張國平?胡文麗

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，通篇貫穿了黨的十八大、十八屆三中全會提出的全面推進(jìn)依法治國和全面深化改革的精神，充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書記系列講話精神，具有里程碑意義。全會以全面推進(jìn)依法治國為主題，提出建設(shè)中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，并對依法治國方略實施的具體步驟做了全面部署和頂層設(shè)計，表明我國的法治建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新的歷史階段。全會強調(diào)了五大體系建設(shè)即形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內(nèi)監(jiān)督體系，全會要求堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，以保證法治中國建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。這為我們黨和國家全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略指明了前進(jìn)方向。在新的形勢下要真正實現(xiàn)依法治國的方略和目標(biāo)，就必須明確依法行政是依法治國的必然要求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就必須要求我們的國家行政機關(guān)及其工作人員切實做到依法行政。

一、依法行政是建設(shè)社會主義法治國家的必然要求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

依法行政是現(xiàn)代法治國家的必由之路，是促進(jìn)經(jīng)濟繁榮、社會穩(wěn)定和推進(jìn)法治進(jìn)程、實現(xiàn)建設(shè)社會主義法治國家目標(biāo)的必然要求。

（一）依法行政是建立現(xiàn)代法治國家的關(guān)鍵。環(huán)顧歐美等發(fā)達(dá)國家，都有涉及到社會生活各個方面的相當(dāng)完備的法律體系，而且人們的法律意識和法律素質(zhì)也相對較高。政府以憲法和法律規(guī)定辦事是必然現(xiàn)象，其官員懂得國家的治理要以法律的有效運轉(zhuǎn)來進(jìn)行，所以他們在例行公事時嚴(yán)格依法辦事，而人們也習(xí)慣于依法辦事，有了問題不是找領(lǐng)導(dǎo)解決，更不是靠其他不正當(dāng)手段疏通關(guān)系，而是訴諸法律去解決，人們時時處處用法律規(guī)范自己的言行，去維護(hù)自己的合法權(quán)益。我們要實現(xiàn)建立現(xiàn)代法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，也要借鑒西方法治建設(shè)的經(jīng)驗，使國家和社會生活的各個方面走上法治軌道。當(dāng)然我們不能照搬，畢竟我們社會主義中國國情實際與資本主義國情有本質(zhì)區(qū)別，我們要結(jié)合本國實際堅定不移地走中國特色的社會主義法治道路。在我國目前階段，以憲法為核心的社會主義法律體系已經(jīng)形成，強化嚴(yán)格執(zhí)法則成為比立法更為迫切艱巨的任務(wù)。然而要樹立法律權(quán)威，使法律能夠在國家和社會生活的各個方面得到切實遵守和貫徹，關(guān)鍵在依法行政。因為國家頒布的法律法規(guī)，大多需要行政機關(guān)執(zhí)行。行政機關(guān)的施政行為與公民息息相關(guān)，直接為公民所感受。因而行政機關(guān)能否依法辦事對公民的榜樣作用也最強。所以依法治國關(guān)鍵是行政機關(guān)能否依法行政，這對我們建設(shè)社會主義法治國家將產(chǎn)生直接而重大的影響。

（二）依法行政是社會主義法制建設(shè)的必然要求。我國的法制建設(shè)走過了一條曲折的發(fā)展道路。從建國之初我國就提出建立社會主義法制，在“五四憲法”中明確了法律面前人人平等的原則，到1956年黨的八大上又明確提出健全法制，在此過程中又制定了許多法律法規(guī)制度，法制建設(shè)開始步入正常發(fā)展軌道。然而八大后由于眾所周知的原因，依靠政策治理國家的局面并沒有真正改變。在領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式上，仍自覺不自覺地以政策代替法律，以行政命令代替法律，對法制建設(shè)越發(fā)重視不夠，甚至幾乎陷于停滯，導(dǎo)致法律虛無主義盛行，個人威望至上，在“文革”中更是達(dá)到了登峰造極的地步，給我國社會主義事業(yè)造成巨大損失和挫折。

十一屆三中全會后，我黨的執(zhí)政方式由依靠政策向依靠法律轉(zhuǎn)變，我國的法制建設(shè)才真正步入正常軌道，進(jìn)入嶄新歷史時期。鄧小平在總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，多次強調(diào)要堅定不移地發(fā)展社會主義民主法制。特別是提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的十六字方針。在法制建設(shè)的實際工作中，從立法、執(zhí)法、司法到法律監(jiān)督各個環(huán)節(jié)都取得了明顯效果。特別是黨的十五大提出建設(shè)法治國家以來，我國的法制建設(shè)特別是立法工作成效顯著，法律體系日臻完備。值此之際，行政機關(guān)可謂重任在肩，能否執(zhí)行好法律，做到依法行政，直接關(guān)系到法制建設(shè)的成敗。不可否認(rèn)，自2004年國務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》以來，依法行政得到貫徹落實，在推進(jìn)依法治國進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。但近年來行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中依然存在諸多問題，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，有的造成后果相當(dāng)嚴(yán)重，損壞了黨和政府在人民心目中的形象，傳統(tǒng)的首長制，按個人意志辦事的工作作風(fēng)還沒有從根本上改變。要解決這些問題就必須嚴(yán)格按照法律要求依法行政。

（三）依法行政是建立完善社會主義市場經(jīng)濟，促進(jìn)經(jīng)濟繁榮的必由之路。法治國家依法行政與市場經(jīng)濟及其發(fā)展有著內(nèi)在的必然聯(lián)系。市場經(jīng)濟本質(zhì)上是由法律而不是由行政權(quán)力來規(guī)范和調(diào)整的經(jīng)濟，即法治經(jīng)濟，它是現(xiàn)代法治國家的重要組成部分。市場經(jīng)濟的公開化、規(guī)范化、法制化、公平競爭等特點無不要求執(zhí)法主體做到依法管理、依法行政，在這里，“人治”被摒棄，法治的光輝普照。縱觀世界經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家無一不是高度法治化的國家。我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立完善市場經(jīng)濟體制，促進(jìn)經(jīng)濟繁榮，這就必須依靠完善的法律秩序來保障。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)的權(quán)利主要靠法律而不是靠行政命令來維護(hù)，這和計劃經(jīng)濟條件下有本質(zhì)區(qū)別。從我國提出建立市場經(jīng)濟至今已有許多年，但實際工作中仍然存在著行政命令代替法律行使職權(quán)的狀況，這不符合法治社會的要求，也不利于經(jīng)濟的發(fā)展，同時更不適應(yīng)我國已加入世貿(mào)組織融入全球經(jīng)濟一體化的新形勢新要求。因此法治社會要建立、經(jīng)濟要發(fā)展、要與國際接軌，“以權(quán)代法”、“以言代法”的局面要徹底改變，就要真正依靠法律，依靠政府的依法行政。

二、依法行政的基本思路

要實現(xiàn)建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，深入推進(jìn)依法行政，在依法行政的過程中必須注意解決好以下幾個問題。

（一）必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是依法行政的根本保證，也是由黨的執(zhí)政地位決定的。我國是人民當(dāng)家做主的國家，人民是國家的主人，依法治國、依法行政是為了更好的體現(xiàn)人民意志，實現(xiàn)人民利益。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨是“中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊”，是全國各族人民根本利益的忠實代表。黨不僅領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，而且也肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)全國人民依法治理國家的重任。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能保證依法行政沿著正確的方向前進(jìn)。endprint

在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時，依法行政還必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，同時黨必須確實做到在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，堅持法律面前人人平等，禁止任何人、任何組織享有憲法和法律之外的特權(quán)。要讓黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部深刻認(rèn)識到，維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。讓他們真正懂得，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不能大于法，因為黨是通過把自己的路線方針政策變成國家意志的辦法，來實現(xiàn)對國家事物的領(lǐng)導(dǎo)，這樣即維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，又可以在依法行政中維護(hù)黨的權(quán)威，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念、改變領(lǐng)導(dǎo)方式。這是依法行政的基本前提。受我國幾千年人治傳統(tǒng)思想的影響，一些行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及其工作人員法律意識不強，法制觀念淡薄，施政過程中他們重人情輕法律，顛倒部門文件與法律法規(guī)的關(guān)系，這種做法和思想認(rèn)識與依法行政水火不相容，且危害極大。依法治國重在依法治官、依法治權(quán)。治權(quán)的重點又在于治行政權(quán)力，確保依法行政。法與政策作為兩種社會規(guī)范均發(fā)揮著獨特作用，法律以政策為指導(dǎo)，政策依靠法律貫徹實施，重政策輕法律具有極大的負(fù)面影響，特別是將部門法及地方政府的有關(guān)文件置于國家法律法規(guī)之上的做法更具有極大的危害性，是實施依法治國的重大障礙。因此，依法治國就要求行政執(zhí)法人員盡快轉(zhuǎn)變?nèi)酥蝹鹘y(tǒng)觀念和受人情關(guān)系的影響，以法律自覺規(guī)范自己的權(quán)利，把領(lǐng)導(dǎo)行為納入法治軌道，防止人民賦予的權(quán)力濫用，要從根本上解決有法不依的問題，消除執(zhí)法過程中的消極腐敗現(xiàn)象，切實保證行政主體依法行政。

（三）提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)和思想道德素質(zhì)。這是依法行政的內(nèi)在要求。改革開放以來，隨著我國法制建設(shè)的加強，行政執(zhí)法隊伍越來越大，由于缺乏科學(xué)的用人機制，執(zhí)法人員中存在著少數(shù)不適應(yīng)依法行政的人員。有的不是依法運用手中的權(quán)力維護(hù)人民的利益，而是謀取私利；有的缺乏必要的法律知識和業(yè)務(wù)能力，不能很好地實施法律法規(guī)，影響了依法行政的效果。要從根本上解決上述問題，一是采取招聘、競爭上崗、淘汰等一系列措施，進(jìn)行優(yōu)勝劣汰；二是加強培訓(xùn)，督促、鼓勵執(zhí)法人員自覺主動學(xué)習(xí)法律知識，尤其對本部門、本行業(yè)、本系統(tǒng)的法律知識更要精通，系統(tǒng)掌握。

與此同時，還要提高行政人員的思想道德素質(zhì)。因為他們執(zhí)法水平的高低在很大程度上與其思想道德素質(zhì)有關(guān)，受其制約。一個思想道德素質(zhì)低下的執(zhí)法者不會是嚴(yán)格執(zhí)法，公正廉明，取信于民，而會是不負(fù)責(zé)任，辦事拖拉，甚至以權(quán)謀私，失信于民。應(yīng)當(dāng)說，有少數(shù)行政執(zhí)法人員，道德素質(zhì)還較低，甚至缺乏起碼的道德，行政執(zhí)法隊伍的整體道德素質(zhì)還有待進(jìn)一步提高。我們應(yīng)當(dāng)把提高行政人員的道德素質(zhì)提高到以德治國的戰(zhàn)略高度來認(rèn)識，按照中央關(guān)于《公民道德建設(shè)實施綱要》的要求，加強行政執(zhí)法人員的思想道德修養(yǎng)。通過道德評價，包括外界社會輿論監(jiān)督，增強內(nèi)心信念，開展自律等一系列措施，提高整個行政執(zhí)法隊伍道德水平，以盡快適應(yīng)建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略需要。

（四）做到司法公正，這是依法行政的法律保障。司法公正是實現(xiàn)依法治國，建立法治國家的重要環(huán)節(jié)，也是依法行政的司法保證。司法公正將終結(jié)踐踏法制，蔑視人權(quán)的時代，最終將創(chuàng)造一個正義至上，人權(quán)不可侵犯，法律面前人人平等的社會。如果司法部門不講公正，依法行政就是一句空話。應(yīng)到看到，在我國司法實踐中存在一定的不公正現(xiàn)象，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、吃拿卡要等現(xiàn)象還存在，尤其是人情風(fēng)的滋長，官官相護(hù)和地方保護(hù)主義的泛濫最為突出。少數(shù)司法人員以感情代替法律，依情辦事，搞權(quán)錢交易。這種不正之風(fēng)極大地妨礙著社會主義法律實施，特別是司法審判中的地方保護(hù)主義和官官相護(hù)更是依法治國和依法行政的嚴(yán)重障礙，極大損害了法律權(quán)威和尊嚴(yán)。

公平公開是司法公正的前提。公平公開的執(zhí)法和嚴(yán)格而又不能逾越的法律程序，是保證司法公正的基本前提，而公開審理是司法公正的重要環(huán)節(jié)。不公開就有產(chǎn)生腐敗的可能。只要司法程序公開，司法腐敗就很難藏身，才能真正做到司法公正。

（五）加強民主監(jiān)督，強化監(jiān)督制約機制，是依法行政的有效保障。行政機關(guān)接受國家監(jiān)督體系的全面監(jiān)督乃是依法行政的重要內(nèi)容。而國家監(jiān)督體系中除了權(quán)力機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等國家機關(guān)的監(jiān)督外，還包括執(zhí)政黨的監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派的監(jiān)督、社會團(tuán)體的監(jiān)督、大眾傳媒和人民大眾的監(jiān)督。在充分發(fā)揮各個監(jiān)督部門的作用的同時，尤其要著重發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。國家行政機關(guān)及其工作人員的權(quán)力是人民賦予的，所有干部都是人民的公仆必須受到人民群眾的監(jiān)督。要高度重視和充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，疏通監(jiān)督渠道，切實保障監(jiān)督人的合法權(quán)益，堅決嚴(yán)厲打擊報復(fù)陷害舉報人的的行為。對于濫用行政權(quán)力造成損害的，必須經(jīng)過法定程序予以糾正，必須按國家賠償法規(guī)予以賠償。特別要加強對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，防止他們?yōu)E用職權(quán)，保證他們依法行使權(quán)力。endprint