彭龍

〔摘要〕

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人大代表的實(shí)際代表性決定著我國(guó)人大制度能否真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，關(guān)系到人大制度的合法性基礎(chǔ)。中國(guó)的人民代表大會(huì)制度和西方國(guó)家的議會(huì)制度，都是在反對(duì)和擺脫君主專制或貴族統(tǒng)治制度的歷史過程中形成的民主制度創(chuàng)新，但是由于文化、國(guó)情和歷史過程的不同，二者既有相似之處，也存在根本差異。本文基于對(duì)中國(guó)人大制度與西方議會(huì)制度產(chǎn)生歷史背景的比較分析，從公平性與功效性兩個(gè)維度對(duì)人大代表的代表性進(jìn)行探討，并嘗試提出完善人大制度代表性的對(duì)策建議。

〔關(guān)鍵詞〕

人民代表大會(huì)制度;議會(huì)制度;人大代表;代表性

〔中圖分類號(hào)〕D622 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2015）01-0081-05

2013年末，舉國(guó)震驚的衡陽(yáng)破壞選舉案被媒體曝光，涉案金額達(dá)1.1億元，涉及56名省人大代表、518名市人大代表、68名代表大會(huì)工作人員，成為1949年以來公開披露的涉案金額最大、涉及黨政官員和人大代表最多的一起選舉弊案。對(duì)于中國(guó)人民代表大會(huì)制度代表性問題的反思變得日益重要而緊迫。作為當(dāng)今世界討論最多、也最具有爭(zhēng)議的議題之一，民主在制度操作層面上可以被分為直接民主和間接民主（又稱代議制民主）。由于直接民主往往導(dǎo)致效率低下、成本高昂和權(quán)威貶值的政治后果，現(xiàn)代民主只能是基于政治自由保障的間接民主?！?〕這種間接民主在西方國(guó)家主要表現(xiàn)為議會(huì)制度，而在中國(guó)則表現(xiàn)為人民代表大會(huì)制度（以下簡(jiǎn)稱“人大制度”）。應(yīng)該說，西方國(guó)家的議會(huì)制度和中國(guó)的人民大表大會(huì)制度，都是在反對(duì)和擺脫君主專制或貴族統(tǒng)治制度的歷史過程中形成的民主制度創(chuàng)新，〔2〕但是由于文化、國(guó)情和歷史過程的不同，二者既有相似之處，也存在根本差異。

人大制度是我國(guó)的根本政治制度，其實(shí)施過程中，人民的政治權(quán)力發(fā)生了兩次“委托”：第一次“委托”發(fā)生在選民和代表之間，人民作為選民把自己的政治權(quán)力“委托”給他們信任并且選擇的人民代表大會(huì)代表（以下簡(jiǎn)稱“人大代表”）;第二次“委托”發(fā)生在代表們和“一府兩院”之間，倍受選民信任的代表們又把選民“委托”給他們的政治權(quán)力的絕大部分再一次“轉(zhuǎn)委托”給“一府兩院”。在這兩次“委托”過程中，“代表”始終起著承上啟下的作用。人大代表的實(shí)際代表性，決定著我國(guó)人大制度能否真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，關(guān)系到人大制度合法性的基礎(chǔ)。那么，我國(guó)人大代表制度與西方議會(huì)制度存在哪些異同？我國(guó)人大代表的代表性存在哪些問題？如何提升我國(guó)人大代表的代表性？下面，筆者將基于對(duì)中國(guó)人大制度與西方議會(huì)制度產(chǎn)生歷史背景的比較分析，從公平性與功效性兩個(gè)維度對(duì)人大代表的代表性進(jìn)行探討，并嘗試提出完善我國(guó)人大制度代表性的對(duì)策建議。

一、中國(guó)人大制度與西方議會(huì)制度的歷史背景比較

中國(guó)人大制度與西方議會(huì)制度產(chǎn)生的歷史背景是截然不同的。在文化傳統(tǒng)方面，西方具有海洋貿(mào)易文明下的個(gè)人主義傳統(tǒng);而中國(guó)則是大陸農(nóng)耕文明下的集體主義傳統(tǒng)。在指導(dǎo)思想方面，西方議會(huì)制度是接受了以洛克為代表的民主思想，以保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)為核心，遵循程序公平;而中國(guó)人大制度則接受了馬克思主義理論，致力于消除私有財(cái)產(chǎn)，崇尚實(shí)質(zhì)公平。在實(shí)踐理念方面，西方議會(huì)制度是從自身歷史傳統(tǒng)中逐漸形成和提出的，并將作為普適價(jià)值的民主作為其內(nèi)核;而中國(guó)的人大制度則是在內(nèi)外交困的背景下，被直接從外國(guó)引入并加以模仿改造形成，民主在中國(guó)往往被視為一種救亡圖存的工具手段而非目的。

（一）西方議會(huì)制度的歷史背景

與人大制度相比，西方的議會(huì)制度要古老得多。作為一個(gè)專用政治術(shù)語(yǔ)，議會(huì)一詞最早于1217年正式出現(xiàn)于文獻(xiàn)中，1236年第一次出現(xiàn)于官方文件中?！?〕近代議會(huì)的前身可以追溯到中世紀(jì)西歐各國(guó)的等級(jí)會(huì)議。從12世紀(jì)到13世紀(jì)，西歐多數(shù)國(guó)家都成立了貴族、僧侶和市民三個(gè)階層的會(huì)議，這就是所謂的“三級(jí)會(huì)議”或“等級(jí)會(huì)議”。

最早建立起較完善的近現(xiàn)代議會(huì)制度的國(guó)家是英國(guó)，英國(guó)的議會(huì)也被公認(rèn)為是西方議會(huì)之母。美國(guó)學(xué)者But曾指出，“議會(huì)根源的最深處藏于盎格魯——薩克遜人進(jìn)入英格蘭之初即有的協(xié)商習(xí)慣?！薄?〕這種議會(huì)觀念的核心是國(guó)王處理大事須先征得民眾的意見和同意。這里需要指出的是，雖然歐洲很早就有了議會(huì)的雛形，但是各國(guó)真正確立現(xiàn)代意義上的議會(huì)制度，卻是經(jīng)歷了曲折艱辛的革命運(yùn)動(dòng)之后，才真正得以實(shí)現(xiàn)。1688年，英國(guó)經(jīng)過光榮革命，最終正式確立近現(xiàn)代意義上的兩院議會(huì)制度;1789年，美國(guó)通過其憲法，確立了參眾兩會(huì)制度;同年，法國(guó)爆發(fā)大革命，歐洲大陸上第一個(gè)近現(xiàn)代意義上的議會(huì)成立;1890年，日本首次確立了其議會(huì)制度。經(jīng)過漫長(zhǎng)的工業(yè)化發(fā)展、思想啟蒙和資產(chǎn)階級(jí)革命，截至19世紀(jì)，西方各主要國(guó)家都基本確立了其現(xiàn)代議會(huì)制度，并沿用至今。

西方現(xiàn)代自由主義學(xué)派的主要奠基人之一、英國(guó)著名政治哲學(xué)家洛克的理論，較好地總結(jié)了西方議會(huì)民主思想的精髓。洛克破除了君權(quán)神授論以掃清理論障礙，〔5〕并從正面系統(tǒng)論證西方議會(huì)制是最好的政府形式。洛克認(rèn)為，〔6〕在自然狀態(tài)下，任何人都擁有三種基本的自然權(quán)利：生命權(quán)，自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。政府的建立緣于大多數(shù)人同意而簽訂的社會(huì)契約，人們將自然狀態(tài)下的自我裁決權(quán)力轉(zhuǎn)讓給代表人民的政府，并同意接受政府法律約束;同時(shí)，所有的政府法律都經(jīng)過大多數(shù)人或大多數(shù)的代表同意而制定，且人們遵守少數(shù)服從多數(shù)的統(tǒng)治原則。以洛克為代表的西方民主政府理論的核心在于，保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，這既是理想政府建立的根本出發(fā)點(diǎn)，也是西方議會(huì)制度初衷的核心要義。

（二）中國(guó)人大制度的歷史背景及其與西方議會(huì)制度之比較

中國(guó)自公元前221年秦始皇統(tǒng)一稱帝以來，經(jīng)歷了近兩千年的君主專制時(shí)期。議會(huì)這一概念對(duì)中國(guó)而言屬于典型的舶來品。從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后“師夷長(zhǎng)技”思想的提出到戊戌變法中民權(quán)思想的提倡，在大約半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間里，“民主”與“科學(xué)”一樣被作為救亡圖存的工具被愛國(guó)知識(shí)分子們積極地引入中國(guó)。中國(guó)人的潛意識(shí)中始終抱著“民主救國(guó)”的觀念，進(jìn)而發(fā)展出“議會(huì)救國(guó)”的期望，一時(shí)間也興起了“議會(huì)熱”。但是問題也恰恰出現(xiàn)在這種基于工具主義的“議會(huì)救國(guó)”理念上。endprint

我國(guó)在民國(guó)初年，確實(shí)也曾經(jīng)嘗試過學(xué)習(xí)英美，實(shí)行西方議會(huì)制度。1912年3月，《中華民國(guó)臨時(shí)約法》頒布;同年5月，中華民國(guó)參議院決議，國(guó)會(huì)實(shí)行兩院制。1913年3月20日，就在中國(guó)首次真正意義上的議會(huì)選舉進(jìn)行得如火如荼的時(shí)候，時(shí)任國(guó)民黨黨魁、內(nèi)閣總理的最熱門人選宋教仁在火車站被袁世凱派人刺殺。雖然1913年4月8日，中華民國(guó)第一屆國(guó)會(huì)依舊在北京如期開幕，但是議會(huì)制度在中國(guó)已經(jīng)搖搖欲墜。一方面，袁世凱肆意操縱和干預(yù)國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)最終成為軍閥統(tǒng)治的陪襯;另一方面，面對(duì)袁世凱的倒行逆施，以孫中山為代表的國(guó)民黨人，先后在1913年發(fā)起二次革命、1915年發(fā)起護(hù)國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)、1917年發(fā)起護(hù)法運(yùn)動(dòng)，最終也未能阻止袁世凱稱帝，而原本脆弱的議會(huì)制度也在這一次次繞過憲法和議會(huì)的暴力抗?fàn)幹?，變得愈發(fā)地形同虛設(shè)了。

筆者以為，緣于英國(guó)的議會(huì)制度自其被引入近代中國(guó)的那一刻，就被救國(guó)心切的中國(guó)實(shí)踐者有意或無意地給遺漏掉了內(nèi)核。英國(guó)之所以能逐步確立起以議會(huì)為核心的君主立憲政體，是因?yàn)槠湓?689年、1701年相繼通過了《權(quán)利法案》和《王位繼承法》，從而確立了“議會(huì)至上”和“議會(huì)主權(quán)”的原則，國(guó)王的權(quán)力轉(zhuǎn)移到了議會(huì)，議會(huì)遂成為國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。英國(guó)議會(huì)制度的核心在于沒有任何行政機(jī)構(gòu)擁有否決或駁回議會(huì)立法的權(quán)力，其目的是為了以民權(quán)來制約王權(quán)。而不論是袁世凱及北洋軍閥，還是革命黨人，最終都只是把議會(huì)當(dāng)做救國(guó)圖存或權(quán)力斗爭(zhēng)的工具，當(dāng)這一工具不好用時(shí)便會(huì)隨時(shí)把議會(huì)及議會(huì)之立法棄之一邊，這種新瓶裝舊酒式的引進(jìn)方法使近代中國(guó)遲遲未能真正學(xué)習(xí)到西方議會(huì)制度的精髓。因此，近代中國(guó)的幾次議會(huì)嘗試往往演變?yōu)橐粓?chǎng)鬧劇，都以恢復(fù)到專制狀態(tài)而收?qǐng)觥＿@種工具主義的民主理念，直至今日依舊是導(dǎo)致中西方對(duì)民主認(rèn)識(shí)沖突的重要原因之一。

面對(duì)議會(huì)制度在中國(guó)的屢屢受挫，1921年成立的中國(guó)共產(chǎn)黨，在馬克思主義理論的傳播和影響下，開始嘗試另外一種代議民主形式。1927年，中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村革命根據(jù)地建立人民民主政權(quán)，開始對(duì)建立新型人民政權(quán)及其組織形式進(jìn)行探索與實(shí)踐。在第一次、第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨通過組織工人代表大會(huì)、農(nóng)民協(xié)會(huì)和成立工農(nóng)兵代表蘇維埃等形式進(jìn)行了民主嘗試。1931年，中國(guó)共產(chǎn)黨借鑒巴黎公社以及蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，制定《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》，明確規(guī)定“蘇維埃全部政權(quán)是屬于工人、農(nóng)民、紅軍兵士及一切勞苦民眾的”，“中華蘇維埃共和國(guó)之最高政權(quán)，為全國(guó)工農(nóng)兵蘇維埃代表大會(huì)”。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地根據(jù)“三三制”原則創(chuàng)建了各個(gè)邊區(qū)的參議會(huì)，〔7〕即“根據(jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的原則，在人員分配上，應(yīng)規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進(jìn)步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一?！苯夥艖?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，又發(fā)展成為各級(jí)人民代表會(huì)議。1940年，毛澤東在《新民主主義論》中指出，“我們是在半殖民地半封建社會(huì)的國(guó)家進(jìn)行革命，其國(guó)家政權(quán)構(gòu)成必然有自己的特點(diǎn)。這就是：國(guó)體——無產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下的一切反帝反封建的革命階級(jí)聯(lián)合專政;政體——建立在民主集中制基礎(chǔ)上的人民代表大會(huì)制度?！比嗣翊泶髸?huì)這個(gè)概念被首次提了出來。1949年新中國(guó)成立后，人大制度被確定為我國(guó)的根本政治制度。1954年9月 15日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京隆重開幕，標(biāo)志著我國(guó)人大制度的正式施行。1964年至1975年，由于“文化大革命”等動(dòng)亂因素，全國(guó)人大工作一度中斷，直到1976 年，人大制度才重新恢復(fù)并步入正軌。

二、人大代表的代表性問題分析

雖然我國(guó)憲法中明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”〔8〕。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，人大代表卻未必能讓民眾真正感覺到人民當(dāng)家做主的感覺，造成這種現(xiàn)象的核心就在于人大代表的代表性不足的問題。

美國(guó)學(xué)者Pitkin〔9〕認(rèn)為“代表”（Representation）可以分為四類：象征性代表，實(shí)質(zhì)性代表，描繪性代表和形式性代表。其中，西方議會(huì)制度中的議員屬于典型的形式性代表，唯有通過選舉的方式以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)選民與議員之間的“授權(quán)-負(fù)責(zé)”關(guān)系;而我國(guó)的人大代表則兼有描繪性代表和形式性代表的特征，即既在名額分配和構(gòu)成上追求社會(huì)行業(yè)界別的縮樣，又通過直接和間接選舉的方式以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)民眾與代表之間的“授權(quán)-負(fù)責(zé)”關(guān)系。筆者以為，可以從兩個(gè)維度來對(duì)人大代表的代表性進(jìn)行考量，一是公平性的維度，即從產(chǎn)生機(jī)制和構(gòu)成狀況出發(fā)，關(guān)注人大代表的代表性結(jié)構(gòu)是否具有廣泛性;二是功效性的維度，即從實(shí)際運(yùn)作和工作效果出發(fā)，關(guān)注人大代表的代表性職能是否能夠真正落實(shí)。

（一）公平性維度的代表性

與功效性相比，公平性問題往往是現(xiàn)實(shí)生活中較容易被人們關(guān)注和提及的一個(gè)方面。下面，筆者僅從代表產(chǎn)生和代表構(gòu)成兩個(gè)方面對(duì)公平性進(jìn)行討論。

1.代表產(chǎn)生

從代表資格來看，西方議員的基本資格是國(guó)籍條件、年齡條件、居住條件以及其他一些排除性條件;而我國(guó)人大代表的資格則沒有如此多的限制，凡年滿18歲的公民都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。因而單就這一點(diǎn)而言，我國(guó)更具有廣泛性和普遍性。從代表選舉來看，西方議員的產(chǎn)生有四種方式，直接選舉、間接選舉、任命和世襲繼承，幾乎所有選舉費(fèi)用都由候選人自己籌集;我國(guó)的人大代表是按省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和人民解放軍的人口比例分配名額，然后再由間接選舉和直接選舉產(chǎn)生，所有選舉費(fèi)用都由選舉委員會(huì)承擔(dān)，無需候選人籌集。

筆者以為，我國(guó)人大代表產(chǎn)生過程主要存在以下三個(gè)方面的問題：一是選舉程序的不規(guī)范，主要體現(xiàn)在確定正式候選人的過程中。選民十人以上都可以提出候選人，導(dǎo)致提名的代表人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于應(yīng)選代表的比例，于是就需要先由各選區(qū)的選民小組通過醞釀、討論、協(xié)商確定少數(shù)正式代表候選人人選，而選舉委員會(huì)往往“以組織手段將選民十人聯(lián)名的代表候選人‘醞釀下去，以保證政黨和人民團(tuán)體提名候選人當(dāng)選”?！?0〕二是代表與選民的關(guān)系不密切，我國(guó)選民了解代表候選人只是通過印發(fā)候選人的簡(jiǎn)歷，致使選民往往只能通過代表候選人的職務(wù)、社會(huì)地位、社會(huì)影響等條件來選舉代表，這就使一些有代表意愿和能力但卻缺乏社會(huì)地位的候選人幾乎沒有競(jìng)爭(zhēng)性，給一些在其位不謀其政的平庸代表創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，也同樣壓抑社會(huì)底層的人才的政治發(fā)展。三是選區(qū)劃分的隨意性和行政化。很多地區(qū)為了方便并節(jié)省時(shí)間，按工作單位來劃分選舉，這種行政化的選區(qū)劃分很容易使選民受到本單位領(lǐng)導(dǎo)的影響，只要領(lǐng)導(dǎo)被提名為代表候選人，往往就能在本單位當(dāng)選。endprint

2.代表構(gòu)成

從代表構(gòu)成來看，西方議會(huì)制的議員人數(shù)一般較少，且是職業(yè)化的，有專門的從業(yè)人員;而我國(guó)的全國(guó)人大代表的人數(shù)較多，除人大常委會(huì)成員是專職以外，其余代表都是兼職。從代表規(guī)模來看，西方議員人數(shù)往往在200至500之間;目前我國(guó)全國(guó)人大代表卻高達(dá)近3000人。從代表任期來看，西方兩院制國(guó)家，以英國(guó)為例，上議院議員一般為6年，下議院議員為2至4年;我國(guó)各級(jí)人大代表每屆任期皆為5年。從代表的階級(jí)基礎(chǔ)來看，西方議會(huì)制度下的議員絕大多數(shù)來自有產(chǎn)階級(jí)（尤以律師和商人居多），在“金錢政治”的社會(huì)環(huán)境下，相對(duì)弱勢(shì)的職業(yè)群體很難登上政治舞臺(tái);而我國(guó)人大代表則包含了從各行各業(yè)中選舉出來的廣大勞動(dòng)群眾的代表。

筆者以為，雖然就全國(guó)人大的組成情況來看，已經(jīng)包括了工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、解放軍、干部、港澳同胞、歸國(guó)華僑、少數(shù)民族、婦女、中共黨員、民主黨派、無黨派人士等身份的代表，人大代表的職業(yè)更是橫跨我國(guó)幾乎所有主要職業(yè)領(lǐng)域，但是，我國(guó)人大代表依然面臨著結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀和趨勢(shì)。以第十屆全國(guó)人大代表為例，代表中純粹以黨政部門領(lǐng)導(dǎo)干部為職業(yè)者達(dá)1240人，加上分散在軍人、法律界人士、企業(yè)家等類代表中的領(lǐng)導(dǎo)干部，官員（含黨政官員、法官、檢察官、軍官、國(guó)有企業(yè)的廠長(zhǎng)、事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)）代表的數(shù)量約占全體2984名代表的半數(shù)以上。地方人大的情況同樣如此，如某市某屆人大代表中，各類領(lǐng)導(dǎo)占到代表總數(shù)的77.4%，但農(nóng)民代表只占代表總數(shù)的1.4%?！?1〕

（二）功效性維度的代表性

除了公平性維度上的代表性外，衡量人大代表是否具有代表性的關(guān)鍵，在于其在當(dāng)選后的五年任期內(nèi)是否真的能有效履行其代表職責(zé)，即功效性維度的代表性。我國(guó)人大代表在功效性維度方面主要存在以下三個(gè)問題：

首先，由于代表產(chǎn)生過程中的制度不完善，使得人大代表普遍缺乏西方議員所時(shí)刻承擔(dān)的選舉壓力，致使選民難以對(duì)人大代表形成“委托-代理”的監(jiān)督力，以致許多人大代表把代表頭銜視為單位組織授予的榮譽(yù)光環(huán)或者升遷的工具，絲毫沒有人民代理人的意識(shí)。

其次，我國(guó)從全國(guó)到地方各級(jí)人大代表人數(shù)過于龐大，導(dǎo)致會(huì)期不能太長(zhǎng)、民主議事難以真正貫徹、普通代表個(gè)體作用虛化，最終使得人大代表的功效大大縮水。

最后，我國(guó)代表的兼職現(xiàn)象十分普遍，兼職化的代表制至少有四個(gè)弊端：一是影響了代表參政議政的熱情，二是不利于保證人大的議事質(zhì)量和效果，三是由于選民與代表之間往往屬于一次性博弈，容易誘發(fā)當(dāng)選代表的機(jī)會(huì)主義傾向，四是強(qiáng)化了選舉的形式主義傾向，因?yàn)檫x民和候選人都缺乏利益動(dòng)機(jī)，無法形成穩(wěn)定、長(zhǎng)期的利益代理表達(dá)關(guān)系和博弈環(huán)境，選民產(chǎn)生“厭選”心理，當(dāng)選代表也沒有強(qiáng)烈的責(zé)任感和使命感。

三、提升人大代表代表性的對(duì)策建議

基于上述對(duì)于人大代表代表性的分析，可以從公平性和功效性兩個(gè)方面入手來提升人大代表的代表性。

（一）提升人大代表的代表公平性

1.規(guī)范代表選舉程序

近些年來，我國(guó)在人大代表的選舉實(shí)踐中已經(jīng)有了一些競(jìng)爭(zhēng)的因素，比如差額選舉制的實(shí)行、候選人的簡(jiǎn)單介紹等，但這些措施仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為了使選舉更加真實(shí)化，使人大代表成為真正的民意代表，使代表的素質(zhì)得以提高，筆者建議：

首先，參選候選人要以自薦為前提。其次，取消以協(xié)商方式確定正式候選人的方法，實(shí)行以公開、公平、按多數(shù)票確定候選人的方法。其三，增加選舉組織工作的透明度，接受群眾監(jiān)督，選舉機(jī)構(gòu)所作的決定、選舉機(jī)構(gòu)的運(yùn)作過程都必須公開，允許新聞媒體采訪報(bào)道，并允許社會(huì)團(tuán)體、候選人組織選舉觀察小組觀察監(jiān)督選舉機(jī)構(gòu)的工作。其四，實(shí)行公開、公正的競(jìng)選，初步代表候選人和正式代表候選人均應(yīng)該根據(jù)法律在規(guī)定時(shí)間進(jìn)行各種合法的競(jìng)選活動(dòng)，在公共預(yù)算資金的支持下，通過各種媒體途徑積極介紹個(gè)人情況，宣傳自己的競(jìng)選政綱，回答選民提出的各種問題，以充分展示代表候選人的從政能力，便于選民對(duì)代表候選人進(jìn)行了解、比較、選擇。

2.規(guī)范選區(qū)劃分和名額分配

代表身份的不明確與代表結(jié)構(gòu)的不合理是緊密相關(guān)的，人大代表不明確自己究竟代表哪一部分人民，哪一地區(qū)人民的具體利益就會(huì)產(chǎn)生代表身份的模糊、代表利益的交錯(cuò)、代表責(zé)任的減弱，最終使人大代表的“代表性”減弱。而代表結(jié)構(gòu)的不合理一直是困擾我國(guó)代表制度改革的難題。比如，“我國(guó)的人大代表的組成中往往‘新聞人物型過多，各類明星缺乏基本意識(shí)和議政能力;‘領(lǐng)導(dǎo)干部型行政官員占據(jù)相當(dāng)?shù)谋壤?。這些問題的解決最終要求有一個(gè)比較合理和優(yōu)化的選區(qū)劃分和名額分配。

我國(guó)現(xiàn)在的代表名額是以身份和行業(yè)的雙重標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的辦法來分配的，這種分配方法形成的復(fù)合比例結(jié)構(gòu)，就會(huì)使代表所代表的利益交錯(cuò)，代表身份模糊，代表性減弱。以嚴(yán)格的行業(yè)劃分確定代表的界別，同時(shí)輔以相應(yīng)精確的選區(qū)劃分作為參照系，使選區(qū)與行業(yè)界別對(duì)應(yīng)統(tǒng)一，這不失為優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)的可行性辦法。

（二）提升人大代表的代表功效性

1.精簡(jiǎn)與專職化

要讓人大代表真正代表人民，充分發(fā)揮代表大會(huì)的民主和監(jiān)督職能，除了規(guī)范代表選舉和選區(qū)、名額劃分外，必須在人大制度內(nèi)逐步實(shí)行精簡(jiǎn)后的專職代表制。

專職代表的實(shí)現(xiàn)步驟應(yīng)當(dāng)與政治文明的發(fā)展和政治體制改革步伐相協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)從上到下逐級(jí)進(jìn)行：第一步逐步實(shí)現(xiàn)常委會(huì)委員的專職化，第二步逐漸減少代表名額，增加常委會(huì)成員人數(shù)，第三步讓代表大會(huì)與常委會(huì)合一，取消雙層組織結(jié)構(gòu)。這樣改革的好處是顯而易見的，因?yàn)閷Ｂ毚碇葡碌拇聿艜?huì)有更多的時(shí)間和精力去切實(shí)履行代表職責(zé)，在此基礎(chǔ)上還能有效減少代表數(shù)額，增加例會(huì)會(huì)期，有利于代表發(fā)揮個(gè)人能動(dòng)性，加重代表履行職務(wù)的責(zé)任感，也有利于創(chuàng)造充分討論決定問題的時(shí)間和空間條件。

2.規(guī)范人大代表監(jiān)督機(jī)制endprint

無論直接選舉還是間接選舉，選民意志的充分體現(xiàn)都不是無條件的，不可能自我實(shí)現(xiàn)，都很容易受到多方因素的影響而造成民眾本來意志的扭曲。再公正的選舉也需要靠有效的監(jiān)督機(jī)制來保障，因此，加強(qiáng)對(duì)代表選舉過程的監(jiān)督是十分必要的。

對(duì)代表有效的監(jiān)督和罷免，是保證人大代表真正代表選民利益、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的必要制度。為此，一是要通過完善代表的述職制度、加強(qiáng)代表視察的力度，增加走訪選民、約見選民次數(shù)，建立代表通報(bào)制度等，以加強(qiáng)人大代表與選民的聯(lián)系;二是借鑒訴訟法的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，建立代表的回避制度，即但凡處理與人大代表有利害關(guān)系的問題時(shí)，申請(qǐng)回避;三是完善對(duì)代表的懲戒制度，對(duì)代表的違法、瀆職和不作為進(jìn)行懲戒，最終完善代表的罷免制度，規(guī)范代表的辭職制度?？傊?，強(qiáng)化對(duì)代表的監(jiān)督，是增強(qiáng)人大代表代表意識(shí)、代表責(zé)任、代表行動(dòng)力、代表性的必要措施，最終對(duì)人大代表明確自己的職責(zé)是一個(gè)有力的保障。

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