李嚴(yán)昌

（重慶行政學(xué)院 公共管理教研部，重慶，400041）

黨的十八大報(bào)告指出：“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式，要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制。推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！狈e極推進(jìn)基層協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主多層發(fā)展的重要內(nèi)容之一。在這種背景下，浙江省杭州市余杭區(qū)和四川省成都市彭州市幾乎同時(shí)在全國(guó)率先開展基層協(xié)商民主制度化試驗(yàn)，積極探索適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的有效的基層協(xié)商民主形式。將兩地的制度創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行比較分析，對(duì)推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和發(fā)展基層協(xié)商民主大有裨益。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展呼喚基層協(xié)商民主

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際后果是使許多毗鄰城市的農(nóng)村變?yōu)槭袇^(qū)。可以看到，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中，剛剛實(shí)現(xiàn)城市化的農(nóng)村和正在城市化的農(nóng)村出現(xiàn)了許多問題，而這些問題也開辟了廣大城鄉(xiāng)民眾新的參與領(lǐng)域。

在涉農(nóng)社區(qū)，主要面臨的問題包括：一是集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)處置，如一批配套經(jīng)營(yíng)性設(shè)施以成本價(jià)轉(zhuǎn)讓給新型集體經(jīng)濟(jì)組織，如何分配、經(jīng)營(yíng)好這些設(shè)施，居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題；二是公共經(jīng)費(fèi)管理混亂問題；三是公共服務(wù)設(shè)施不配套，居民難以適應(yīng)物業(yè)管理服務(wù)，出現(xiàn)以各種借口不交物管費(fèi)、垃圾清運(yùn)費(fèi)、停車費(fèi)，甚至不交水電費(fèi)的情況，以及破墻開店、亂搭亂建、侵占公共空間、亂扔垃圾、不遵守物業(yè)管理規(guī)定等現(xiàn)象；四是矛盾調(diào)處和治安問題，新社區(qū)用于出租的房屋幾乎占全部房屋的近一半，外來人口大量涌入，小區(qū)秩序、治安受到影響［1］。

在農(nóng)村社區(qū)，存在的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題主要包括：新農(nóng)村建設(shè)以及其他統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的項(xiàng)目如何執(zhí)行，資金如何分配；部分地區(qū)出現(xiàn)的環(huán)境污染、環(huán)境退化問題；農(nóng)村的老齡化和養(yǎng)老問題；在家幼童問題；失地農(nóng)民問題；長(zhǎng)期積累下來的債務(wù)問題；長(zhǎng)期沒有得到解決的上訪案件等。在這些問題中，尤其值得關(guān)注的是圍繞新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展產(chǎn)生的各類問題，因?yàn)檫@既是各級(jí)地方政府工作的重點(diǎn)，也是大量資金的投入領(lǐng)域。目前最大的難點(diǎn)是建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。中國(guó)所有地方，都在做建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，許多地方引發(fā)大量矛盾和農(nóng)民拆遷問題。有調(diào)查顯示，與各類補(bǔ)貼、救助、新農(nóng)合等相關(guān)的公共資源配置領(lǐng)域正在成為腐敗的新領(lǐng)域，也是農(nóng)村參與的焦點(diǎn)［2］。

這些問題都是涉及多群體的公共事務(wù)問題，處理起來十分棘手。以前政府單獨(dú)說了算的做法不僅難以解決問題，反而可能激化矛盾和引發(fā)新的糾紛。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中推進(jìn)基層協(xié)商民主已成為一種必然趨勢(shì)。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中的余杭、彭州兩地的基層協(xié)商民主制度化探索

（一）余杭的街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度

杭州余杭區(qū)探索實(shí)行街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度的最初想法來源于余杭區(qū)委一位主要領(lǐng)導(dǎo)。他有豐富的基層工作經(jīng)驗(yàn)和理論創(chuàng)新思維。他發(fā)現(xiàn)：在城市化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，各地撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)變街道的力度不斷加大，街道成為區(qū)級(jí)派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)原有的黨代會(huì)、人代會(huì)已隨之消失，基層黨員群眾參與街道各項(xiàng)事務(wù)的途徑和渠道變少，甚至出現(xiàn)“斷層”。但基層黨員群眾民主參與街道各項(xiàng)事務(wù)的需求沒有改變，如何保障黨員群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，成為街道面臨的一大難題。

2012年底黨的十八大勝利閉幕后不久，余杭區(qū)積極謀劃在街道層面建立民主協(xié)商會(huì)議制度，以彌補(bǔ)街道沒有黨代會(huì)和人代會(huì)這一制度設(shè)計(jì)上的缺陷。2013年1月4日，中共杭州市余杭區(qū)委組織部和杭州市余杭區(qū)人大常委會(huì)辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試行街道協(xié)商議事會(huì)議制度的實(shí)施意見》，決定在倉(cāng)前街道、南苑街道開展試點(diǎn)工作。2013年6月24日，在總結(jié)倉(cāng)前街道等試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中共杭州市余杭區(qū)委發(fā)布《關(guān)于全面試行街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度的實(shí)施意見》，在全區(qū)范圍內(nèi)推行街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度，明確民主協(xié)商議事會(huì)議代表的構(gòu)成與職權(quán)、會(huì)議三大運(yùn)行規(guī)則和八項(xiàng)基本工作制度［3］。

（二）彭州的鎮(zhèn)社會(huì)協(xié)商對(duì)話會(huì)制度

四川彭州社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的探索緣起于當(dāng)?shù)刂饕賳T與學(xué)者的共識(shí)。他們認(rèn)識(shí)到，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中，尤其是城市近郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落正在迅速走向城市化，廣大基層民眾及各種利益群體，在公共決策與社會(huì)治理上有著較為強(qiáng)烈的開展社會(huì)協(xié)商對(duì)話的要求。

為貫徹黨的十八大關(guān)于健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度的精神，2013年3月20日，在中共彭州市委統(tǒng)戰(zhàn)部積極建言與推動(dòng)下，《中共彭州市委關(guān)于構(gòu)建社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度意見》（征求意見稿）形成，2013年4月12日，中共彭州市委正式下發(fā)《中共彭州市委關(guān)于構(gòu)建社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的意見》。4月17日，決定在通濟(jì)、九尺、葛仙山等三個(gè)鎮(zhèn)和天彭鎮(zhèn)東大街社區(qū)立即開展構(gòu)建社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的試點(diǎn)工作，2013年6月底，彭州市社會(huì)協(xié)商對(duì)話試點(diǎn)工作全面完成。市委統(tǒng)戰(zhàn)部對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行了全面總結(jié)，編制了《彭州市社會(huì)協(xié)商對(duì)話工作手冊(cè)》。2013年9月22日，彭州市委辦公室印發(fā)《構(gòu)建鎮(zhèn)、村（社區(qū)）社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的實(shí)施方案》的通知，決定在全市鎮(zhèn)、村兩級(jí)全面開展構(gòu)建社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度工作，截至2013年12月底，全市20個(gè)鎮(zhèn)成立鎮(zhèn)社會(huì)協(xié)商會(huì)并召開了第一次鎮(zhèn)協(xié)商大會(huì)［4］。

三、余杭、彭州兩地基層協(xié)商民主制度設(shè)計(jì)之比較

余杭、彭州兩地在實(shí)踐中都創(chuàng)設(shè)了一整套比較完整和成熟的制度。

（一）協(xié)商會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置

余杭、彭州兩地都建立了作為對(duì)本地協(xié)商民主開展工作實(shí)行組織實(shí)施和有力保障的領(lǐng)導(dǎo)小組及其下設(shè)機(jī)構(gòu)，其實(shí)際上同時(shí)承擔(dān)了類似地方政協(xié)辦公室的協(xié)調(diào)與日常辦事職能。而這些機(jī)構(gòu)和成員都是兼職性的，都由分管黨群統(tǒng)戰(zhàn)工作的副書記作為負(fù)責(zé)人或召集人主抓協(xié)商會(huì)工作，都由鎮(zhèn)街黨政辦具體操作。

（二）協(xié)商會(huì)的功能定位

余杭、彭州兩地都將鎮(zhèn)街協(xié)商會(huì)定位為協(xié)商議事機(jī)構(gòu)，沒有決策權(quán)。但在職能范圍和側(cè)重上有差異。余杭街道民主協(xié)商議事會(huì)實(shí)際上代行了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)、人代會(huì)類似的聽取審議黨委工作報(bào)告和政府工作報(bào)告的職能，同時(shí)，街道人大工委、政協(xié)聯(lián)絡(luò)工委的協(xié)商議事職能也被整合到街道民主協(xié)商議事會(huì)議中。而彭州鎮(zhèn)社會(huì)協(xié)商對(duì)話會(huì)側(cè)重強(qiáng)調(diào)其作為聯(lián)系群眾、溝通社會(huì)、凝聚共識(shí)的對(duì)話平臺(tái)與渠道的職能。

（三）協(xié)商會(huì)代表比例結(jié)構(gòu)

由于余杭的街道協(xié)商會(huì)事實(shí)上代行黨代會(huì)、人代會(huì)職能，整合了政協(xié)聯(lián)絡(luò)工委的職能，因此，區(qū)級(jí)及以上的“兩代表一委員”在街道協(xié)商會(huì)代表中占很大比例。如倉(cāng)前街道規(guī)定，駐本街道的上級(jí)兩代表一委員是街道協(xié)商會(huì)當(dāng)然代表，可不經(jīng)推薦直接確定為議事代表。同時(shí)強(qiáng)調(diào)代表的中共黨員身份，明確議事代表以黨員為主體，比例不少于70%。還強(qiáng)調(diào)議事代表構(gòu)成的廣泛性和代表性，明確要求轄區(qū)單位、流動(dòng)黨員、外來人員、婦女、非中共黨員的代表占一定比例。彭州強(qiáng)調(diào)代表的民主性和草根性，要求通過群眾推薦方式產(chǎn)生的協(xié)商會(huì)代表占多數(shù)（不低于60%），而且其中一般群眾身份的也要占多數(shù)（鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部不超過2名，村社干部不超過25%），并盡量減少鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)成員與黨代表、人大代表的交叉。

（四）協(xié)商會(huì)代表的產(chǎn)生方式

余杭采用民主推薦與組織審批相結(jié)合的方式，即由街道黨工委確定名額分配方案，各基層黨組織和轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)企事業(yè)單位按照名額、條件、結(jié)構(gòu)等要求，根據(jù)多數(shù)黨員群眾的意見，提出議事代表人選，經(jīng)所在黨組織審查同意后，報(bào)街道黨工委審查批準(zhǔn)。彭州采取個(gè)體自薦、群眾推薦、組織推薦三種方式分?jǐn)偞肀壤霓k法。彭州盡管強(qiáng)調(diào)群眾推薦方式的優(yōu)先性（群眾推薦產(chǎn)生比例不低于60%），但同時(shí)高規(guī)格明確設(shè)置鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)成員資格審查機(jī)構(gòu)（由鎮(zhèn)黨委分管統(tǒng)戰(zhàn)工作的副書記任組長(zhǎng)），事實(shí)上強(qiáng)化了鎮(zhèn)黨委政府對(duì)代表資格審查的作用。

（五）協(xié)商會(huì)代表的權(quán)利和義務(wù)

余杭賦予議事代表知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)四大權(quán)利和以下四項(xiàng)義務(wù)：（1）按時(shí)參加民主協(xié)商議事會(huì)議和議事代表各項(xiàng)活動(dòng)；（2）加強(qiáng)與黨員群眾的聯(lián)系，自覺開展走訪聯(lián)系、調(diào)查研究、結(jié)對(duì)幫扶等工作；（3）及時(shí)聽取和收集黨員群眾的意見建議；做好上級(jí)政策和街道重大事項(xiàng)的宣傳、解釋工作；（4）認(rèn)真落實(shí)和完成街道民主協(xié)商議事工作領(lǐng)導(dǎo)小組交辦的其它任務(wù)。彭州鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)成員享有建議權(quán)，可自由發(fā)表意見建議，但其責(zé)任和義務(wù)較重，須遵守?zé)嵝墓媸聵I(yè)、密切聯(lián)系群眾等八項(xiàng)職責(zé)和按時(shí)參會(huì)等六項(xiàng)紀(jì)律。

余杭議事代表的權(quán)利義務(wù)比較均衡，而彭州似乎更突出強(qiáng)調(diào)鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)成員的責(zé)任和義務(wù)。這可能與代表來源有重要關(guān)系。余杭的議事代表主要是黨員和干部，自覺參與意識(shí)和協(xié)商議事能力較強(qiáng)，而彭州的協(xié)商會(huì)成員主要是普通群眾代表，參與意識(shí)和協(xié)商議事能力都較差。為保證鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)順利舉行，需加強(qiáng)對(duì)協(xié)商會(huì)成員的管束。

（六）協(xié)商會(huì)的議題范圍

余杭街道協(xié)商會(huì)的議題涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)、人代會(huì)的議題，主要是討論固定議題：涉及街道黨工委、辦事處、人大工委工作報(bào)告的制定和討論；街道發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的制定和調(diào)整；街道重大項(xiàng)目建設(shè)和推進(jìn)；年度民生實(shí)事工程的提出和建設(shè)情況；街道財(cái)政預(yù)決算的制定和實(shí)施；街道重大事項(xiàng)的辦理公開；街道各級(jí)隊(duì)伍建設(shè)和工作效能情況；議事代表意見建議及群眾關(guān)注的重大信訪問題和辦理情況等。而在彭州，鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)的議題分兩類：一是每次協(xié)商會(huì)前審查確定的議題，都是涉及本鎮(zhèn)范圍內(nèi)的群眾切身利益和群眾關(guān)心的事項(xiàng)；二是固定議題，主要包括傳達(dá)上級(jí)黨委政府的決策部署和工作安排和鎮(zhèn)近期工作重點(diǎn)、通報(bào)上次會(huì)議協(xié)商事項(xiàng)的辦理情況、議題審查小組通報(bào)本次議題審查情況三項(xiàng)議題。但固定議題用時(shí)不超過會(huì)議總時(shí)的三分之一。這表明彭州鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)的主要議題是涉及本鎮(zhèn)范圍內(nèi)的群眾切身利益和群眾關(guān)心的具體事項(xiàng)。

（六）協(xié)商議事會(huì)的議事程序

余杭、彭州鎮(zhèn)街協(xié)商會(huì)每年召開2次。如遇特殊情況或需及時(shí)協(xié)商的議題，可適時(shí)召開。余杭明確賦予議事代表召開臨時(shí)性民主協(xié)商議事會(huì)議的權(quán)利，五分之一以上議事代表可聯(lián)名提出。

余杭重視發(fā)揮議事代表類似人大代表的職能，設(shè)置質(zhì)詢程序和黨政工作評(píng)價(jià)監(jiān)督程序。余杭街道議事會(huì)推行“代表詢問制”、“代表發(fā)言制”、“開放式監(jiān)督評(píng)價(jià)”，由議事代表就黨員群眾普遍關(guān)心的問題進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)詢問、主題交流發(fā)言、評(píng)價(jià)街道工作。彭州的程序偏重于保證協(xié)商會(huì)前議題的收集與篩選，以及會(huì)中共識(shí)的形成。協(xié)商議題可由鎮(zhèn)黨委政府相關(guān)辦（所）、村（社區(qū)）黨組織、村（居）委會(huì)、鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)成員提出，也可通過網(wǎng)上收集，同時(shí)成立以鎮(zhèn)黨委分管統(tǒng)戰(zhàn)工作的副書記為組長(zhǎng)的議題審查組對(duì)議題進(jìn)行初步審查和篩選。彭州的議題審查程序有利于確保鎮(zhèn)黨委政府在議題設(shè)置上的主導(dǎo)權(quán)，但也給了鎮(zhèn)黨委政府在確定協(xié)商議題上避重就輕的可能性。為保證協(xié)商會(huì)形成共識(shí)，彭州設(shè)置會(huì)議表決機(jī)制，以無記名投票表決方式（過三分之二）產(chǎn)生會(huì)議結(jié)果。

（七）協(xié)商會(huì)的結(jié)果應(yīng)用

余杭、彭州兩地都非常重視協(xié)商會(huì)的結(jié)果運(yùn)用。但由于議事機(jī)制不同，余杭街道協(xié)商會(huì)的結(jié)果運(yùn)用重在跟蹤辦理議事代表的相對(duì)分散的意見建議，而彭州鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)的結(jié)果運(yùn)用主要是分類處理協(xié)商會(huì)議集體達(dá)成的共識(shí)。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中發(fā)展基層協(xié)商民主的基本路徑

余杭、彭州兩地的基層協(xié)商民主制度創(chuàng)新盡管時(shí)間不長(zhǎng)，但都填補(bǔ)了國(guó)內(nèi)協(xié)商民主制度的一些空白，取得了較好的制度績(jī)效和社會(huì)反響，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中發(fā)展基層協(xié)商民主積累了經(jīng)驗(yàn)。

（一）堅(jiān)持符合上級(jí)要求與適應(yīng)本地需求相結(jié)合

發(fā)展基層協(xié)商民主首先要正確把握和符合中央和上級(jí)的有關(guān)精神要求。余杭、彭州對(duì)中央十八大報(bào)告關(guān)于發(fā)展協(xié)商民主的信息非常敏感，主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到位，決定在十八大精神指引下開展地方創(chuàng)新。彭州市領(lǐng)導(dǎo)還結(jié)合四川省2013年推進(jìn)依法行政的工作安排和嚴(yán)格依法行政的規(guī)定，將開展社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度構(gòu)建的探索納入對(duì)省上相關(guān)規(guī)定具體貫徹落實(shí)的范圍，從而確?；鶎訁f(xié)商民主制度創(chuàng)新有充分的上位依據(jù)［4］。

（二）堅(jiān)持黨政主導(dǎo)和社會(huì)自治相結(jié)合

在中國(guó)現(xiàn)行體制下，發(fā)展基層協(xié)商民主必須堅(jiān)持黨政主導(dǎo)。但既然協(xié)商是在黨委、政府主導(dǎo)的權(quán)力結(jié)構(gòu)下進(jìn)行，主導(dǎo)方維護(hù)其權(quán)威性與謀求協(xié)商過程的可控性的動(dòng)機(jī)與行為就很可能危及協(xié)商的真實(shí)性。具體表現(xiàn)為協(xié)商過程中刻意安排領(lǐng)導(dǎo)座位高高在上，或拉開領(lǐng)導(dǎo)與群眾的距離；群眾害怕得罪領(lǐng)導(dǎo)或遭遇報(bào)復(fù)，曲意逢迎；或是主導(dǎo)方偏聽偏信，避重就輕，協(xié)商小問題，回避大問題。某些協(xié)商過程的操縱痕跡明顯，具體表現(xiàn)是內(nèi)定議題或方案，暗中安排提問題的人，事先不發(fā)放材料，壓縮群眾消化信息和參與討論的時(shí)間等。這些問題在余杭和彭州的探索實(shí)踐中也客觀存在，因?yàn)閰f(xié)商民主的發(fā)展肯定是不平衡的，有些地方搞得好些，有些地方就相對(duì)差些。對(duì)于這些問題的解決，一要依靠健全制度和程序，二要特別注意培育社會(huì)自治，培育協(xié)商主體，利用社會(huì)力量來評(píng)價(jià)監(jiān)督協(xié)商民主的制度績(jī)效。只有壯大社會(huì)自治力量，培育成熟有力的協(xié)商主體，才能確保協(xié)商民主的真實(shí)有效。余杭和彭州在實(shí)踐中都比較重視對(duì)廣大群眾的宣傳教育、對(duì)協(xié)商代表能力的培訓(xùn)，發(fā)揮他們的監(jiān)督作用。

（三）堅(jiān)持科學(xué)設(shè)計(jì)制度和提升主體能力相結(jié)合

首先，發(fā)展基層協(xié)商民主要科學(xué)設(shè)計(jì)制度。余杭、彭州以試點(diǎn)先行，逐步提高基層協(xié)商民主制度的規(guī)范性，規(guī)范了議題制度、參加人員、協(xié)商程序、監(jiān)督機(jī)制等，對(duì)協(xié)商人員的條件、產(chǎn)生方式、結(jié)構(gòu)以及協(xié)商的啟動(dòng)、時(shí)間、議程安排、會(huì)議機(jī)制、結(jié)果運(yùn)用等作了具體規(guī)定。這啟示各地各單位要結(jié)合實(shí)際情況規(guī)范基層協(xié)商民主的基本原則、基本內(nèi)容、基本形式等，使之為廣大干部群眾所了解和遵守，從而避免把協(xié)商民主作為一項(xiàng)臨時(shí)性的應(yīng)變措施。其次，要注重提升協(xié)商主體能力。由于受封建專制思想傳統(tǒng)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的管制型政府體制影響以及現(xiàn)行政協(xié)體制在基層缺失等原因，我國(guó)基層民主協(xié)商主體發(fā)育先天不足。因此要積極培育基層民主協(xié)商主體，從制度上確保有一批固定數(shù)量的基層協(xié)商人員長(zhǎng)期或?qū)ｉT從事基層社會(huì)重大事情的民主協(xié)商。

［1］中共成都市委黨校金?？蒲谢卣n題組.城市涉農(nóng)社區(qū)管理面臨的問題與對(duì)策——以成都市金牛區(qū)為調(diào)研樣本［J］.成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（6）.

［2］楊雪冬，陳雪蓮.構(gòu)建與公共參與擴(kuò)大相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制［J］.劉鐸.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2010，（4）.

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