賀雪峰

（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢，430074）

行政體制中的責(zé)權(quán)利層級不對稱問題

賀雪峰

（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢，430074）

中國行政體制中存在的層級責(zé)權(quán)利不對稱現(xiàn)象，不同于一般行政學(xué)原理中的層級責(zé)權(quán)利對稱的官僚制度安排，可以稱為行政層級不對稱原理。這個原理是理解中國政治與行政實踐的重要的中層概括。這個原理與運動式治理、壓力型體制、競標(biāo)賽體制、以及群眾路線、上訪制度等，構(gòu)成了中國特色治理制度的重要部分，值得專門研究。

行政體制；權(quán)責(zé)利層級不對稱

一

在第八屆縣鄉(xiāng)干部論壇上，很多縣鄉(xiāng)干部抱怨基層責(zé)權(quán)利嚴(yán)重不對稱，責(zé)大權(quán)小利少，認(rèn)為要調(diào)動基層積極性，必須做到責(zé)權(quán)利益一致。責(zé)大權(quán)小利少的局面不可持續(xù)。實際上，自筆者進(jìn)入農(nóng)村研究以來，20年過去了，基層干部抱怨責(zé)大權(quán)小利少的情況一直沒有間斷，卻一直也沒有實質(zhì)性的改變。這本身就是一個值得研究的問題。

按照行政學(xué)的基本原則，每一個行政層級都應(yīng)當(dāng)是責(zé)權(quán)利相對稱的，相一致的，這樣才能真正調(diào)動積極性，提高行政效率，也才可以持續(xù)有效地行政。但是，中國的情況似乎有很大不同，就是越是下級，越是有無限責(zé)任而只有比較小的權(quán)力和比較少的利益。在取消農(nóng)業(yè)稅前，地方財政的重要來源是農(nóng)業(yè)稅費，若不能按時足額收取農(nóng)業(yè)稅費，地方政府甚至無法按時發(fā)放教師工資，而在農(nóng)業(yè)稅費比較重，農(nóng)民繳納稅費意愿不太高時，向農(nóng)民收取稅費就成為“天下第一難事”。地方政府為了及時足額收取農(nóng)業(yè)稅費，而向鄉(xiāng)村干部下達(dá)完成稅費任務(wù)時間表，鄉(xiāng)村干部不能按時完成任務(wù)就會受到處分，甚至“就地免職”。為了完成任務(wù)，鄉(xiāng)村干部可能采取強制措施，從而引發(fā)群體性事件，地方政府因此要求，“任務(wù)要完成，不能違法，不能出現(xiàn)惡性事件”，剩下的幾乎只有鄉(xiāng)村干部向農(nóng)民說好話這樣一條路。說好話不管用，甚至根本找不到人，而收取稅費任務(wù)必須按時完成。不采取強制措施肯定完不成任務(wù)，就肯定會受到上級處分甚至?xí)弧熬偷孛饴殹?，因此不得不采用非常手段和強制措施，只要這些非常手段和強制措施沒有引發(fā)惡性事件，又完成了稅費收取任務(wù)，這樣的非常手段就是值得的。若非常手段引發(fā)惡性事件，上級就會責(zé)怪，就會來查處，甚至“就地免職”，鄉(xiāng)村干部就只能自認(rèn)倒霉了。也就是說，在必須完成稅費收取任務(wù)，又幾乎沒有正常收取稅費手段的情況下，鄉(xiāng)村干部不采取非常手段肯定完不成稅費任務(wù)，因此肯定會挨批，而采取非常手段雖然可能因引發(fā)惡性事件而挨批，卻也很可能這次對釘子戶的非常手段壓服了農(nóng)民，完成了任務(wù)，又沒有出現(xiàn)群體性事件，從而不挨批。相對前者必然挨批評受處分甚至撤職，后者就只是或然性的，還有很大可能僥幸成功而不挨批評不受處分，甚至因此獲得升遷。鄉(xiāng)村干部當(dāng)然就會傾向選擇后者。實際上，在取消農(nóng)業(yè)稅前的很長一個時期，全國相當(dāng)部分農(nóng)村基層干部都處在這樣的兩難中，且因此不得不采用非常手段來完成任務(wù)。且實際上，采取非常手段完成任務(wù)引發(fā)惡性事件的幾率可能只有10%甚至1%，所以，雖然采用非常手段來完成收取稅費任務(wù)的情況十分普遍，發(fā)生惡性事件的情況卻相對少得多。向農(nóng)民收取稅費雖然艱難，卻一直還可以收上來。

與收取農(nóng)業(yè)稅費并列為天下第一難事的是計劃生育。全國人民都對應(yīng)當(dāng)實行計劃生育有共識，不然中國的土地養(yǎng)不活中國的人口。但具體到農(nóng)民，生兒子傳宗接代，這是祖祖輩輩的宗教，是人生意義之所在。不讓農(nóng)民生兒子，這是要命的事情?；鶎痈刹扛阌媱澤蛔屴r(nóng)民生兒子，農(nóng)民就會想方設(shè)法躲著生。不讓農(nóng)民躲著生，他們就找你拼命。在計劃生育這件“天下第一難事”上面，沒有道理可講。國家當(dāng)然不能說搞計劃生育可以采取任何手段，可以拆農(nóng)民房子，可以株連親戚朋友，可以采取強制措施結(jié)扎流產(chǎn)，但國家對基層計劃生育一票否決，超生就要讓基層干部免職。基層就只能將責(zé)任層層分解到人，基層干部就因此面臨兩難：不采取非常手段，計劃生育任務(wù)肯定完不成，就肯定要被處分甚至被免職；采取非常手段，就有可能完成了任務(wù)卻沒有造成惡性事件。只有當(dāng)采取非常手段造成引發(fā)嚴(yán)重輿論后果的惡性事件，才會被處分甚至撤職。基層干部因此傾向采取非常手段，因此在特定時期就有關(guān)于計劃生育的幾乎是不可思議的標(biāo)語，諸如：“寧添一座墳，不可生一人”之類，以及計劃生育中一度十分普遍的強制措施和非常手段。拆房子、牽牛、抱電視、攝谷子，簡直是鬼子進(jìn)村了。這個非常時期，計劃生育是國家中心工作，國家對計劃生育中的過火行為也有較高容忍度。經(jīng)過大約20年“野蠻”的計劃生育運動式治理，農(nóng)民生育觀念大變，“多子多?！焙汀皞髯诮哟钡膫鹘y(tǒng)觀念發(fā)生極大改變，生育行為也發(fā)生極大改變。當(dāng)前，全國大部分地區(qū)只是經(jīng)過一般性的計劃生育管理，就可以達(dá)到計劃生育目標(biāo)，因此，國家開始放松計劃生育的管理，而對基層干部用非常手段進(jìn)行計劃生育造成惡性事件的容忍度大大降低時，基層干部也越來越傾向用常規(guī)手段做計劃生育的工作。

在當(dāng)前中國正處在快速城市化的時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張一定會有大量農(nóng)地被征收為建設(shè)用地。農(nóng)地非農(nóng)使用的巨額增值收益如何分配就成為征地過程中的焦點。處在特定土地區(qū)位上的農(nóng)民一定希望獲得更大的土地利益，征地拆遷因此容易引發(fā)沖突。一方面要征地拆遷，且規(guī)模很大，一方面要盡可能減少惡性事件的發(fā)生，尤其是不能讓惡性事件的輿論目標(biāo)對準(zhǔn)上級。上級對下級、中央對地方、地方對基層的要求就是，“任務(wù)必須完成，手段必須合法，群體必須滿意”，至于三個目標(biāo)之間是否沖突，那就要看基層的智慧了?；鶎釉谡鞯夭疬w中當(dāng)然會形成很多實踐的智慧，但總體來講，只要征地拆遷，都可能出事，若怕出事而不征地拆遷，中國就不可能完成城市化，經(jīng)濟(jì)就難以持續(xù)發(fā)展，上級就不滿意，就會以怠政來處分下級。下級采取非常手段征地拆遷，可能既完成了征地拆遷任務(wù)，又沒有引發(fā)惡性事件。且實際上，絕大多數(shù)征地拆遷中，地方政府都采取了非常手段且未引發(fā)惡性事故就成功完成了上級交辦的其實可能是相互沖突的三個目標(biāo)任務(wù)。而若不幸采取非常手段引發(fā)惡性事故，這個惡性事故就是由地方政府的個別官員所“擅自”采取非常手段造成的，因此是違法違紀(jì)的，因此是要處分查辦的。通過犧牲下級官員，上級維護(hù)了其合法性，又完成了必須完成的任務(wù)。一旦中國城市化完成，大規(guī)模的征地拆遷就不再需要，征地拆遷中采取非常手段的需要也就不高了。

上面列舉的收取農(nóng)業(yè)稅、計劃生育、征地拆遷，都是一個時期地方“天下第一難”的工作，都是通過運動式治理來解決的，而其中最為有趣的是貫穿著這樣一個邏輯：上級對下級的要求是“既要，又要，還要”，“既要完成任務(wù)，又不能違法，還要群眾滿意”，總而言之是上級要求下級完成任務(wù)，卻沒有給下級可以完成任務(wù)的手段、權(quán)力，也幾乎沒有與完成如此之艱難任務(wù)所匹配的利益，下級因此面臨動輒得咎的困局，下級只可能靠碰運氣來試用非常手段，以從困局中解脫出來。采取非常手段，就可能引發(fā)惡性事件，從而被處分，但這只是可能被處分。不采取非常手段，不積極想辦法創(chuàng)造性地完成上級交辦的任務(wù)，則肯定是要被處分。與其消極肯定被處分，不如積極去想辦法。想辦法才有機會，才可能碰到運氣。正是這樣一種上級對下級的責(zé)權(quán)利不匹配的分配，極大地調(diào)動了下級在行政中的積極性與動力機制，從而創(chuàng)造性地完成了在其他國家?guī)缀跏遣豢上胂?、不可思議的艱難任務(wù)。

中國正處在史無前例的快速發(fā)展時期和社會轉(zhuǎn)型時期，加之中國區(qū)域遼闊，不同地區(qū)發(fā)展不平衡，情況十分復(fù)雜，全國很難形成一個規(guī)范的辦法來解決各個地方的問題，及在解決地方問題中形成的辦法也很難上升為全國的規(guī)范性辦法。就是說，在快速轉(zhuǎn)型時期，中國治理的制度化是很難的，包括信息不對稱，會進(jìn)一步加劇治理制度化的困難。中國的國家治理，因此采取了一種很有趣的解決信息不對稱和治理制度化不足的辦法，就在責(zé)權(quán)利分配上進(jìn)行不對稱的分配，越是下級，責(zé)任越大，權(quán)利越小，越是上級，權(quán)利越大，責(zé)任越小，這樣一種責(zé)任向下分配，權(quán)利往上保留的體制，就調(diào)動了地方的積極性，使地方為了避禍而積極想辦法，地方因此在實踐中創(chuàng)造性地想出來很多辦法，包括其中非常手段甚至潛規(guī)則、非法手段。其結(jié)果是，這些非常手段解決了國家治理中的很多幾乎是不可能解決的問題，中國因此獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡。同時，這些非常手段也一定會引發(fā)惡性事件，形成遺留問題。

又正是因為在責(zé)權(quán)利分配上的不匹配，一旦非常手段引發(fā)惡性事件，其責(zé)任主體就當(dāng)然是地方。越是下級，所要面對問題就越多，所要采取措施就越要偏離規(guī)范要求，處理事件就越是可能出問題及擔(dān)責(zé)任，越是上級，就越是可以獲得非常措施所帶來政策目標(biāo)的積極后果，而越是可以將非常手段所造成惡果的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到下級。因此，從改革開放以來，全國人民都一定感覺到了“中央是恩人，省里是親人，市里是好人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人，街頭執(zhí)法的不是人”這句流行語的力量。

現(xiàn)在的問題是，中央是好人，這是建立在街頭執(zhí)法者不是人的執(zhí)法行為基礎(chǔ)上的。沒有街頭執(zhí)法者在實踐中對復(fù)雜情況的積極甚至智慧應(yīng)對，沒有基層責(zé)大權(quán)小利少為避禍（避免被處分）的積極行政，就不可能有中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，就不可能有中國現(xiàn)代化的實現(xiàn)，也不可能讓中央有做好人的可能。中央因此一定要明白，地方是為了中央而作做的犧牲。中央不要以為，越是下級的官員干部就越是渾蛋壞人，中央不能得了便宜還賣乖。

同時，地方也應(yīng)當(dāng)明白，在轉(zhuǎn)型時期，如果責(zé)權(quán)利層層匹配，基層實踐中出現(xiàn)的問題就會層層向上轉(zhuǎn)移，最終搞得中央每件事件上承擔(dān)責(zé)任，就不只是讓中央灰頭土臉的問題，而是會造成中央合法性的喪失和中央權(quán)威的喪失。在中國快速轉(zhuǎn)型時期，中央權(quán)威與合法性正是中國可以彌合分歧，辦成幾乎無法辦成各種事情的最基本的前提。

也是在這個意義上講，在未來相當(dāng)長一個時期，中國不同級行政中的責(zé)權(quán)利分配的不對稱，還會持續(xù)，且正是這種不對稱，構(gòu)成了中國奇跡的要害。

二

基層干部抱怨說現(xiàn)在責(zé)權(quán)利嚴(yán)重不對稱，動輒得咎，上級對下級是既要，又要，還要，其實任何人都不可能同時做到三點。

轉(zhuǎn)型時期，規(guī)則之治極難。快速發(fā)展，快速變化，利益分化和多元化，復(fù)雜化，就使很多直接面對群眾的基層，權(quán)小責(zé)大。而為了辦成事，就會出事。不辦事上級不滿意。辦事出了事，上級不僅不滿意，而且要處理?；鶎右虼嗽诨疑貛ё咪摻z。

灰色地帶走鋼絲，很容易出現(xiàn)問題，出了問題，基層無好人。

問題是，這些地帶根本就不是好人可以做得成的事情。所以基層干部對中國發(fā)展極其關(guān)鍵。

同時基層為中央擔(dān)責(zé)任、擔(dān)擔(dān)子?？偛荒軐⑺胸?zé)任推到中央，不然中央合法性就沒有了。其結(jié)果是中央沒有權(quán)威和合法性，一切改革發(fā)展都不可能。

表現(xiàn)出來，中央好地方壞。這與干部素質(zhì)沒有關(guān)系，而且與快速變動時期的國家發(fā)展戰(zhàn)略安排有關(guān)系。

這個意義上講，基層干部受委屈是必然的。中央也不能占了便宜還賣乖。要認(rèn)識基層的實際情況。

這個意義上，轉(zhuǎn)型時期，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，及轉(zhuǎn)變政府職能，在不同層級的含義也是不同的。

總之，中國行政體制中存在的層級責(zé)權(quán)利不對稱現(xiàn)象，不同于一般行政學(xué)原理中的層級責(zé)權(quán)利對稱的官僚制度安排，可以稱為行政層級不對稱原理。這個原理是理解中國政治與行政實踐的重要的中層概括。這個原理與運動式治理、壓力型體制、競標(biāo)賽體制、以及群眾路線、上訪制度等，構(gòu)成了中國特色治理制度的重要部分，值得專門研究。

（責(zé)任編輯劉強）

D621

A

1671-0681（2015）04-0005-03

賀雪峰（1968-），男，湖北荊門人，現(xiàn)為華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師。

2015-04-21