□ 李軍偉

云南省自然保護區(qū)存在的問題及對策建議

□ 李軍偉

目前云南全省已建各種類型、不同級別的自然保護區(qū)156個，總面積281.18 萬公頃，占全省國土總面積的 7.1%。其中國家級自然保護區(qū) 19 個，面 積148.34 萬 公頃；省級自然 保護區(qū)38 個，面積 69.22 萬公頃；州（市）級自然保護 區(qū) 57 個，面積 44.13 萬公頃；縣（區(qū)） 級自然保護 區(qū) 42 個，面積 19.49 萬公頃。

一、云南省自然保護區(qū)存在的突出問題

1.資金投入渠道單一，投入嚴重不足，基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)經(jīng)費沒有納入省級財政預(yù)算

云南省自然保護區(qū)的省級經(jīng)費投入由曾經(jīng)的全國之最已變?yōu)槿珖浜笫≈??！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》明確規(guī)定，管理自然保護區(qū)所需經(jīng)費，由自然保護區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排。2010年12月，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于做好自然保護區(qū)管理有關(guān)工作的通知》中也提出要加大保護區(qū)資金投入，明確國家級自然保護區(qū)能力建設(shè)投資由財政部以專項資金形式予以補助，地方級自然保護區(qū)的建設(shè)經(jīng)費參照國家級自然保護區(qū)予以保障。然而，云南省級自然保護區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)經(jīng)費長期以來沒有納入省級財政預(yù)算。省政府雖然已批復(fù)了20個省級自然保護區(qū)的總體規(guī)劃，但由于沒有資金投入均沒有實施，自然保護區(qū)基本工作無法正常開展。一些省級自然保護區(qū)由于缺乏投入和管理，界限范圍至今沒有得到確認。由于責(zé)任與投資不匹配，許多州市和縣頻繁提出保護區(qū)范圍調(diào)減或撤銷，全省自然保護區(qū)面積從2005年的354.95萬公頃逐步下降到2012年的281.18萬公頃。

2.保護區(qū)內(nèi)林權(quán)糾紛不斷，社會矛盾突出

目前云南全省自然保護區(qū)中的集體林面積占保護區(qū)總面積32.44%，自然保護區(qū)內(nèi)現(xiàn)有人口總數(shù)約為68.80萬人，其中核心區(qū)內(nèi)人口數(shù)為20.25萬人。云南早期成立自然保護區(qū)時簽訂的管護協(xié)議不規(guī)范，缺乏約束力，已經(jīng)有一些林地所有者提出行政復(fù)議，不愿繼續(xù)簽訂新的管護協(xié)議，出現(xiàn)了山林糾紛。同時，全省自然保護區(qū)仍有部分林地未列入生態(tài)公益林；已列入生態(tài)公益林的林地林木，其補償標(biāo)準(zhǔn)大多低于周邊山地租地價格，林農(nóng)參與自然保護區(qū)建設(shè)的積極性不高，有的甚至要求將其林地劃出自然保護區(qū)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民群眾物權(quán)意識的提升，自然保護區(qū)管護難度越來越大，矛盾和糾紛日益突出。

集體林權(quán)制度改革后，由于相關(guān)法律、法規(guī)嚴格限制保護區(qū)內(nèi)林地的流轉(zhuǎn)和林木的采伐、林下資源的利用等，但按照《物權(quán)法》及深化集體林權(quán)制度改革的相關(guān)規(guī)定，要放活林農(nóng)的經(jīng)營權(quán)、確保林農(nóng)的處置權(quán)和收益權(quán)，這也是保護區(qū)亟需解決的問題。

3.自然保護區(qū)管理的法律法規(guī)滯后和不健全

目前，自然保護區(qū)主要是依據(jù)《中華人民共和國森林法》、《野生動物保護法》等法律法規(guī)來管理，國務(wù)院于1985年頒布實施《森林與野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》，1994年又頒布實施《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，對自然保護區(qū)事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮了一定作用。但這些法律法規(guī)有一些條款已不能適應(yīng)新形勢下自然保護區(qū)發(fā)展的要求，許多重要問題還有待于法律法規(guī)進行規(guī)范。同時與自然保護區(qū)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范較少，政策支持不夠，制約了自然保護區(qū)的發(fā)展。

4.自然保護區(qū)管理體制不順，管理機構(gòu)不健全，管護不到位，責(zé)權(quán)不明，發(fā)展嚴重滯后

目前保護區(qū)管理體制不順，管理權(quán)屬分散，層級不一，部門、政府、跨州市分割管理并存。云省管理自然保護區(qū)的部門有 6 個：即林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國土、水利和住建，有的商業(yè)開發(fā)機構(gòu)管理權(quán)限和行政級別高于保護區(qū)管理機構(gòu)，保護與開發(fā)倒置。自然保護區(qū)責(zé)權(quán)不明，一地多牌的現(xiàn)象比較突出，真正的管理部門有責(zé)無權(quán)，掛名的管理部門卻是有權(quán)無責(zé)；同時，資金人員配備不到位，部分省、州（市）、縣級保護區(qū)“無人員編制、無管理機構(gòu)、無資金投入、無

保護設(shè)施”。自然保護區(qū)的人員結(jié)構(gòu)不合理，一線管護人員少，很多工作無法正常開展；機構(gòu)不健全、管理技術(shù)力量薄弱，部分保護區(qū)管護不到位。

5.機制缺乏，自然保護區(qū)建設(shè)管理舉步維艱

缺乏靈活的管理機制。自古以來，山區(qū)群眾都是靠山“吃”山，在自然保護區(qū)內(nèi)，不管是集體林木，還是群眾的人工林，一律禁止采伐，禁獵野生動物，使群眾失去賴以生存的生活來源。

缺乏有效的補償機制。目前云南全省自然保護區(qū)中的集體林面積占保護區(qū)總面積32.44%，但群眾沒有得到有效的補償，自然保護區(qū)又無力安排好群眾的生活出路，現(xiàn)行的每畝生態(tài)公益林補償10元的標(biāo)準(zhǔn)，顯然不足以彌補林農(nóng)的經(jīng)濟損失。

缺乏有效的救助機制。自然保護區(qū)基本上都是建在老少邊山窮縣，縣域經(jīng)濟不發(fā)達，地方財政困難，當(dāng)?shù)卣畬ψ匀槐Ｗo區(qū)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展項目以及貧困人口的救助等心有余而力不足。

二、加強云南省自然保護區(qū)建設(shè)的建議

1.盡快落實自然保護區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)經(jīng)費

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，自然保護區(qū)建設(shè)與地方經(jīng)濟發(fā)展的矛盾越來越突出，建設(shè)和管理的難度越來越大，在這種情況下，建議省級財政盡快落實和安排省級自然保護區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)專項資金，真正將省級自然保護區(qū)保護和管理經(jīng)費納入省級財政預(yù)算。

2.有效化解林權(quán)糾紛和社會矛盾

組織專家進行調(diào)查和科學(xué)論證，對生產(chǎn)活動頻繁，耕地、村莊、集體林地面積大，社區(qū)矛盾較多的自然保護區(qū)，合理調(diào)整其范圍和功能區(qū)。

對保護區(qū)周邊尚有國有林可用于置換的，由當(dāng)?shù)卣脟辛种脫Q集體林。對不具備置換條件的，在保護區(qū)內(nèi)部盡可能用實驗區(qū)的國有林地置換核心區(qū)和緩沖區(qū)的集體林地。

國家設(shè)立生態(tài)移民專項資金，并從用地指標(biāo)等方面給予支持，對保護區(qū)內(nèi)特別是核心區(qū)的居民實施生態(tài)移民，以減輕保護的壓力。

提高自然保護區(qū)內(nèi)集體林生態(tài)公益林補償資金標(biāo)準(zhǔn)，建立森林生態(tài)效益補償資金與經(jīng)濟發(fā)展水平和物價水平相適應(yīng)的正常增長機制。

國家設(shè)立自然保護區(qū)林地贖買專項資金，用于保護區(qū)內(nèi)具有重要保護價值的集體林贖買，逐步將集體林收歸國有，穩(wěn)定自然保護區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)。

3.制訂和完善自然保護區(qū)相關(guān)法律法規(guī)

盡快出臺《云南省自然保護區(qū)管理機構(gòu)管理辦法》，建立、健全自然保護區(qū)管理機構(gòu)，明確和落實管理職能。

盡快修訂完善《云南省自然保護區(qū)管理條例》，對保護區(qū)管理、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)補償資金投入進行統(tǒng)一的規(guī)定，保證集體和農(nóng)民的資源權(quán)利和利益，特別是制定集體和農(nóng)民土地收益損失補償?shù)姆梢?guī)定，集體土地和資源納入保護區(qū)管理的法律程序和對保護區(qū)非國有資源的利用規(guī)定等。

從國家層面上應(yīng)盡早出臺《自然保護區(qū)法》，加強對國家生態(tài)安全底線的保護。

4.從國家層面設(shè)立自然保護區(qū)生態(tài)補償基金

從國家層面設(shè)立專門的自然保護區(qū)生態(tài)補償基金，并建立有效的管理部門和監(jiān)督辦法。自然保護生態(tài)補償基金獨立于自然保護區(qū)的經(jīng)費撥款，?？顚Ｓ谩?/p>

5.建立自然保護區(qū)資金投入長效機制，提高保護區(qū)建設(shè)管理水平

自然保護區(qū)生態(tài)公益林補償基金單列，除用于發(fā)放護林員工資外，準(zhǔn)許用于保護區(qū)野外巡護監(jiān)測。

自然保護區(qū)管理經(jīng)費、人員社會保障經(jīng)費要納入縣級以上人民政府公共財政預(yù)算，建立專項基金。

加快落實自然保護區(qū)資源利用生態(tài)補償機制，如水電站和生態(tài)旅游的資源利用要實行補償?shù)取?/p>

探索保護區(qū)人才引進、培養(yǎng)有效途徑，通過崗位培訓(xùn)、交流等多種形式，提高保護區(qū)人員素質(zhì)。

建立生物多樣性信息動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)。

6.加強自然保護區(qū)管理機構(gòu)建設(shè)

盡快有效解決各級自然保護區(qū)機構(gòu)、級別、編制、經(jīng)費和管理權(quán)限等問題，明確自然保護區(qū)管理體制、機構(gòu)設(shè)置、人員編制和經(jīng)費保障。

7.實施政策傾斜，加快保護區(qū)周邊社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

在政策扶持措施上予以傾斜，將自然保護區(qū)內(nèi)及周邊村社的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入社會主義新農(nóng)村建設(shè)范圍，積極促進自然保護區(qū)與周邊社區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，開展保護區(qū)內(nèi)群眾共建活動，探索建立當(dāng)?shù)鼐用駞⒓拥淖匀槐Ｗo區(qū)共管機制。

建立援助合作機制，讓保護區(qū)周邊居民開展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)、食品、旅游紀(jì)念品加工等，使其分享生態(tài)保護所產(chǎn)生的惠益。

加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高保護區(qū)當(dāng)?shù)鼐用窕竟卜?wù)均等化水平。