馮會(huì)玲

（洛陽師范學(xué)院政法與公共管理學(xué)院，河南洛陽　471022）

我國分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的問題

馮會(huì)玲

（洛陽師范學(xué)院政法與公共管理學(xué)院，河南洛陽471022）

分類推進(jìn)事業(yè)單位改革是目前我國社會(huì)改革領(lǐng)域的重大事宜，對(duì)其中問題的分析至關(guān)重要。本文從我國政治領(lǐng)域發(fā)展不盡如人意、分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的情境堪憂、分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的“瓶頸”、政事分開的可行性及度的把握不力等四個(gè)方面對(duì)此進(jìn)行了剖析，以期能為相關(guān)問題的解決提供些許思路。

事業(yè)單位；分類改革；政事分開

《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）顯示，中央已經(jīng)確定了一張事業(yè)單位分類改革的時(shí)間表：2011年至2015年，用五年時(shí)間，我國將在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類；到2020年，我國將形成新的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成中國特色公益服務(wù)體系。今年已經(jīng)是2015年，到2020年，也只不過5年左右的時(shí)間，要想如期完成《指導(dǎo)意見》里所述的事業(yè)單位改革預(yù)定目標(biāo)，可以說，要和時(shí)間賽跑了。

分類推進(jìn)事業(yè)單位改革過程中，既有事業(yè)單位無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都將會(huì)發(fā)生巨大變化，而事業(yè)單位作為目前我國公共產(chǎn)品的大生產(chǎn)者和提供者，作為與絕大多數(shù)民眾的直接或間接利益密切相關(guān)的組織單位，其任何變化，都會(huì)有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”之效，因此，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革必然要慎之又慎，自然地，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革過程中的問題研究必將成為這項(xiàng)改革之理論研究不可或缺的部分，也將成為這項(xiàng)改革實(shí)踐中尤其引人關(guān)注的焦點(diǎn)，再則，我國分類推進(jìn)事業(yè)單位改革是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展、順應(yīng)民眾期盼的重大戰(zhàn)略部署，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、保障和改善民生的客觀要求。根據(jù)對(duì)已有研究的梳理發(fā)現(xiàn)，我國分類推進(jìn)事業(yè)單位改革問題很是宏大，較難把握，對(duì)這一問題的闡述亦是見仁見智，更何況我國分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的實(shí)踐紛繁復(fù)雜，距《指導(dǎo)意見》所述的改革目標(biāo)截止日期愈來愈近，可謂時(shí)間緊，任務(wù)重。

一、我國政治領(lǐng)域發(fā)展不盡如人意

進(jìn)入21世紀(jì)，尤其是近年來，雖然中國政治在社會(huì)變革和發(fā)展的大局中找尋到了自身相對(duì)適宜的位置，盡管適宜位置之本身與所在位置之現(xiàn)實(shí)還存有較大距離，但不可否認(rèn)的是，已經(jīng)基本形成了較為完善的政治結(jié)構(gòu)功能體系，然而這并不意味著中國政治發(fā)展過程中就沒有問題了，相反，隨著我國社會(huì)各領(lǐng)域的改革全面鋪開，中國的政治發(fā)展將會(huì)面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，尤其是直接或間接涉及我國數(shù)千萬人口既有利益和潛在利益的分類推進(jìn)的事業(yè)單位改革，將使我國社會(huì)深刻變革，利益格局、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，在給社會(huì)帶來極大活力的同時(shí)，也會(huì)使各種矛盾更為集中、復(fù)雜，這就要求我們?cè)诔浞挚隙ㄎ覈伟l(fā)展建設(shè)成績(jī)的同時(shí)，從政治發(fā)展的自身邏輯出發(fā)，深入思考中國政治發(fā)展在體制、機(jī)制方面存在的一系列問題，以期能為我國分類推進(jìn)事業(yè)單位改革創(chuàng)造較有利的政治環(huán)境。因?yàn)?，一方面，我國分類推進(jìn)的事業(yè)單位改革大事業(yè)必然會(huì)對(duì)我國既有政治發(fā)展生態(tài)產(chǎn)生多種多樣甚至是連鎖的現(xiàn)實(shí)影響，另一方面，我國政治領(lǐng)域發(fā)展的優(yōu)劣狀態(tài)必然也會(huì)作用于我國分類推進(jìn)著的事業(yè)單位改革，更甚者說，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革本身就是一個(gè)轟轟烈烈的準(zhǔn)政治事件抑或一場(chǎng)不言自明的準(zhǔn)政治運(yùn)動(dòng)。與其說該項(xiàng)改革的進(jìn)程和結(jié)果關(guān)乎國計(jì)，不如說該項(xiàng)改革更是涉及包羅萬象的民生領(lǐng)域。所以，政治領(lǐng)域發(fā)展的不足方面必將會(huì)對(duì)順利推進(jìn)此改革產(chǎn)生比較明顯的不良影響。那么當(dāng)前我國政治領(lǐng)域的發(fā)展方面存在哪些問題呢？我們遵從政治發(fā)展的基本邏輯和我國政治發(fā)展的現(xiàn)狀，從結(jié)構(gòu)功能分析視角和政治生態(tài)理論的基本原理出發(fā)，簡(jiǎn)要做以下分析。

（一）我國政治結(jié)構(gòu)、功能相對(duì)“遲滯”

我國政權(quán)系統(tǒng)依托于從中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（區(qū)）到村鎮(zhèn)和社區(qū)等一系列組織網(wǎng)絡(luò)，龐大的地方政府群和中央政府群共同組成了金字塔型、層層隸屬的政治結(jié)構(gòu)，是一個(gè)高度組織化、動(dòng)員化的科層制政治制度格局。這種超強(qiáng)政治格局便于在短時(shí)間內(nèi)集中力量辦大事，但因其高度的同構(gòu)性、權(quán)力運(yùn)行的單向性，致使其自然地成為了偏“一邊倒”的單一制度格局，缺乏調(diào)適性、應(yīng)變力，具體表現(xiàn)為政治交流回流難、組織權(quán)力官僚化等。另外還有，在這層層塔級(jí)上，都有相應(yīng)級(jí)次的黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步說，在我國，黨政不分，政府事務(wù)的解決處理絕對(duì)是首先要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，看黨的“臉色”，“黨叫干啥就干啥”，其次才是政府事務(wù)處理法治化，在政務(wù)管理領(lǐng)域，黨的權(quán)威在很多時(shí)候高過政務(wù)威信。雖然黨和國家在政治領(lǐng)域進(jìn)行了一系列結(jié)構(gòu)性調(diào)整，一定程度上促進(jìn)政治資源整合與發(fā)展，但效果不明顯，然而，當(dāng)今中國，從社會(huì)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)階層，到利益集團(tuán)、政治訴求等，都日益呈多元化態(tài)勢(shì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化和公民社會(huì)的生長，皆要求政府管理職能趨向于分工、細(xì)化，權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)進(jìn)入國家放權(quán)和社會(huì)賦權(quán)的發(fā)展過程，但是，在實(shí)際上，我國政治依然存在集權(quán)與分權(quán)、政權(quán)和治權(quán)等基本沖峙，并且還在持續(xù)下去。

（二）政治生態(tài)系統(tǒng)非良性循環(huán)

生態(tài)鏈接屬性告訴我們，意欲保持政治生態(tài)體系內(nèi)外物質(zhì)和能量的輸入、輸出處于動(dòng)態(tài)平衡的狀態(tài)，必須暢通政治結(jié)構(gòu)層次間和政治體系內(nèi)外的生態(tài)回路，轉(zhuǎn)變由上到下為由下到上和由上到下相得益彰的壓力傳遞路徑，實(shí)現(xiàn)政治體系內(nèi)外互動(dòng)和諧的良性循環(huán)。然而我國是一個(gè)組織嚴(yán)密、國家控制程度極高的科層制政治架構(gòu)，中央高度集權(quán)，這從中華人民共和國主席、中華人民共和國中央軍事委員會(huì)主席、中共中央軍事委員會(huì)主席、中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)總書記等眾多職務(wù)都集于一人，即可見一斑；政治管理的運(yùn)行方向與權(quán)力的運(yùn)行方向基本一致，都是自上而下單向度的，并且公民政治參與自主性不足，更多的是被動(dòng)參與，主動(dòng)性的參與較少，實(shí)際意義不大；政治資源性支持不足，保障公民政治參與行為及效果的法律不夠完善，執(zhí)行起來也是難上加難，或變了味道。另外，國家公共財(cái)政對(duì)公民政治參與的支持也是必須的，但事實(shí)上卻是缺乏的，形成民意轉(zhuǎn)送渠道不暢和權(quán)力變異。

（三）政治價(jià)值觀偏離

政治發(fā)展的根本問題是人的發(fā)展問題，其中，關(guān)注“政治人”或者是公民的生存狀態(tài)和公共價(jià)值是政治文明建設(shè)的重中之重，然而，一段時(shí)間以來，我國的政治價(jià)值觀在一定程度上出現(xiàn)了較大偏離，偏離了社會(huì)基本需求，未能體現(xiàn)以人為本的公共價(jià)值，甚至被工具理性化所替換，具體體現(xiàn)在：第一，目標(biāo)導(dǎo)向上的重效率而輕公平，具體表現(xiàn)之一就是加劇了本就懸殊的貧富分化差距，導(dǎo)致社會(huì)弱勢(shì)群體數(shù)量呈不斷上升之勢(shì)，最基本的公共需求數(shù)量急劇攀升，但是既有的公共產(chǎn)品數(shù)量卻沒有明顯增加，繼而引發(fā)眾多不良群體性事件。第二，管理手段上的重管制而輕治理，具體表現(xiàn)之一即是司法領(lǐng)域的“冤假錯(cuò)案”，甚至是“將錯(cuò)就錯(cuò)”，盡管我國司法領(lǐng)域的改革使得一些冤案最終獲得糾正，一些人最終獲得了司法意義上的公正對(duì)待，拿到了相應(yīng)的國家賠償，然而，由此引發(fā)的一輪又一輪的對(duì)人治、法治的口水戰(zhàn)還在不斷循環(huán)，扼腕嘆息之聲不絕于耳。第三，行政程序上的重人治而輕法治，具體表現(xiàn)之一即是“誰上臺(tái)誰主政”，在我國，無論是中央層面，還是地方政府，領(lǐng)導(dǎo)班子的換屆堪稱年度大事，因?yàn)?，這關(guān)系著在建項(xiàng)目能不能繼續(xù)進(jìn)行，惠民工程能不能延續(xù)，城市發(fā)展方向會(huì)不會(huì)轉(zhuǎn)變，既得利益會(huì)不會(huì)流失，等等。我們說，盡管每個(gè)人的情感、認(rèn)知、思維、“三觀”等不同，但在法律面前，身負(fù)公職的每個(gè)人都應(yīng)有依法治而行的思維，個(gè)人情感等應(yīng)靠后，法規(guī)應(yīng)該暢通無阻。第四，價(jià)值取向上的重權(quán)力而輕責(zé)任，具體表現(xiàn)之一即是“59歲”現(xiàn)象，有一些國家公職人員抱著“權(quán)力不用過期作廢”的舊觀念，不惜以身試法，潦倒的老年生活和狼藉的名聲必然會(huì)成為其過于看重權(quán)力而不顧公共責(zé)任需要付出的代價(jià)。第五，公民精神缺失，規(guī)則文化缺失，具體表現(xiàn)之一即是拿別人做標(biāo)準(zhǔn)，這很明顯是不科學(xué)的，非常典型的例子就是“闖紅燈”現(xiàn)象，在紅綠燈口，判斷過不過馬路的標(biāo)準(zhǔn)是別人有沒有過馬路，而不是紅綠燈的指示，這都將不利于我國政治領(lǐng)域的健康發(fā)展。

（四）政治評(píng)價(jià)機(jī)能喪失

評(píng)價(jià)具有激勵(lì)、約束、導(dǎo)向等功能，政治評(píng)價(jià)也不例外，在政治建設(shè)進(jìn)程中，也理應(yīng)對(duì)一系列政治意識(shí)、政治實(shí)踐、政治效果等具有激勵(lì)、約束、導(dǎo)向的價(jià)值。然而，現(xiàn)實(shí)卻是，政治建設(shè)與政治評(píng)價(jià)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的脫節(jié)問題，比如權(quán)威政治當(dāng)局和社會(huì)公眾的政治評(píng)價(jià)意識(shí)缺乏，對(duì)開展評(píng)價(jià)實(shí)踐的重要性認(rèn)識(shí)不足，即便在一些地區(qū)實(shí)施了政治評(píng)價(jià)，較多地也流于形式，或者較多地簡(jiǎn)單照抄照搬企業(yè)績(jī)效評(píng)估的一些常規(guī)指標(biāo)，根本無法解決越來越復(fù)雜的社會(huì)問題。并且關(guān)于政治評(píng)價(jià)的理論研究和價(jià)值基礎(chǔ)也比較匱乏，這一方面與一些“站隊(duì)”、“立場(chǎng)”等問題的政治敏感性有關(guān)，另一方面，在現(xiàn)有國情下，站在完全中立的立場(chǎng)上來研究政治評(píng)價(jià)問題是比較困難的。

若想這項(xiàng)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的大事業(yè)進(jìn)展順利，圓滿達(dá)成初設(shè)目標(biāo)，以上政治領(lǐng)域不盡如人意之問題的適度解決將會(huì)是必須的。

二、我國分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的情境堪憂

自2005年7月北京市海淀區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)掛牌成立正式啟動(dòng)政事分開、管辦分離改革的試點(diǎn)工作，到2011年年初，我國的事業(yè)單位分類改革進(jìn)行了長達(dá)近6年的醞釀、籌備，終于，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》于2011年3月23日印發(fā)，2012年4月16日通過新華社向社會(huì)公開發(fā)布，以及與之相配套的9個(gè)文件［1］，預(yù)示著我國分類推進(jìn)事業(yè)單位改革已經(jīng)向縱深發(fā)展，進(jìn)入“深水區(qū)”。此前，盡管在多個(gè)城市也在嘗試著事業(yè)單位的改革工作，但較為緩慢，這個(gè)“時(shí)間表”一出，全國各地從中央到地方分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的呼聲一浪高過一浪，規(guī)模、速度也是相當(dāng)驚人，實(shí)踐操作也步入“倒計(jì)時(shí)”，當(dāng)然這也說明，此前的分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的醞釀工作做的差不多已經(jīng)基本到位了。

時(shí)間已經(jīng)進(jìn)入到2015年，事業(yè)單位的“分類”改革已經(jīng)進(jìn)入到第五個(gè)年頭，也就是“分類”階段的最后一個(gè)年頭，全國各地都在緊鑼密鼓地開展現(xiàn)有事業(yè)單位的清理規(guī)范進(jìn)而分類的工作，甚至有很多城市在2014年底，已經(jīng)基本完成了本轄區(qū)的事業(yè)單位分類工作。根據(jù)《指導(dǎo)意見》精神，2015年底，我國的事業(yè)單位就僅僅保留從事公益服務(wù)的事業(yè)單位這一類，另外兩類至少從歸類名稱上來講，將會(huì)不復(fù)存在，并在之后，把其做大做強(qiáng)，進(jìn)一步強(qiáng)化其公益屬性，使之回歸事業(yè)單位的“本我”狀態(tài)。生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位和從事行政職能類事業(yè)單位在分類改革過程中的剝離以及“不再設(shè)立”使得以后的事業(yè)單位發(fā)展將會(huì)更加純粹，求公益的信念更加篤定，亦更符合我國最初始對(duì)事業(yè)單位設(shè)立的初衷和公益心。

然而，理論上講，如果釘是釘鉚是鉚，有板有眼地貫徹執(zhí)行改革政策，時(shí)下的大規(guī)模事業(yè)單位分類改革有讓事業(yè)單位與行政機(jī)構(gòu)、企業(yè)以及其他組織之間的關(guān)系處于“你是你，我是我”的狀態(tài)，但現(xiàn)實(shí)卻是“你中有我，我中有你”的，這無疑會(huì)把事業(yè)單位未來的發(fā)展引入一定的困局，即標(biāo)準(zhǔn)很明確，但就是不可能達(dá)到，又或者在實(shí)踐過程中自說自話，但卻不能自圓其說。究其原因，對(duì)于改革的定位上可能出現(xiàn)了問題，即要求“三大類”事業(yè)單位歸為“一類”，然而，現(xiàn)在的“三大類”事業(yè)單位類型是隨著事業(yè)單位改革社會(huì)化和我國行政管理體制改革人員編制和機(jī)構(gòu)限額“兩個(gè)不突破”的要求出現(xiàn)的，肯定有它出現(xiàn)的原因和必然性，如果三類歸一類，也就意味著，我們行政管理體制改革的某些做法是簡(jiǎn)單粗暴不科學(xué)的，我們事業(yè)單位社會(huì)化改革的某些做法是需要調(diào)整甚至糾正的。所以，要想讓分類推進(jìn)事業(yè)單位改革能夠卓有成效，順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，必須把此次改革置于我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、行政管理體制改革、國企改革等社會(huì)改革大系統(tǒng)當(dāng)中，讓彼此良性互動(dòng)，而不是各自為營，唯如此，各方才能相安存續(xù)。

三、我國分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的“瓶頸”

我國《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）從1998年頒布實(shí)施到2004年修訂，其中，事業(yè)單位的定義未有變化，該《條例》的全稱亦未變。然而，該《條例》從頒布實(shí)施到現(xiàn)今已進(jìn)入第17個(gè)年頭了，在這近17年當(dāng)中，我國事業(yè)單位的發(fā)展出現(xiàn)了不小的甚至可以說天翻地覆的變化。隨著我國行政管理體制改革的推進(jìn)，事業(yè)單位的職能、作用和社會(huì)功能勢(shì)必會(huì)發(fā)生巨大的變化，并且伴隨著分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的深度拓展，此時(shí)的“事業(yè)單位”已經(jīng)遠(yuǎn)非當(dāng)初的“事業(yè)單位”了，但是事業(yè)單位運(yùn)行所依之法卻基本上沒有什么太大變化，這肯定無法適應(yīng)我國分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的工作，恐為此項(xiàng)改革帶來某種誤導(dǎo)，并且也會(huì)成為此次改革的“瓶頸”。我國的事業(yè)單位運(yùn)行軌道當(dāng)然應(yīng)該是“有法可依”，現(xiàn)在在這個(gè)領(lǐng)域，卻出現(xiàn)了較大范圍的“盲區(qū)”，造成眾多無法可依的情境。

第一，《條例》名稱與內(nèi)容不協(xié)調(diào)［2］。其一，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，從名稱上來看，有諸多歧義，一是有只限于對(duì)事業(yè)單位的登記工作進(jìn)行管理之嫌；二則有事業(yè)單位的登記和事業(yè)單位的管理兩重意義，并且后者還有涵蓋前者的嫌疑；三則有過分強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位的登記活動(dòng)之嫌，就好像對(duì)事業(yè)單位的管理基本上就是對(duì)事業(yè)單位登記活動(dòng)的管理一樣，該《條例》就是談事業(yè)單位的登記工作。其二，“暫行”二字已不合時(shí)宜。原先之所以將條例定位為“暫行條例”，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)條件，可能相關(guān)機(jī)關(guān)認(rèn)為還不太成熟，經(jīng)過實(shí)踐待成熟時(shí)再重新修訂以便使其完善的考慮是可以理解的，但是經(jīng)過這么多年的發(fā)展，目前，隨著我國分類推進(jìn)事業(yè)單位改革向縱深發(fā)展，國家已經(jīng)有了較為明確的事業(yè)單位的改革目標(biāo)和發(fā)展定位，盡管現(xiàn)在還無法確認(rèn)該改革目標(biāo)和發(fā)展定位是否妥當(dāng)，但可以肯定的是，客觀環(huán)境、條件及其自身都發(fā)生了很大變化，為進(jìn)行規(guī)范的分類推進(jìn)事業(yè)單位改革及其配套改革，該《條例》的名稱應(yīng)該更加規(guī)范。

第二，《條例》內(nèi)容難以與分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的方向和要求相適應(yīng)。《指導(dǎo)意見》中提出，“到2020年，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)水平公正的中國特色公益服務(wù)體系”的目標(biāo)。但是，在對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行登記管理領(lǐng)域，作為我國的最高法規(guī)范，《條例》及其實(shí)施細(xì)則只在事業(yè)單位的登記范圍、登記管轄、登記事項(xiàng)和登記程序等方面做了原則性規(guī)定，事關(guān)公益事業(yè)發(fā)展和事業(yè)單位改革需要把握的內(nèi)容都沒能涉及，并且對(duì)于事業(yè)單位的管理也欠缺操作性，缺乏對(duì)于公益服務(wù)社會(huì)化的規(guī)范適應(yīng)力。因此，在分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的進(jìn)程中，當(dāng)下最要緊的工作，是將《條例》的內(nèi)容進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，確立事業(yè)單位的準(zhǔn)入條件，對(duì)其管理體制改革的方向、公益服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估定規(guī)立范，以期達(dá)到兼顧事業(yè)單位改革所應(yīng)具備的前瞻性、系統(tǒng)性、實(shí)用性、適用性的效果。

另外，在《條例》中，事業(yè)單位的舉辦者被限定為“國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦”，并且“事業(yè)單位”這個(gè)稱謂，相較于“事業(yè)組織”來說，也帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，極大地禁錮了事業(yè)單位更快更好發(fā)展的空間，尤其是在中央已經(jīng)出臺(tái)了一系列加強(qiáng)社會(huì)組織管理和分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要文件背景下，有必要重新審視《條例》的內(nèi)容。依據(jù)《條例》規(guī)定，事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)目前所能做的事情就是給事業(yè)單位法人進(jìn)行身份登記，在對(duì)事業(yè)單位的管理環(huán)節(jié)上，《條例》只有為數(shù)不多的一些規(guī)定，因此，對(duì)于事業(yè)單位的監(jiān)管上屬于《條例》的法規(guī)短板?，F(xiàn)有的規(guī)定也都僅限于對(duì)事業(yè)單位的登記手續(xù)方面，而對(duì)于事業(yè)單位是否能履行公益服務(wù)的職能，《條例》基本沒有確立監(jiān)管職權(quán)以及監(jiān)管措施。再則，政府對(duì)于事業(yè)單位提供的公益服務(wù)行為無法監(jiān)管，直接影響到《條例》本身實(shí)施的權(quán)威性。在中央所確立的分類推進(jìn)事業(yè)單位改革目標(biāo)中，專門提到“公益性事業(yè)單位”的改革，實(shí)際上從《條例》對(duì)事業(yè)單位的定義即可知悉，事業(yè)單位的功能價(jià)值是從屬于社會(huì)公益服務(wù)的，要實(shí)現(xiàn)中央提出的事業(yè)單位改革的“功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力”目標(biāo)，需要將目前狹窄的事業(yè)單位登記管理拓展至社會(huì)公益服務(wù)的資格準(zhǔn)入、社會(huì)公益服務(wù)秩序的維護(hù)和接受公益服務(wù)相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)職能等方面上來。

四、政事分開的可行性及度的把握不力

分類推進(jìn)事業(yè)單位改革要“按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求”進(jìn)行，并且在推進(jìn)從事公益服務(wù)事業(yè)單位管理體制改革中，也提到了要“實(shí)行政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系”。在理順各方關(guān)系中，只有把承擔(dān)行政職能類、從事生產(chǎn)經(jīng)營類和從事公益服務(wù)類事業(yè)單位分開，才能夠做到“政事分開、事企分開”，唯如此，才能為分類推進(jìn)事業(yè)單位改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)、但問題是如何做到“分開”呢？什么程度才算是政事分開了呢？《指導(dǎo)意見》里面除了“根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定，按照是否主要履行行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能，從嚴(yán)認(rèn)定承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位”外，對(duì)另外兩類事業(yè)單位的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和范圍都未涉及，事實(shí)上，前者即便做了指導(dǎo)，但這也是非常模糊的，也會(huì)給具有不同理解力的各地相關(guān)具體貫徹執(zhí)行者帶來困擾和隱憂。因?yàn)椤鞍凑帐欠裰饕男小嚷毮堋?，其中的“主要”是代?0%以上還是80%以上呢？這個(gè)“度”是很難把握的，這個(gè)也會(huì)和執(zhí)行者個(gè)人或團(tuán)隊(duì)的認(rèn)識(shí)和見識(shí)有關(guān)，但這其中的主觀性和隨意性就比較大了，這就為以后各地的事業(yè)單位分類工作埋下隱患，也為各地事業(yè)單位分類的千差萬別埋下了伏筆，提供了機(jī)會(huì)，而這又會(huì)帶來新一輪的甚至是更多的煩擾和后遺癥。

再者，依據(jù)中國國情和以往的經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐，還有既有的體制機(jī)制，以及對(duì)于有限未來的展望，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革過程中的“政事分開、事企分開、管辦分離”從理論上來說是很難的，從實(shí)踐上來說的話就更是難上加難了。一則，我國行政管理體制改革的諸多舉措都在密切政事關(guān)系；二則因?yàn)榘凑占扔械摹稐l例》中對(duì)事業(yè)單位的界定，事業(yè)單位的舉辦者是國家機(jī)關(guān)或者利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位的其他組織，就前者而言，國家機(jī)關(guān)舉辦的事業(yè)單位，國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的關(guān)系是相當(dāng)親密的，換句話來說，就是政事關(guān)系是很親近的；就后者而言，利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位的其他組織，這類“其他組織”本身的運(yùn)營資產(chǎn)基本上都是國家資產(chǎn)，它們舉辦的事業(yè)單位的運(yùn)營資產(chǎn)基本上也都是國有資產(chǎn)，那么事業(yè)單位和與國家資產(chǎn)相應(yīng)的其他組織也會(huì)有較為密切的關(guān)系。所以，從現(xiàn)有實(shí)際來看，政事分開是不可能的，除非我國相關(guān)法律對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行重新界定，也就是規(guī)范事業(yè)單位管理的相關(guān)法律必須要完善，當(dāng)然與之相關(guān)的領(lǐng)域也要對(duì)應(yīng)跟進(jìn)才好。

結(jié)語

綜上，主要從政治領(lǐng)域不盡如人意之發(fā)展?fàn)顩r、分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的情境堪憂之處、分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的“瓶頸”、政事分開的可行性及度的把握不力等四方面對(duì)當(dāng)前我國分類推進(jìn)事業(yè)單位改革中所存在的主要問題進(jìn)行了剖析?？傊诸愅七M(jìn)事業(yè)單位改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有把包括以上問題在內(nèi)的諸多問題條分縷析，梳理通順，分析透徹，前后連貫，穩(wěn)扎穩(wěn)打，才能讓此項(xiàng)大事業(yè)大工程順利推進(jìn)。

［1］改革雜志社專題研究部.中國事業(yè)單位分類改革軌跡及走向判斷［J］.改革，2012，（4）：5.

［2］廖原.事業(yè)單位改革的法治維度分析［J］.桂海論叢，2015，（1）：109.

［3］金志峰.對(duì)政事關(guān)系改革的思考與建議［J］.人民論壇，2014，（2）：61.

Problem Analysis of Classification Reform of Public Institutions to Remote in China

FENG Hui-ling

（College of Politics Law and Public Administration，Luoyang Normal University，Luoyang 471022，China）

Classification reform of public institutions is a major reform in the field of social issues in our country，which is essential for problem analysis.In this paper，from the development of the political sphere is not satisfactory，classification reform of public institutions to promote the situation is bleak,the bottleneck of classification reform of public institutions，the feasibility and degree of ineffective in separating institutions from government four aspects are analyzed，in order to provide some ideas for solving related problems.

institutions；reform of institutions；classification reform；separating institutions from government

D616

A

1009-6566（2015）06-0039-05

本文為河南省社科聯(lián)、經(jīng)團(tuán)聯(lián)2014年度調(diào)研課題“事業(yè)單位分類改革問題與對(duì)策研究”（SKL-2014-461）的階段成果。

2015-07-03

馮會(huì)玲（1980—），女，河南漯河人，洛陽師范學(xué)院政法與公共管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)楣彩聵I(yè)管理理論與實(shí)踐。