匡亞林

（重慶三峽學院公共管理學院，重慶，404000）

城市治理的有效性探微：有限分權、有序參與、利益整合與風險化解

匡亞林

（重慶三峽學院公共管理學院，重慶，404000）

從城市管理到城市治理的模式變革、制度轉型在證明城市治理的合法性的同時，一直在追求城市治理的有效性，并從有效性中積累合法性、獲得可持續(xù)性?；诖?，以權力、參與、利益與風險為視角，以治理架構、民主規(guī)則與法治思想為指引，將城市治理的有效性詮釋為有限分權、有序參與、利益整合與風險化解的四維向度。

城市治理；有效性；有限分權；有序參與；利益整合；風險化解

“治理”一詞自產(chǎn)生之日起便受到熱誠的追捧與持久的青睞，誠如鮑勃·杰索普所言：“它在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的“時髦詞語”。”［1］伴隨治理理論的興起，治理實踐的方式、廣度與深度不斷豐富、拓展與延伸。城市治理作為治理理論在城市空間的實踐操作，是在對舊城鎮(zhèn)化進程反思與新型城鎮(zhèn)化展望的歷史思維中孕育而生的。舊城鎮(zhèn)化進程的弊端在于政績考核壓力與仕途升遷欲求驅動，城市政府只重視或者過分注重城鎮(zhèn)空間規(guī)模的極速擴張與城鎮(zhèn)常住人口的簡單聚集，而忽視城鎮(zhèn)發(fā)展的質量與正外部性，因此導致了城市管理的低效率、低效果、低信任與高成本、高投入、高依賴。城市病集中爆發(fā)、城市公共服務短缺且配置失衡、城市管理制度的非公正性（如戶籍）、城市規(guī)劃的盲目性、城市秩序的非單一性都要求摒棄舊城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑，探索建立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展向路，建立革除舊城鎮(zhèn)化模式所積累弊病、適應城市人口結構與需求并重構城市管理新秩序的城市治理新模式。因此，城市治理的有效性便成為當前城市管理制度變革的核心命題與時代主題。據(jù)此，城市治理因何而有效？城市治理的有效性因素涵蓋哪些維度？應當如何科學詮釋城市治理的有效性？這些時代之問亟待科學而全面的解惑，這也因此構成此篇論文的核心觀點。基于此，筆者結合治理架構、民主規(guī)則與法治思想的指引，以權力、參與、利益與風險為視角，將城市治理的有效性詮釋為有限分權、有序參與、利益整合與風險化解的四維向度。

一、有限分權—城市治理的有效性保障

城市治理的興起源于“城市政府失敗”的現(xiàn)實反思與權力共享的理念啟示。以實際的城市政府的行動體系與權力運行方式為例，城市政府的行動體系內(nèi)生于等級分明、有序的科層制組織形態(tài)以及強而有力的“命令-控制”型的層級制架構；城市政府的權力運行方式的單向度與單極化源于公共權力的壟斷性與神秘性。以負有矯正與完善城市治理實踐規(guī)則之使命的公共管理理論為參照，城市治理規(guī)則的現(xiàn)實操作空間即物質空間與精神空間已然發(fā)生變遷，變遷之后的空間主體、空間結構、空間訴求等期待新的城市治理規(guī)則的角色轉換與功能轉型。批判性的城市治理現(xiàn)實與建設性的城市治理理念共同型塑了城市治理環(huán)境的動態(tài)性、城市治理主體的多元性、城市治理利益的多樣性、城市治理主體訴求的豐富性、城市治理空間的多維性以及城市治理權威的非單一性。城市治理的新變遷，需要城市治理規(guī)則的革新。基于此，城市治理的有效性首先取決于權力共享與城市政府的有限分權。就此而言，政治學理論中的民主規(guī)則、法學理論中的權力運行規(guī)則與作為管理行政現(xiàn)實世界的治理理論達成了共識、形成了合力。城市治理主體以此為動力，保障了城市治理的有效性。

城市治理的有效性有賴于以城市政府有限分權為實施特征的權力共享，而權力共享之于城市治理有效性的保障在于權力共享或稱有限分權的方式、廣度與深度的合理認知與確定。有限分權的方式即如何做到高效率、低成本、強收益、弱風險的權力共享須以政府職能轉變?yōu)橐罁?jù)、以合作主體能力資格為考量、以分權可持續(xù)性為前提、以法治精神與法制規(guī)則為保障，例如合同外包、購買公共服務等方式；有限分權的廣度主要指涉城市政府與非政府主體合作的空間范圍與議題數(shù)量，這須以城市政府的行政能力與權力共享領域的性質為判斷依據(jù)，例如教育、醫(yī)療、電信與石油等領域向民間社會資本開放；有限分權的深度是指政府權力轉移或者權力下放的量，即政府全部或者部分轉移、下放權力，例如社會力量辦學、國企改制等?？傊?，以權力共享為邏輯結果的有限分權應當在合理界定城市政府與市場、社會、公眾及其他層級政府之間關系的基礎上準確選擇有限分權的方式、合理界定有限分權的廣度與深度。同時，由于城市政府的公共性、公益性、服務性、民主性與法治性等特質，在權力共享格局中，必須堅持城市政府的“元治理”角色，必須關注這樣一個現(xiàn)實：“在城市治理的關系網(wǎng)絡中，城市政府在地方治理方面具有其他行為主體難以替代的核心作用”［2］。

二、有序參與—城市治理的有效性之基礎

“所謂公共治理，就其構成而言，是由開放的公共管理元素與廣泛的公民參與元素整合而成——公共治理=開放的公共管理+廣泛的公眾參與，二者缺一不可?！保?］因此，在有限分權、權力共享的規(guī)則架構下，權力的行使須城市治理各主體積極主動、廣泛有序的參與，唯有如此，才能提供城市治理有效性的基礎。參與是一種精神，是一種權利，是一個程序，更是一套規(guī)則與秩序。城市治理過程中，有序的主體參與是治理高效透明、公平公正、平等理性、溝通信任的基礎?？v觀城市治理的現(xiàn)實，選舉民主在一勞永逸地滿足公共訴求、消解公共困境、實現(xiàn)公共利益方面是失敗的，法律在賦予各利益主體享有參與決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權利是明確的，城市政府行使權力與價值倡導的合法性與有效性形成于城市治理各主體的有序參與過程中，因此，在修復民主過程的有效性與合法性層面，有序參與是城市治理實踐的第一要義。

有序參與作為城市治理的有效性之基礎，須以有序參與的形式、廣度與深度予以保障。如何因應城市治理環(huán)境的變遷與城市治理體系功能的發(fā)揮是確定參與形式、參與廣度、參與深度的邏輯前提。城市治理過程中，有序參與的形式須考量其對各參與主體而言是否便捷、能否接受、可否協(xié)調與控制等關涉參與之整體性的要素，參與形式的合理選定既回應了城市治理的價值導向與目標取向，又有益于維護參與的有序性與整體性，甚至在一定程度上如同“建構秩序出發(fā)點的差異，決定著國家推動現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略選擇及其所形成的實際發(fā)展形態(tài)是完全不同的”［4］一樣，不同的參與形式可能會引致城市治理狀態(tài)與效果的差異；有序參與的廣度，即在哪些涉及公共利益與私人權益侵犯與保護的公共行動、公共項目等公共事務中是否允許與必需開放、鼓勵、同意各主體積極主動參與或者依法申請參與的，主要取決于城市政府的公共行動與公共政策所關涉的利益與損害同公共利益、集體收益與各主體權益的相關程度，這一相關程度的確定與政府和各非政府主體對公共議題的回應度①有學者將““回應”作為對一類社會互動現(xiàn)象、關系及過程的理論規(guī)制”，并通過研究提出回應的三種范式：“政府回應、社會回應與共同回應”。以此為理論基礎，通過識別不同類型的回應程度可梳理出不同的利益訴求及其程度。（回應的范式的理論探討詳見戚攻.《論“回應”范式》［J］.社會科學研究，2006，（4）：115-121.）；有序參與的深度即某項公共議題所含涉的各利益主體是否全部參與、公共議題的討論是否充分、公共議題的回應結果是否被廣泛接受。一般而論，城市治理各主體的參與效果更多地受限于有序參與的深度，因此，在城市治理的參與環(huán)節(jié)內(nèi)，各治理主體權利意愿的表達與參與預期效果的達成有賴于各主體之間是否平等開放、信任溝通、尊重彼此，有賴于保障參與整體有效的程序設置是否完整有序、程序規(guī)制是否合理公正、程序執(zhí)行是否充分有力、程序裁判是否合法必要?？傊鞘兄卫磉^程中，各主體有序參與的機制建設須綜合考量參與形式的合理選定、參與廣度的共同選擇、參與深度的理性抉擇。

三、利益整合—城市治理的有效性之核心

有限分權的規(guī)則架構和有序參與的機制建構，從現(xiàn)實層面佐證了城市治理主體的多元化、城市治理方式與利益訴求的多樣化以及公共權威的非單極化。因此，城市治理作為治理理論的具體運用，“是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作”［5］。不同主體之間合作的基礎既是在于信任，更是出于利益判斷與利益追求。城市治理機制的角色定位與功能發(fā)揮以及城市治理有效性的達成有“賴于組織體系內(nèi)部各個主體之間的明確定位和有效的利益整合”［6］。利益是人類活動的核心追求，城市治理的目標是實現(xiàn)善治，而善治的本質“就是使公共利益最大化的社會管理過程”［7］，因此，利益整合邏輯地順承為城市治理有效性的核心。

城市治理過程中，利益整合成功與否直接關涉城市治理體系的功能發(fā)揮與城市治理有效性的達成?；诖?，筆者將利益整合的過程與機制分解為三個層面，即利益內(nèi)容的表達與確認、利益沖突的消解與協(xié)調、利益損害的救濟與補償。首先，利益整合的第一個問題便是利益的概念與歸屬，即利益的確認與表達。利益的概念著眼于利益的內(nèi)容與主體的需要，利益的歸屬著眼于利益的排他性與共享性，利益表達不清、歸屬不明將引致利益整合過程的阻滯甚至停止。因此，通過科學的方法、公正的程序與高效的機制表達與確認利益的內(nèi)容與權屬至關重要。目前，城市治理過程中的利益表達與確認主要依據(jù)公序良俗、公共政策、憲法和法律作出。在利益表達與確認的現(xiàn)實情境中存在分配不公、非法剝奪、強制侵占等嚴重瑕疵，亟須建立科學合理、民主有效的利益表達與確認機制予以糾正。其次，利益整合過程中不可避免、必須直面的第二個問題是不同利益之間的沖突現(xiàn)象。城市治理現(xiàn)實中，利益沖突現(xiàn)象可分為三類：一是公共利益與私人利益之間的沖突，如城市改造項目中的房屋征收與補償款項，社會組織與公民之間、事業(yè)單位與公民之間的沖突；二是私人利益之間的沖突，如教育資源與醫(yī)療資源使用過程中的競爭摩擦；三是公共利益之間的沖突，如社會組織之間、政府職能部門之間、行政機關與事業(yè)單位之間的沖突?；诖耍仨毥⒍嘣?、高效率、促公正的利益沖突消解與協(xié)調機制和平臺。再次，利益整合過程中必須作好應對利益損害的準備措施。城市治理進程中，利益爭奪的沖突形勢往往會引致利益損害的不良后果，最終損害一方或者多方的合法利益與正當需求。為此，必須將強制性的硬法救濟與協(xié)商性的軟法救濟相結合，建立軟硬兼施的利益救濟與補償機制，綜合調處與補救不同形勢的利益損害結果，最大限度地將可能性損害與不良后果最小化，保障城市治理體系的穩(wěn)定有序、健康持續(xù)、尊重信任、和諧高效。

四、風險化解—城市治理的有效性之動力

城市治理所強調的多元合作理念不僅僅是源于促進各自利益增長與實現(xiàn)的正向激勵，也是源于合作共治能將風險與成本分解并達致最小化的反向激勵。因之，“如何規(guī)避、減少以及分擔風險是個人、組織、國家以及社會維持存續(xù)與發(fā)展必須解決的首要問題?！保?］風險社會的出現(xiàn)激勵著傳統(tǒng)城市管理方式、體系的變革與轉型。城市治理作為變革與轉型城市管理的結果，一則須完善與優(yōu)化結構、增加與擴展功能；二則須具備與強化能力、實現(xiàn)與維持效果，因為“一個社會的治理形態(tài)不僅是結構意義上的，而且是能力意義上的。易言之，治理不僅要構建一種能協(xié)調各方關系的結構框架，還要使這個結構運行起來，實現(xiàn)結構預設的秩序目標?！保?］以此言之，城市治理有效性的動力來自風險共擔的現(xiàn)實激勵。

如何因應風險的生成與損害，如何釋放風險作為達成城市治理有效性的動力或能量，須以風險的顯化，即風險被所有或者多數(shù)治理主體所明確察覺并遭受實際損害之始為臨界點。在城市治理實踐中建構起由風險識別、風險評估、風險預防、危害控制與權利救濟組織而成的風險治理體系。成功的治理應當是將風險化解于其生成的過程之中或者風險產(chǎn)生不利后果之前的治理，易言之，消解風險生成與暴發(fā)的可能性、降低風險生成與暴發(fā)的必然性。因此，在風險治理的組織體制與領導體制的保障下，構建以風險識別與風險評估為基礎的風險預防機制優(yōu)先于風險發(fā)生之后的危害控制與權利救濟機制。風險識別的功能在于顯示風險生成的原因與類型、時間與空間等基本認知信息，風險評估的功能在于判斷并告知風險的來源與發(fā)生方位、生成原因與表現(xiàn)形態(tài)、危害的內(nèi)容與對象、影響的空間規(guī)模與時間跨度、造成損失的力度預測、應對風險的人財物等具體措施的詳細信息，綜合風險識別與風險評估的信息材料，及時研判形勢，科學預測動態(tài)，果斷采取措施，有效預防風險的發(fā)生與危害的擴大。如若風險發(fā)生與危害形成的幾率難以控制，城市治理實踐遭遇風險所帶來的不利后果，則應及時跟蹤、監(jiān)測風險發(fā)生后的動態(tài)信息與危害狀態(tài)信息（空間規(guī)模、時間跨度、群體對象等），以便在風險發(fā)生過程中科學決策、有效應對；除盡最大努力將風險引致的危害后果最小化外，還應建立權利救濟機制，對遭致利益損害與權利侵害的主體實施利益補償與權利修復等司法性行為?？傊?，既要果斷實施有效舉措延緩危害擴大的時間、縮減危害影響的空間規(guī)模與群體數(shù)量，又要加強權利保障與利益保護，合力規(guī)控、化解風險?？傊?，城市治理過程中的風險化解是一項復雜、龐大的信任支持系統(tǒng)、能源保障系統(tǒng)，只有依靠各參與主體的互相信任與支持、積極參與和配合方能實現(xiàn)城市治理的有效性。

在城市管理式微、合法性式弱，城市治理日興、合法性日強的城市治理現(xiàn)實中，如何達成城市治理的有效性成為城市治理實踐的核心目標。城市治理的有效性能否順利達成，直接關涉城市治理的合法性與可持續(xù)性、城市政府公共性與公益性的維護、政治目標與行政價值的實現(xiàn)以及發(fā)展秩序之于各方利益的實現(xiàn)與增長。關于城市治理的興起背景與時代歸宿，應當謹記“在現(xiàn)代化過程中，秩序的根本使命不是消解矛盾與沖突，而是通過協(xié)調矛盾與沖突創(chuàng)造持續(xù)有效的發(fā)展?！保?0］

［1］俞可平.治理與善治［C］.北京：社會科學文獻出版社，2000：55.

［2］鄒宗根，黎邢亞娜.主導與協(xié)作：多元視角下的城市治理探析［J］.中共濟南市委黨校學報，2013，（1）：88-92.

［3］羅豪才，宋功德.公域之治的轉型——對公共治理與公法互動關系的一種透視［J］.中國法學，2005，（5）.

［4］［10］林尚立.在有效性中累積合法性：中國政治發(fā)展的路徑選擇［J］.復旦學報（社會科學版），2009，（2）.

［5］俞可平.治理和善治：一種新的政治分析框架［J］.南京社會科學，2001，（9）.

［6］王佃利，王桂玲.城市治理中的利益整合機制［J］.中國行政管理，2007，（8）.

［7］梁瑩.治理、善治與法治［J］.求實，2003，（2）.

［8］［9］楊雪冬.全球化、風險社會與復合治理［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2004，（4）.

（責任編輯陳文興）

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1671-0681（2015）06-0131-04

匡亞林（1986-），男，吉林梅河口人，重慶三峽學院公共管理學院社會保障專業(yè)，助教。

2015-06-10