周春燕

黨的十八屆四中全會《決定》指出：“我們黨高度重視法治建設(shè)。長期以來，特別是黨的十一屆三中全會以來，我們黨深刻總結(jié)我國社會主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗和深刻教訓(xùn)，提出為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式，積極建設(shè)社會主義法治，取得歷史性成就?！雹購男轮袊闪⒌浆F(xiàn)在，黨對法治的認識經(jīng)歷了一個艱難的探索過程，走過了一條從建立、加強到削弱、取消再到恢復(fù)發(fā)展、空前繁榮的馬鞍形的前進道路?；仡櫩偨Y(jié)這段歷程，對于我們在新的歷史時期全面推進依法治國偉大實踐，建設(shè)法治中國具有重要意義。

一、中國共產(chǎn)黨依法治國方略的探索歷程

60多年來，中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，歷經(jīng)艱難，曲折探索，邁上了一條符合中國國情的法治現(xiàn)代化道路，把依法治國提高到了一個新水平，推進到了一個新階段。回顧中國共產(chǎn)黨依法治國方略的探索歷程，大體經(jīng)歷了5個階段。

（一）社會主義法制體系的初步建立

新中國成立之初，百廢待興，百業(yè)待舉。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，一方面在全國范圍內(nèi)廢除國民黨政權(quán)的一切法律、法令和司法制度，另一方面開始了社會主義法制建設(shè)。1949年9月21日召開的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議，通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》、《中華人民共和國人民政府組織法》、《中國人民政治協(xié)商會議組織法》。在此基礎(chǔ)

上，頒布了一系列法律與法令，如《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國土地改革法》、《中華人民共和國懲治反革命條例》、《中華人民共和國懲治貪污條例》等。這些法律法規(guī)的實施，對鞏固新生政權(quán)、維護社會秩序，促進國民經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展，起了十分重要的作用。

1954年9月20日，一屆全國人大一次會議審議通過了《中華人民共和國憲法》。憲法規(guī)定我國在過渡時期的總路線、總?cè)蝿?wù)和我國的國體、政體，中央和地方國家機構(gòu)的設(shè)置、任期、職權(quán)及其組成人員的選舉、任免事項，還規(guī)定了我國的經(jīng)濟制度、民族區(qū)域自治制度、司法制度、公民的基本權(quán)利和義務(wù)等。隨后，根據(jù)憲法的各項規(guī)定，陸續(xù)制定了我國國家機構(gòu)的一系列組織法。根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，我國進一步加強了各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的建設(shè)。

在過渡時期中，黨和政府創(chuàng)造性地開辟了一條適合中國特點和社會主義改造的道路，先后制定頒布了一系列法律，以及《逮捕拘留條例》、《勞動改造條例》、《治安管理處罰條例》等一批重要法規(guī)。初步搭建起了新中國法律體系的基本框架，奠定了新中國社會主義法制進一步完善和發(fā)展的基礎(chǔ)，同時也保障了我國社會主義改造事業(yè)的實現(xiàn)和社會主義事業(yè)的迅速發(fā)展。

1956年9月，中共八大召開。劉少奇在政治報告中指出：“我們目前在國家工作中的迫切任務(wù)之一，是著手系統(tǒng)地制定比較完備的法律，健全我們國家的法制。” ②1957年1月，毛澤東在省、市、自治區(qū)黨委書記會議上指出：“一定要守法，不要破壞革命的法制。法律是上層建筑。我們的法律，是勞動人民自己制定的。它是維護革命秩序，保護勞動人民利益，保護社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)，保護生產(chǎn)力的?！雹墼谶@一方針指引下，我國的法制建設(shè)取得了重大進展。據(jù)統(tǒng)計，從1954年到1957年反右派斗爭之前，全國人大及其常委會、國務(wù)院制定的法律、法規(guī)和國務(wù)院各部委制定的較重要的法規(guī)性文件共731件。同時，還開始了刑法、刑事訴訟法的起草工作以及民法起草的準(zhǔn)備工作。我國系統(tǒng)的法制建設(shè)工作有了一個新的開端。

（二）社會主義法制建設(shè)遭受嚴重挫折

社會主義改造基本完成以后，中國開始轉(zhuǎn)入全面的社會主義建設(shè)。1956年9月召開的中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會指出：必須進一步擴大社會主義民主，大力反對官僚主義，加強各級人大和它對各級國家機關(guān)的監(jiān)督，加強人民群眾對國家機關(guān)及其工作人員的批評和監(jiān)督，著手系統(tǒng)地制定比較完備的法律，健全國家的法制。中共八大的這一指導(dǎo)思想使中國人民看到了法制建設(shè)蓬勃發(fā)展的前景。但是，1957年反右斗爭開始，黨和國家在指導(dǎo)方針上產(chǎn)生失誤，“左”傾思想和法律虛無主義日漸抬頭，使我國的民主法治建設(shè)蓬勃發(fā)展的前景并未實現(xiàn)，相反，卻進入了長達20年之久的曲折前行時期。

在1958年8月召開的協(xié)作區(qū)主任會議上，毛澤東在談到法律的地位時說：法律這個東西沒有不行，但我們有我們的一套，還是馬青天那一套好。民法、刑法那么多條文，誰記得住？就說憲法，我是參加制定的，但我也記不得了。我們每個決議都是法，開會也是法，我們主要靠決議、靠開會，一年搞他四次，我們不靠民法、刑法來維持。④這種錯誤觀念，必然導(dǎo)致我國法制建設(shè)的削弱。

從1957年到1966年，立法工作沒有大的進展，全國人大及其常委會僅通過了1部法律和11部條例，許多重大事項的法律規(guī)范主要采取中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文，或分別以中共中央、國務(wù)院文件的形式制定。刑法、刑事訴訟法、民法、民事訴訟法的起草工作被擱淺。初步正規(guī)化的司法體制遭到嚴重削弱。在實踐中，有法不依，而以領(lǐng)導(dǎo)人的指示、命令和政策代替法律的現(xiàn)象隨處可見。

“文化大革命”期間，黨內(nèi)“左”傾錯誤發(fā)展到了極端。十年間只制定了1部法律，那就是1975年憲法，并且在這部憲法中作了一些倒退性的修改。如規(guī)定了一些“左”的城鄉(xiāng)經(jīng)濟政策；取消了1954年憲法中“公民在法律面前一律平等”的原則等。在這部憲法指導(dǎo)下，原有的法律雖然未被明文廢除，但實際上已成為一紙空文。大批清白無辜的人遭受迫害，造成了大量的冤假錯案。“文革”期間，法律賦予公民的各種權(quán)利實際上蕩然無存，我國社會主義法制建設(shè)遭到了毀滅性的踐踏。

1978年12月黨的十一屆三中全會召開前，黨和國家的工作在總體上處于徘徊中前進的局面，這一時期的民主法制建設(shè)工作，雖然開始了平反冤假錯案，但進展緩慢；1978年五屆人大制定的憲法，未能完全消除1975年憲法“左”的錯誤，仍堅持了一些反映“左”的錯誤內(nèi)容，如堅持無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命，保留革命委員會，保留“大鳴大放、大辯論大字報”等條文。endprint

（三）健全社會主義法制的提出

1978年12月，黨召開了具有重大歷史意義的十一屆三中全會，全會深刻反思“文化大革命”期間全面破壞社會主義法制的慘痛歷史，作出了加強社會主義法制建設(shè)的重大決定。全會公報明確指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要議程上來。檢察機關(guān)和司法機關(guān)要保持應(yīng)有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相；要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超越法律之上的特權(quán)。”⑤這種寶貴的認識，是以血的代價換來的，標(biāo)志著我們黨對社會主義法制建設(shè)的認識上了一個新臺階。

針對“文化大革命”剛剛結(jié)束后的法制建設(shè)，尤其是立法滯后的情況，鄧小平強調(diào)加快經(jīng)濟等方面的立法，“應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律”，“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一些，逐步完善”⑥。

1980年5月，鄧小平在《目前的形勢與任務(wù)》的講話中指出：“我們要在全國堅決實行這樣一個原則：有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴，在法律面前人人平等?！雹吒鶕?jù)這一指導(dǎo)思想，全國人大及其常委會把立法工作擺到重要議事日程上來。1982年12月，五屆全國人大五次會議通過的新憲法，確立了社會主義法制原則，是新的歷史時期治國的總章程，成為新中國法制發(fā)展史上重要的里程碑。在以后的數(shù)年里，法學(xué)界圍繞一系列重大的法學(xué)和法治問題展開討論，是法學(xué)獲得了空前的解放；國家頒布了許多法律法規(guī)，從多方面完善了法律制度，把國家的各項事業(yè)納入了法制軌道。

（四）依法治國基本方略的形成

1989年9月26日，江澤民在中外記者招待會上鄭重宣布：“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法……我們一定要遵循法治的方針?！雹?992年10月召開的黨的十四大提出，加強立法工作，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟法律體系。為適應(yīng)社會主義經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展需要，我國立法機關(guān)加快了立法步伐，制定了公司法、合伙企業(yè)法、商業(yè)銀行法、反不正當(dāng)競爭法、勞動法等法律。此外還修訂了刑法和刑事訴訟法，完善了刑事訴訟程序；制定了行政處罰法、國家賠償法、法官法、檢察官法、律師法等法律。1993年3月，八屆全國人大一次會議通過了憲法修正案，把建立社會主義市場經(jīng)濟體制以根本大法的形式固定下來。

1997年，黨的十五大明確地把“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”確立為治理國家的基本方略，把“建設(shè)社會主義法治國家”確定為社會主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，并提出了建設(shè)中國特色社會主義法律體系的重大任務(wù)。按照這一目標(biāo)要求，我國繼續(xù)抓緊立法工作，制定了證券法、合同法、信托法、農(nóng)村土地承包法、政府采購法等法律，同時規(guī)范了國家立法活動，制定了立法法等法律。1999年3月，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，把“依法治國”的基本方略寫進了憲法。

2003年3月召開的十屆全國人大一次會議上，人大常委會提出了爭取在本屆任期內(nèi)基本形成中國特色社會主義法律體系的立法目標(biāo)。為此，十屆全國人大常委會在總結(jié)經(jīng)驗、深入調(diào)研、廣泛征求立法建議的基礎(chǔ)上，制定了五年立法規(guī)劃，列入規(guī)劃的立法項目，涵蓋了中國特色社會主義法律體系的各個方面。2004年3月召開的十屆全國人大二次會議審議通過了憲法修正案草案，確認“國家尊重和保障人權(quán)”的基本法治準(zhǔn)則，昭示著我國法治的重要進步，實現(xiàn)了指導(dǎo)思想的又一次與時俱進，體現(xiàn)了以人為本的鮮明特色。國務(wù)院制定了《全面推進依法行政實施綱要》，明確了建設(shè)法治政府的目標(biāo)和任務(wù)；制定了32件行政法規(guī)⑨。為經(jīng)濟社會發(fā)展進一步提供了法律保障。

黨的十七大報告深刻闡述了中國特色社會主義民主法治建設(shè)的重要性，提出了全面推進社會主義法治國家建設(shè)的基本任務(wù)，強調(diào)“依法治國是社會主義民主政治的基本要求”，要求“全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”。黨的十七大宣布，中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成。

（五）依法治國方略的確立

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，站在黨和國家前途命運的戰(zhàn)略高度，就法治問題高密度發(fā)表重要講話、部署出臺舉措，提出建設(shè)法治中國的新目標(biāo)。法律的作用不斷被強化，“法治”的理念反復(fù)被重申，成為新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國理政最為醒目的標(biāo)志之一。

2013年1月，習(xí)近平總書記召開了全國政法工作會議，就如何做好新形勢下的政法工作作了重要指示，首次提出了“建設(shè)法治中國”的新目標(biāo)。2013年2月，習(xí)近平總書記在中央政治局第4次集體學(xué)習(xí)時發(fā)表重要講話中第一次提出：“全面推進科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全面守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面?！雹?/p>

倍受國際社會矚目的黨的十八屆四中全會，是黨的歷史上第一次以“法治”為專題的中央全會。會議研究了全面推進依法治國重大問題，審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。幾乎是與此同時，一本名為《習(xí)近平談治國理政》的書，首先在德國法蘭克福國際書展上首發(fā)，隨后以至少9種語言向全球出版發(fā)行。在這本書中，習(xí)近平總書記向世界闡述了依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的重要思想。黨的十八屆四中全會的召開，既是對我們黨法治思想、法治實踐的總結(jié)，更是掀開了全面推進依法治國的嶄新一頁。

二、中國共產(chǎn)黨依法治國方略的基本經(jīng)驗

經(jīng)過60多年的實踐，我國已經(jīng)建立和形成了一套有中國特色的社會主義法律體系，在法制建設(shè)和推進從法制到法治的轉(zhuǎn)變進程中積累了豐富的歷史經(jīng)驗，也有許多慘痛的教訓(xùn)。認真總結(jié)和吸取這些歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，是今后繼續(xù)開拓前進不可缺少的寶貴財富。endprint

（一）必須矢志不渝地堅持依法治國的指導(dǎo)方針

實行依法治國、建設(shè)法治國家，是人類文明發(fā)展的必然趨勢，也是我國社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的基本要求。全部人類現(xiàn)代文明史和中國現(xiàn)代發(fā)展史都已經(jīng)證明，國家的長治久安和興旺發(fā)達，主要是依靠法治，而不是領(lǐng)導(dǎo)人的賢明。在新中國成立前夕，我們黨領(lǐng)導(dǎo)制定了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，為新中國成立奠定了法律基礎(chǔ)。新中國成立后，繼續(xù)探索運用法治方式治理國家，在短時間內(nèi)制定了婚姻法、土地改革法等法律。此后，又頒布了《中華人民共和國憲法》，開辟了我國社會主義法治建設(shè)的新紀元。但是后來我們對于依法治國缺乏清醒的認識，特別是我國在完成社會主義改造，進入全面建設(shè)社會主義時期之后，沒有建立與之相適應(yīng)的民主政治和法律制度，導(dǎo)致逐步形成了個人崇拜、依人不依法的局面，出現(xiàn)了重大決策的連連失誤，最終造成了“文化大革命”的巨大災(zāi)難。黨的十一屆三中全會后，以鄧小平為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體，深刻總結(jié)我國法治建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，提出了有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的基本原則，開啟了中國特色社會主義法治建設(shè)新道路。黨的十五大明確提出了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的任務(wù)，把依法治國確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治建設(shè)進入了快速發(fā)展的新階段。依靠法律制度，不僅鞏固了國家的安定團結(jié)，而且保障了國民經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設(shè)各項事業(yè)以前所未有的速度向前發(fā)展。正反兩方面的歷史經(jīng)驗提示了這樣一個真理：要使我國在穩(wěn)定中求得長期持續(xù)的發(fā)展，就必須矢志不渝地堅持依法治國的指導(dǎo)方針，任何時候都要重視和加強法治建設(shè)。

（二）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的根本保證

黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保障，人民當(dāng)家作主是社會主義的本質(zhì)和核心，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。我國法治建設(shè)的經(jīng)驗證明，黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的有機統(tǒng)一，是中國特色社會主義民主政治的最大特征和優(yōu)勢，是社會主義政治文明的理論依據(jù)和實現(xiàn)路徑，也是當(dāng)前全面推進社會主義法治國家建設(shè)的重要遵循。黨的十八屆四中全會指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。我國憲法確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義。黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進。依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！?/p>

（三）全面推進依法治國關(guān)鍵是要維護憲法的權(quán)威

憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，是人民權(quán)利的保障書，是保證國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和長治久安的法律基礎(chǔ)，是黨執(zhí)政興國、帶領(lǐng)全國各族人民建設(shè)中國特色社會主義的法治保證。憲法在我國具有最高的法律效力，也是具有最高的法律權(quán)威。胡錦濤在2004年9月15日首都各界隆重紀念全國人民代表大會成立50周年大會上正式提出：“依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政?！绷?xí)近平在2012年12月4日首都各界隆重紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上指出：“回顧我國憲法制度發(fā)展歷程，我們愈加感到，我國憲法同黨和人民進行的艱苦奮斗和創(chuàng)造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開辟的前進道路和積累的寶貴經(jīng)驗緊密相連?！薄?0年來的發(fā)展歷程充分證明，我國憲法是符合國情、符合實際、符合時代發(fā)展要求的好憲法，是充分體現(xiàn)人民共同意志、充分保障人民民主權(quán)利、充分維護人民根本利益的好憲法，是推動國家發(fā)展進步，保證人民幸福生活、保障中華民族實現(xiàn)偉大復(fù)興的好憲法，是我們國家和人民經(jīng)受住各種困難和風(fēng)險考驗、始終沿著中國特色社會主義道路前進的根本法制保證?！秉h的十八屆四中全會強調(diào)：“堅持依法治國首先要依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政?！比绾蚊撾x憲法的“法治”，都是無本之木，無源之水，是迷失方向的“法治”。

（四）實現(xiàn)法治國家的目標(biāo)，必須高度重視普法和法律文化建設(shè)

經(jīng)過60多年的實踐，我們終于邁向了法制的軌道，中國特色社會主義的法律體系已經(jīng)形成。但是，有法律不等于有法治。要全面實現(xiàn)建立社會主義法治國家的目標(biāo)，把各級政府建成法治政府，切實維護社會公平正義的司法機制，保障國家和社會生活的各個方面依法辦事，保障公民享有充分的民主和人權(quán)，還有很長的路要走。一些國家法治建設(shè)的實踐表明，法治的發(fā)展同全體公民法律素質(zhì)的提高是一致的。在我國，只有整個國家形成崇尚法治的社會環(huán)境，全體公民特別是領(lǐng)導(dǎo)干部具有高度的法治觀念并能自覺執(zhí)法、守法，建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)才能真正實現(xiàn)。以1957年反右斗爭為開端，對司法民主理論進行的批判及對學(xué)習(xí)外國現(xiàn)代法律文化的否定，曾導(dǎo)致了法律虛無主義的泛濫和之后十年法制建設(shè)的削弱，并為“文化大革命”中法制的破壞埋下了禍根。改革開放以來，普法教育和法律文化建設(shè)的繁榮，極大地推動了我國法制建設(shè)的步伐。事實表明，建立現(xiàn)代法律文化和普法是社會主義法治建設(shè)的一項重要內(nèi)容。只有在全體公民中形成符合社會主義法治根本要求的價值觀念、法律思維方式和法律行為模式，法律制度才能在實際生活中行之有效，法律才能得到切實維護和遵守。

主要資料來源：

①《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。

②《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第253頁。

③《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第358-359頁。

④《人民代表大會制度建設(shè)四十年》，中國民主法制出版社1991年版，第102頁。

⑤《三中全會以來重要文獻選編》上，人民出版社1982年版，第11頁。

⑥《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1983年版，第136頁。

⑦《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1983年版，第219頁。

⑧《就我國內(nèi)政外交問題江澤民等答中外記者問》，《人民日報》1989年9月27日。

⑨ 溫家寶：《政府工作報告——2005年3月5日在第十屆全國人民代表大會第三次會議上》，《人民日報》2005年3月15日。

⑩《習(xí)近平在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進法治國家法治政府法治社會一體建設(shè)》，《人民日報》2013年2月25日。endprint