是撼動(dòng)了“法治國(guó)”的基礎(chǔ)。根據(jù)“法治國(guó)”的傳統(tǒng)理念，對(duì)于公權(quán)力是“法無規(guī)定即禁止”。日本政府作出一個(gè)帶有濃烈行政色彩的行為，這個(gè)行為又于法無據(jù)，那么日本政府則有違法行政之嫌。再者，行政指導(dǎo)作為一種成功的經(jīng)驗(yàn)得到了推廣，那么其法律缺位的弊端就更加表露無遺了。于是，行政法學(xué)界倡議政府對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行立法的呼聲越來越大。政府也覺得有必要對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行立法以規(guī)范行政指導(dǎo)行為。在1993年前，日本政府也制定過相關(guān)規(guī)定以規(guī)范部分行政指導(dǎo)行為。但是，這些規(guī)定相當(dāng)零散，還沒形成一個(gè)完整的體系。直到1993年，日本政府頒布了《行政程序法》。該法首次對(duì)行政指導(dǎo)作了系統(tǒng)的規(guī)定。日本因此成為世界上最早對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行系統(tǒng)立法的國(guó)家。日本的《行政程序法》已成為各國(guó)行政法學(xué)者研究行政指導(dǎo)及其程序的經(jīng)典之作。

三、行政指導(dǎo)的一般程序

(一)信息公開制度

政府信息公開是現(xiàn)代民主法治國(guó)家的標(biāo)志之一。信息公開有兩大作用。其一，信息具有商業(yè)價(jià)值，能提高公眾進(jìn)行商業(yè)決策的質(zhì)量。其二，信息公開是公眾進(jìn)行監(jiān)督的前提。信息不公開，公眾無法監(jiān)督。“一個(gè)看不見的政府，必然是一個(gè)不負(fù)責(zé)任的政府”，因?yàn)楣姛o從監(jiān)督政府?，F(xiàn)代社會(huì)是信息社會(huì)。準(zhǔn)確、及時(shí)的信息對(duì)每一個(gè)公民或組織來說至關(guān)重要。

(二)專家論證制度

專家論證制度有兩大作用。其一，該制度能提高行政指導(dǎo)的科學(xué)性，確保行政指導(dǎo)的準(zhǔn)確性;其二，該制度能改善行政相對(duì)人對(duì)行政指導(dǎo)的可接受性。政府與專家各具優(yōu)勢(shì)。專家可能在某一領(lǐng)域比政府更加專業(yè)。

(三)行政聽證制度

聽證，即“聽取另一方的證詞”。最早出現(xiàn)在司法領(lǐng)域，是司法審判的必經(jīng)程序。隨后，聽證制度才被移植到立法、行政領(lǐng)域。20 世紀(jì)后，許多國(guó)家通過立法確立了行政法上的聽證制度。

(四)說明理由制度

說明理由是指行政主體在作出對(duì)行政相對(duì)人不利的行政行為時(shí)，應(yīng)該向行政相對(duì)人說明其作出該行政行為的事實(shí)基礎(chǔ)、法律依據(jù)以及其進(jìn)行自由裁量時(shí)所考慮的各項(xiàng)因素。需說明的理由，除了合法性理由外，還包括合理性理由。

(五)兌現(xiàn)誘導(dǎo)利益制度

利益誘導(dǎo)是指行政主體為了達(dá)到行政目的，促使行政相對(duì)人遵從行政指導(dǎo)，以明示或暗示的方式向行政相對(duì)人承諾遵從行政指導(dǎo)能獲得獎(jiǎng)勵(lì)或優(yōu)惠待遇。誘導(dǎo)利益是一種可期待利益。設(shè)立兌現(xiàn)誘導(dǎo)利益制度，是信賴保護(hù)原則的必然要求，其目的是為了維護(hù)行政相對(duì)人的信賴?yán)?、可期待利益?/p>

四、行政指導(dǎo)的監(jiān)督救濟(jì)程序

根據(jù)監(jiān)督的主體不同，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督可以分為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、國(guó)家司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督以及公眾監(jiān)督。

(一)內(nèi)部監(jiān)督

(1)專門機(jī)關(guān)監(jiān)督。對(duì)行政指導(dǎo)行為進(jìn)行監(jiān)督需要行政當(dāng)局設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)。要讓監(jiān)督機(jī)制得到發(fā)揮，關(guān)鍵是建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的專門機(jī)關(guān)。專門機(jī)關(guān)有權(quán)行使檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)以及行政處分權(quán)。(2)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督。行政體系內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督主要是指上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以通過各種方式對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)行為進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理。

(二)外部制約和監(jiān)督

(1)立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督。全國(guó)人大及地方各級(jí)人大既是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，也是我國(guó)的立法機(jī)構(gòu)。行政機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，人民代表大會(huì)有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。不論行政指導(dǎo)是屬于行政事實(shí)行為還是行政法律行為，都應(yīng)接受人大的監(jiān)督。立法監(jiān)督對(duì)抽象行政指導(dǎo)具有特別重要的意義。(2)司法監(jiān)督。所謂司法監(jiān)督是指人民法院按照法定程序?qū)φ畬?shí)施的影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政指導(dǎo)行為進(jìn)行監(jiān)督。司法監(jiān)督是一種事后的被動(dòng)的監(jiān)督方式。

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