王煉利

每當(dāng)重大節(jié)假日收費(fèi)公路免收費(fèi)的起始時(shí)，“被免費(fèi)”的車輛如過江之鯽飛馳過收費(fèi)公路收費(fèi)口。這是2012年以來每逢重大節(jié)假日中國(guó)高等級(jí)公路上都會(huì)上演的景觀。

收費(fèi)公路知多少

中國(guó)高等級(jí)公路中收費(fèi)公路占比之高，曾舉世罕見;收費(fèi)之高，也舉世罕見。經(jīng)過幾年努力，二級(jí)公路收費(fèi)站已經(jīng)大規(guī)模地撤銷了一批：2009年宣布在全國(guó)范圍內(nèi)撤銷政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)站1263個(gè)，涉及二級(jí)公路7.1萬公里;2011年底宣布全國(guó)有18個(gè)省市已取消了政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，包括2009年已經(jīng)撤銷的站點(diǎn)在內(nèi)，共撤銷收費(fèi)站1892個(gè)、涉及二級(jí)公路9.4萬公里。從而使中國(guó)二級(jí)公路的不收費(fèi)里程達(dá)到25.5萬公里，占2011年時(shí)二級(jí)公路總里程的82.6%。余下的收費(fèi)二級(jí)公路還剩下5.37萬公里（2011年年底數(shù)據(jù)），如果以每50公里設(shè)一個(gè)收費(fèi)站計(jì)算，二級(jí)收費(fèi)站還剩270個(gè)（根據(jù)2011年年底數(shù)據(jù)計(jì)算）。21世紀(jì)第一個(gè)十年中高等級(jí)公路高收費(fèi)的現(xiàn)象終于在第二個(gè)十年之初開始扭轉(zhuǎn)，這是不小的進(jìn)步。

不過這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

因?yàn)?，交通運(yùn)輸部沒有公布全國(guó)總共有多少個(gè)收費(fèi)站點(diǎn)、這些站點(diǎn)的地理位置、屬于哪些路網(wǎng)哪段公路、收費(fèi)公路各由誰主建哪一年建成、經(jīng)營(yíng)者是誰等理應(yīng)透明的信息。這些信息不公布，全社會(huì)無法對(duì)高等級(jí)公路的收費(fèi)情況進(jìn)行有效監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督是需要條件的，相關(guān)信息透明是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的必要條件。

審計(jì)署公布了2008年第2號(hào)審計(jì)公告《18個(gè)省市收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》，披露了“18個(gè)省（市）收費(fèi)公路總里程13.31萬公里”、 “共設(shè)置收費(fèi)站點(diǎn)4328個(gè)”、“累計(jì)征收通行費(fèi)5100億元”這三項(xiàng)信息，社會(huì)公眾才據(jù)此計(jì)算出中國(guó)的高等級(jí)收費(fèi)公路原來每公里收費(fèi)已達(dá)383萬元（5100億元÷13.31萬公里=383萬元/公里）。

這意味著，截止2005年，18個(gè)省市對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部收費(fèi)公路的收費(fèi)額總計(jì)，已足以將占轄區(qū)內(nèi)收費(fèi)公路總里程75%的二級(jí)公路（約9.9萬公里）的總造價(jià)都“還”掉了，更不用說“還貸”——貸款只占總造價(jià)的40%。在2005年和2005年以前，一般二級(jí)公路造價(jià)也就在每公里200萬左右，以每公里230萬元的建造單價(jià)計(jì)算9.9萬公里二級(jí)公路的建造總價(jià)，2280億元足矣！余下2820億元，也夠在平原上建造8000公里的一級(jí)公路甚至高速公路了！高等級(jí)公路收費(fèi)額之高已經(jīng)令人不可思議，社會(huì)輿論為此嘩然，這才有了日后大規(guī)模撤銷二級(jí)公路收費(fèi)站點(diǎn)的政府行為。所以，要保證今后公路收費(fèi)不隨心所欲，必須公開相關(guān)信息。

撤銷部分收費(fèi)站點(diǎn)會(huì)否影響還貸

當(dāng)初高等級(jí)公路高收費(fèi)，理由是為了還貸。那么，當(dāng)大規(guī)模撤消了高等級(jí)公路的收費(fèi)站點(diǎn)，會(huì)不會(huì)影響“還貸”？

不會(huì)。

雖然，從2006年到2012年，用于公路建設(shè)的國(guó)內(nèi)貸款總計(jì)是2.2萬億元（這相當(dāng)于2013年城鎮(zhèn)國(guó)有單位職工工資總額的66%、或相當(dāng)于2012年國(guó)內(nèi)居民的旅游總花費(fèi)、或相當(dāng)于2013年房地產(chǎn)業(yè)投資額的20%），但2012年公路客運(yùn)量比2005年增加了近1倍、公路貨運(yùn)量增加了1.3倍，公路貨物周轉(zhuǎn)量更是增加了5.8倍;期間營(yíng)業(yè)性載貨汽車也增加了近1倍，載貨噸位增加了1.8倍，高等級(jí)公路里程從2006年時(shí)的32.3萬公里增加到了52.44萬公里，增加了62%;2012年，公路客運(yùn)量和公路貨運(yùn)量在運(yùn)輸業(yè)運(yùn)量構(gòu)成中的占比均達(dá)到歷史最高，其中公路客運(yùn)量構(gòu)成占93.5%，公路貨運(yùn)量構(gòu)成占77.8%，公路客貨運(yùn)量占比都達(dá)歷史最高位（這正是高等級(jí)公路網(wǎng)絡(luò)建成后對(duì)公路運(yùn)輸業(yè)帶來的最直接的益處）。所以，即使收費(fèi)公路收費(fèi)口減少，但營(yíng)業(yè)性車輛的大量增加和運(yùn)量的大幅度增加、公路客運(yùn)量貨運(yùn)量在運(yùn)輸業(yè)運(yùn)量構(gòu)成中份額提高、高等級(jí)公路里程以年均增長(zhǎng)6%的速度增加等種種因素，決定了公路建設(shè)資金的“還貸”能力不會(huì)因?yàn)槭召M(fèi)口的減少而受到實(shí)質(zhì)性的影響。

撤銷近1900個(gè)收費(fèi)站點(diǎn)為何阻力不大

在中國(guó)，對(duì)公路建設(shè)的總投入基本是政府部門（中央政府和地方政府）和社會(huì)資金各占一半。

歷年《公路水路交通行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，雖然中國(guó)國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金用于公路建設(shè)的資金最近三年最多只占公路建設(shè)到位資金的1.8%（見表1）。即每年只有200億左右的國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金投入到公路建設(shè)，但國(guó)稅部門征收的車輛購置稅，很大部分反饋給了公路建設(shè)。2009年，82%的車輛購置稅反饋給了公路建設(shè)，2010年，是74%的車輛購置稅反饋給了公路建設(shè)。而車輛購置稅在公路建設(shè)資金中的占比，從2006年前后的10%左右，提高到2011年的18.6%、2012年的17%，如此，中央政府對(duì)公路建設(shè)的直接資金投入應(yīng)該接近20%（車輛購置稅占比+國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金占比）。地方政府投入則看地方自籌資金的占比，2009年到2012年，地方自籌的公路建設(shè)資金平均占比是31.8%。于是，中央政府直接投資占不到20%，地方政府自籌占32%，政府投資就這樣與地方資金在投資公路建設(shè)上平分秋色。當(dāng)然，實(shí)際上的政府投資應(yīng)該還不止占50%，因?yàn)檎脊吠顿Y資金38%的“國(guó)內(nèi)貸款”中，政府信用擔(dān)保的銀行貸款還是占一定比重的，但這比重不會(huì)大，與“國(guó)際慣例”相比，差距還不?。ㄒ姳?《各國(guó)公路支出構(gòu)成》）。

從表2可以看出，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是同屬發(fā)展中國(guó)家的印度，政府對(duì)公路建設(shè)資金的投入要么“全包”，要么占了75%以上。而中國(guó)政府對(duì)公路建設(shè)資金的投入若要達(dá)到占75%的比重，那就要在以政府信用擔(dān)保的銀行貸款中占到25%的比重，應(yīng)該說，這是不現(xiàn)實(shí)的。但這樣就出現(xiàn)了一個(gè)問題：既然政府對(duì)公路的支出并沒有比社會(huì)資金更占優(yōu)勢(shì)，大規(guī)模撤銷收費(fèi)站點(diǎn)的動(dòng)作為什么能在不太長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)？這首先需要明白“國(guó)情”：只要中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用存在，“大規(guī)模撤銷收費(fèi)站點(diǎn)”只要提上議事日程，就沒有辦不到的。第二，公布撤銷的收費(fèi)站點(diǎn)都是二級(jí)公路的收費(fèi)站點(diǎn)，而社會(huì)資金對(duì)高等級(jí)公路的投資經(jīng)營(yíng)（包括向銀行貸款）主要是瞄準(zhǔn)收益更高的高速公路和一級(jí)公路，這就是說，撤銷二級(jí)公路收費(fèi)站主要是地方政府在“革自己的命”。當(dāng)然，說是“革自己的命”，最終得益的還是地方。endprint

事實(shí)上，中國(guó)有越來越多的政府官員已經(jīng)從“交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展是經(jīng)濟(jì)騰飛的基礎(chǔ)”這個(gè)角度來看待撤銷收費(fèi)站的問題。也因此，雖然2004年制訂的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，“在國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)的二級(jí)公路，其連續(xù)里程60公里以上的，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以收取車輛通行費(fèi)?！钡@些年來，中西部的收費(fèi)二級(jí)公路有的早幾年就主動(dòng)放棄了“收費(fèi)”這眼前利益。隨著西部地區(qū)高等級(jí)公路的比重上升（2012年比2001年增加了10個(gè)百分點(diǎn)），最充分地的利用高等級(jí)公路的“流通”作用，借“流通”加快資源周轉(zhuǎn)，加速財(cái)富的生成，是很多地方政府官員的共識(shí)。也基于此，大規(guī)模撤銷二級(jí)公路收費(fèi)站點(diǎn)的工作能基本順利進(jìn)行。

不過，收費(fèi)站點(diǎn)，在有些高速公路路段已經(jīng)民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)的情況下，撤銷收費(fèi)站點(diǎn)的阻力恐怕要比撤銷二級(jí)公路收費(fèi)站點(diǎn)大得多。雖然早在19世紀(jì)，西歐的土地所有者去投資公路就并不指望靠運(yùn)輸收入來支付筑路資本的巨額利息，而是期望通過投資來大大提高土地價(jià)值。但中國(guó)的高速公路民營(yíng)經(jīng)營(yíng)者除了自身是房地產(chǎn)商，很難會(huì)這樣來考慮問題。當(dāng)這種矛盾產(chǎn)生，國(guó)家更需要考慮高速公路的“公益性”。高速公路失去了公益性，高價(jià)建設(shè)高速公路本身就是莫大的浪費(fèi)。

依法治理“依法高收費(fèi)”才是根本之舉

高等級(jí)公路亂收費(fèi)問題要得到解決的關(guān)鍵，是收費(fèi)必須依法。然而，由于中國(guó)立法法規(guī)定地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)都有權(quán)制訂地方性法規(guī)，在享有地方立法權(quán)的地方，人大常委會(huì)制定的法規(guī)要占到97%以上的比重，人民代表直接參與制定的地方性法規(guī)只占不倒3%，這導(dǎo)致地方人大常委會(huì)制定的法規(guī)缺乏人民代表的監(jiān)督，也導(dǎo)致地方人大常委會(huì)制定的法規(guī)可能更多是偏向于本地區(qū)官員的利益。因此，高等級(jí)公路的高收費(fèi)、亂收費(fèi)，往往是地方收費(fèi)站“依地方法規(guī)收費(fèi)”的結(jié)果。這樣，要杜絕高等級(jí)公路的高收費(fèi)、亂收費(fèi)就不僅是撤銷收費(fèi)站點(diǎn)的問題，而是涉及到了改革和健全中國(guó)地方立法制度的根本性大問題。

中共十八屆四中全會(huì)提出，要“抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)”，“要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持立改廢釋并舉”，這將有助于對(duì)現(xiàn)有的全國(guó)性和地方性的交通運(yùn)輸法規(guī)來一番重新審理，“立改廢釋并舉”。只有這樣，高等級(jí)公路的亂收費(fèi)現(xiàn)象才能得到釜底抽薪式的根治。endprint