江勇

（廣西大學(xué)法學(xué)院，廣西南寧530004）

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度之構(gòu)建

江勇

（廣西大學(xué)法學(xué)院，廣西南寧530004）

作為我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的重要環(huán)節(jié)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)。在“一戶一宅”和“地隨房走”的基本原則下，限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)之流轉(zhuǎn)的法律與政策已然不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體要求，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也面臨著法律依據(jù)不足、流轉(zhuǎn)途徑有限等問題。結(jié)合域外實(shí)踐和我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，從宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)思想突破、登記制度、產(chǎn)權(quán)屬性、物權(quán)屬性和有期限有償使用等方面出發(fā)，合理構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

用益物權(quán)；流轉(zhuǎn)；宅基地使用權(quán)；物權(quán)法

“畫家村房屋買賣”一案引出了我們對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)如何流轉(zhuǎn)問題的思考，《憲法》規(guī)定：“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！憋@然，在立法層面上農(nóng)村宅基地所以權(quán)是嚴(yán)禁非法買賣的，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓也應(yīng)遵照相應(yīng)的法律規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。”，《物權(quán)法》第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的確定、行使和轉(zhuǎn)讓，適用《土地管理法》等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。上述法律法規(guī)與有關(guān)政策性文件一起構(gòu)建起我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律框架，單從條文看，我國(guó)是一直限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的。眼下，這種限制與社會(huì)實(shí)踐中宅基地使用權(quán)悄悄流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)之間充滿著矛盾，是立法過于滯后還是我們?cè)谶`善法而行。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)概述

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村居民在合法占有集體土地的基礎(chǔ)上，利用該土地建造房屋和相應(yīng)的配套設(shè)施的權(quán)利。在我國(guó)，農(nóng)村宅基地制度具有十分久遠(yuǎn)的歷史淵源，隨著時(shí)代的不斷進(jìn)步以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度也隨著改革經(jīng)歷了幾個(gè)歷史時(shí)期的發(fā)展變化。如今，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求對(duì)土地制度變革的推動(dòng)作用也越來越大，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題正是農(nóng)村集體土地政策中的重要一環(huán)。[1]

宅基地使用權(quán)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：首先，宅基地的所有權(quán)歸集體。《憲法》第10條與《土地管理法》第8條第2款對(duì)我國(guó)土地所有權(quán)作出了細(xì)致且原則性的規(guī)定，明確宅基地所有權(quán)歸集體；其次，宅基地使用權(quán)的主體為擁有特定身份的農(nóng)村居民；最后，宅基地使用權(quán)具有社會(huì)保障性和福利性的功能。

二、域內(nèi)外農(nóng)村土地及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之經(jīng)驗(yàn)與模式探索

1、域外農(nóng)村土地問題處置經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外并沒有宅基地這一概念，但隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化的發(fā)展，各國(guó)普遍面臨著土地使用問題，不同國(guó)家的土地國(guó)情和處置經(jīng)驗(yàn)也截然不同。在美國(guó)，一半以上的國(guó)土面積被私人占有，法律也同樣賦予了相應(yīng)的保護(hù)機(jī)制，即私有土地所有權(quán)是神圣不可侵犯的。美國(guó)將土地所有權(quán)分為地上空間權(quán)、地面權(quán)和地下權(quán)，這三部分權(quán)利可以單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，政府無權(quán)任意拆遷與征用。美國(guó)的土地流轉(zhuǎn)交易遵循有償使用原則，在既有法律允許的范圍內(nèi)，當(dāng)時(shí)人可以自由進(jìn)行土地買賣、抵押與出租，國(guó)家僅需做好相應(yīng)的引導(dǎo)與登記工作。雖然德國(guó)的土地國(guó)情和美國(guó)基本相似，大部分屬于個(gè)人所有，但德國(guó)對(duì)于土地的流轉(zhuǎn)和交易卻有著相當(dāng)嚴(yán)格的限制，實(shí)行嚴(yán)格的申請(qǐng)制，即允許土地自由交易，但必須用嚴(yán)格的申請(qǐng)控制程序來維護(hù)交易的安全。[2]日本的農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)政策是在三次農(nóng)地改革的基礎(chǔ)上建立起來的，第一次是創(chuàng)設(shè)自耕地，把耕地作為日本農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的主體，第二次是通過建立農(nóng)地租賃關(guān)系推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，包括（1）鼓勵(lì)自立經(jīng)營(yíng)，成立農(nóng)業(yè)協(xié)作社；（2）放寬農(nóng)地最高限額，提倡生產(chǎn)法人制度；（3）放寬對(duì)出租的限制，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，第三次是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地分區(qū)域綜合利用。荷蘭為了實(shí)現(xiàn)土地的最大效用，以多重利用為目的，開展多樣化的土地整理措施，在具體操作上，賦予土地所有者和土地租賃者投票表決權(quán)，從而保證每一個(gè)土地平整項(xiàng)目都能均衡的代表各方利益。

2、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之模式探索

《物權(quán)法》明確規(guī)定所有權(quán)人對(duì)其所有的動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)，享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。實(shí)踐中，農(nóng)村房屋理應(yīng)屬于農(nóng)戶私有財(cái)產(chǎn)，其流轉(zhuǎn)權(quán)利應(yīng)符合物權(quán)法的基本規(guī)定，但當(dāng)宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地上的不動(dòng)產(chǎn)行使收益和處分權(quán)利時(shí)，往往會(huì)受到各種法律和政策的限制，從而使交易陷入不穩(wěn)定性，正如畫家村房屋買賣糾紛一樣?；诂F(xiàn)實(shí)流轉(zhuǎn)的需要，對(duì)于這樣的困境，各地也開始了不同的嘗試，并形成了各自經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>

具體模式如下：（1）天津宅基地?fù)Q房模式。該模式是指堅(jiān)持農(nóng)村土地承包責(zé)任制不變，在現(xiàn)行的法律與政策允許范圍內(nèi)，以不減少耕地的絕對(duì)數(shù)量為前提，高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)并建設(shè)一批現(xiàn)代化適合人居的新型小城鎮(zhèn)，農(nóng)民按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，用其原有的宅基地使用權(quán)無償置換小城鎮(zhèn)里的一套住房，具體流程包括規(guī)劃編制、融資建設(shè)、置換實(shí)施與土地復(fù)耕。（2）重慶農(nóng)村土地交易模式。該模式是指在全面完成農(nóng)村宅基地的登記確權(quán)工作的基礎(chǔ)上，大力推行農(nóng)村集中居住區(qū)承包地、建設(shè)用地和農(nóng)村林地產(chǎn)業(yè)化，試點(diǎn)內(nèi)容還包括：允許農(nóng)民可以將林權(quán)、農(nóng)村土地等部分生產(chǎn)要素進(jìn)行抵押、質(zhì)押。不難看出，重慶的農(nóng)村土地交易模式是從農(nóng)林土地、林權(quán)等相關(guān)權(quán)利的抵押、質(zhì)押試點(diǎn)開始，逐步向農(nóng)村宅基地使用權(quán)等權(quán)利可以自由流轉(zhuǎn)過渡。（3）成都“一房?jī)蓹?quán)”抵押融資模式?！耙环?jī)蓹?quán)”是指農(nóng)村房屋、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村房屋抵押融資設(shè)立了雙重要求，一是必須經(jīng)所在農(nóng)村集體組織同意，二是借款人必須要保證在設(shè)定抵押的房屋被依法清償債務(wù)后仍有可居住的固定場(chǎng)所。同樣，成都對(duì)兩權(quán)的抵押融資也作出了相應(yīng)的限制，即不改變土地所有權(quán)性質(zhì)，不改變土地用途與不轉(zhuǎn)移土地占有。此外，建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資還附加了所在集體經(jīng)濟(jì)組織同意的要求。[3]

三、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之困境

作為農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的房屋，農(nóng)民理應(yīng)享有私人財(cái)產(chǎn)所應(yīng)當(dāng)具有的各種權(quán)利，但因其建造在宅基地上，而面臨著流轉(zhuǎn)不暢的困境，其中主要阻礙就是法律制度的不完善和傳統(tǒng)思想政策的禁錮。

1、法律法規(guī)條文分散且立法資源不足

雖然我國(guó)有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范和政策有很多，但都分散在各類法律、行政法規(guī)、國(guó)家有關(guān)宅基地管理的政策法規(guī)和地方性法規(guī)之中。從法律框架看，以《土地管理法》《物權(quán)法》為主干，同時(shí)輔以《土地管理法實(shí)施條例》《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)章條例及有關(guān)文件為枝干，組成了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的立法體系。從條文看，相關(guān)法律規(guī)定還極其不完善，有關(guān)農(nóng)村宅基地的法律規(guī)范都分散在《土地管理法》等相關(guān)法律之中，沒有形成完整的法律體系，缺乏系統(tǒng)性與可操作性。因此，執(zhí)法部門在實(shí)際操作上大多是依據(jù)相關(guān)的行政法規(guī)、政府和部門規(guī)章。法律法規(guī)條文分散免不了引起矛盾與混亂，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而言，《土地管理法》等都直接或間接明示宅基地使用權(quán)在一定范圍內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓，但相關(guān)政策規(guī)定又對(duì)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓給出了種種限制。

不僅立法分散，而且立法資源也嚴(yán)重不足，而且多為規(guī)范性文件，效力等級(jí)不高，對(duì)農(nóng)村宅基地管理和使用權(quán)還有很多的空白需要填補(bǔ)。目前，我國(guó)還沒有單獨(dú)制定一部關(guān)于農(nóng)村宅基地制度的法律，《土地管理法》在這方面的規(guī)定過于原則與模糊，缺乏可操作性。雖然《關(guān)于農(nóng)村加強(qiáng)宅基地管理工作的規(guī)定》對(duì)農(nóng)村宅基地使用流轉(zhuǎn)問題作出了直接規(guī)定，但效力層次低，導(dǎo)致很多合理的建議無法落實(shí)。[4]此外，對(duì)于其中涉及的許多社會(huì)問題，如房屋繼承、房屋流轉(zhuǎn)、房屋登記等都沒有相關(guān)立法加以規(guī)制。立法資源不足導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)在實(shí)際流轉(zhuǎn)等諸多環(huán)節(jié)都無法可依，無據(jù)可查，這種狀況十分不利于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理。各地在管理過程中也是各行其是，對(duì)同一問題會(huì)出現(xiàn)兩種截然相反的結(jié)果的情況時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民的合法土地權(quán)益保護(hù)又當(dāng)從何談起。

2、農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度不完善與“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重

依據(jù)《物權(quán)法》的基本原則，物權(quán)的取得、變更與消滅都應(yīng)進(jìn)行公示。宅基地使用權(quán)屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，應(yīng)當(dāng)以登記的方式進(jìn)行公示，從08年起，國(guó)土資源部就曾發(fā)文要求對(duì)我國(guó)宅基地進(jìn)行全面登記，目前全國(guó)農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作已經(jīng)基本完成。但是，我國(guó)的宅基地制度過分強(qiáng)調(diào)登記的行政職能，過分傾向于從公法角度去衡量，而忽視了私法上的意義，登記制度也僅是披著公法的外衣而已?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)村居民一戶只能有一處宅基地，而且面積還要受到一定的限制。這樣的規(guī)定顯然不符合目前農(nóng)村的實(shí)際情況，在農(nóng)村，子女結(jié)婚分房卻不分戶，這樣“一戶多房”便會(huì)出現(xiàn)，同時(shí)還要受到宅基地面積的限制，等父母去世后，又會(huì)因繼承房屋而發(fā)生新的“一戶多房”，這些問題都有待破解。

3、傳統(tǒng)“地隨房走”原則的局限性

現(xiàn)行法律和政策規(guī)定，農(nóng)村宅基地的使用權(quán)是不能單獨(dú)流轉(zhuǎn)的，根據(jù)地隨房走的原則，當(dāng)宅基地上的房屋流轉(zhuǎn)時(shí)，那么宅基地的使用權(quán)就應(yīng)當(dāng)流轉(zhuǎn)，這必然會(huì)出現(xiàn)受讓主體范圍有限且交易安全無法保證等問題。首先，法律規(guī)定“一戶一宅”，如果受讓人本就是該集體組織成員并已經(jīng)有了一處宅基地，那么按照地隨房走的原則，受讓人會(huì)取得兩處宅基地，此時(shí)就會(huì)與一戶一宅基地相違背。其次，法律禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地，但是房屋是公民個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)，可以自由處分，當(dāng)受讓人為城鎮(zhèn)居民時(shí)，合同效力又當(dāng)如何認(rèn)定，若有效，卻面臨不能辦理土地使用證的尷尬，若無效，公民的的自由處分權(quán)又受到限制。從法律規(guī)定與實(shí)踐操作雙重維度看，在堅(jiān)持地隨房走的原則下，如果農(nóng)村宅基地使用權(quán)出賣，那么對(duì)象只能是本集體組織內(nèi)部的其他成員，且該成員之前沒有宅基地，不禁嚇出一身冷汗，如此小范圍的受讓人無異于直接扼殺宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之出賣路徑！

4、宅基地使用權(quán)的取得方式不合理

依法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得主要有兩種方式，即依申請(qǐng)與通過流轉(zhuǎn)的方式從宅基地使用權(quán)人手中獲得。但這兩種方式都有不合理的地方，首先，依申請(qǐng)取得違背了物權(quán)的基本原理，眾所周知，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸集體，但真實(shí)的申請(qǐng)流程是：（1）村民向其所在村委會(huì)提出申請(qǐng)；（2）村委會(huì)進(jìn)行審核并經(jīng)村民會(huì)議討論通過；（3）經(jīng)鄉(xiāng)人民政府審查后經(jīng)縣級(jí)土地管理部門審批通過。看似合理的背后，卻違反物權(quán)的基本原理，既然土地的所有權(quán)歸集體所有，那么理應(yīng)由集體組織決定土地的使用與收益，但是行政權(quán)力卻通過審批權(quán)的行使而介入本該屬于集體組織所有的權(quán)利。

基于流轉(zhuǎn)取得宅基地使用權(quán)的方式也面臨著法律障礙，法律僅承認(rèn)使用權(quán)可隨房一起流轉(zhuǎn)而禁止宅基地使用權(quán)之單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。實(shí)踐中也主要是通過這種方式來實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，但卻面臨如下問題：其一，若轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，會(huì)因違反法律禁止性規(guī)定而使合同歸于無效；若是轉(zhuǎn)讓給本集體組織的其他村民，則該村民則無權(quán)再次申請(qǐng)宅基地。其二，原集體組織成員是無償獲得宅基地的，出讓時(shí)，出讓人會(huì)獲得一筆收入，而受讓人卻要支付相應(yīng)的費(fèi)用，這與宅基地?zé)o償設(shè)立的原則相違背。其三，受讓人在已有一房的基礎(chǔ)上，再因受讓獲得一處房產(chǎn)會(huì)受到一房一宅原則的制約。[5]

四、農(nóng)村宅基地使用權(quán)之思想突破與立法構(gòu)建

目前，結(jié)合我國(guó)的實(shí)情和域外經(jīng)驗(yàn)，宜從立法突破和思想觀念轉(zhuǎn)變之角度解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，在充分考慮法律政策的前提下，要為農(nóng)民利益的可持續(xù)發(fā)展提供應(yīng)有的支持。

1、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之思想突破

我國(guó)是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國(guó)家，有著幾千年的農(nóng)耕歷史，那種炊煙裊裊的田園生活依然回憶在老一輩人的腦海中，獨(dú)門獨(dú)院的田園生活確實(shí)令人遐想，但隨著城市化進(jìn)程的加快，人口的增加，土地資源也越發(fā)緊張，如何在有限的土地資源上將宜居與生存這一矛盾組合體和諧的統(tǒng)一在一起應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村土地政策制定的最終目的。十年前，孟勤國(guó)教授就曾發(fā)出農(nóng)村宅基地交易一旦放開那么流民就會(huì)出現(xiàn)的擔(dān)憂，時(shí)過境遷，當(dāng)時(shí)的擔(dān)憂固然存在，但筆者認(rèn)為，農(nóng)民窮其一生可能唯一能留下的財(cái)產(chǎn)就是農(nóng)村的房產(chǎn)，眾所周知，財(cái)產(chǎn)是在流通中完成增值的，按照目前的法律和政策規(guī)定，限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無疑是將農(nóng)民一生的積蓄限定于宅基地之上，流民問題也不應(yīng)當(dāng)成為政策固守之理由，限制交易政策并不是防范流民問題的合適途徑，流民問題理應(yīng)從國(guó)家社會(huì)保障的緯度去思量。結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)社會(huì)進(jìn)步到一定程度，作為農(nóng)民私產(chǎn)的房屋（建造于宅基地之上）理應(yīng)進(jìn)入合理的流轉(zhuǎn)程序中，只是這個(gè)過程不是一蹴而就的，需要反復(fù)論證與慢慢實(shí)踐。

2、健全農(nóng)村宅基使用權(quán)登記制度

任何一項(xiàng)權(quán)利的流轉(zhuǎn)都必須建立在準(zhǔn)確無誤的確權(quán)基礎(chǔ)之上，農(nóng)村宅基地使用權(quán)也是如此，規(guī)范化登記是其流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)。通過設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)等相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行登記，才能保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的安全，只有這樣才能使農(nóng)民的合法權(quán)益得到保障，反之，會(huì)進(jìn)一步加大農(nóng)村土地交易的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的混亂。按照《物權(quán)法》規(guī)定，作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的一種，要取得農(nóng)村宅基地的使用權(quán)必須要先經(jīng)過登記，但目前的法律對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度的規(guī)定仍處于空白階段。相比于公法理念下的農(nóng)村土地集體所有制，筆者認(rèn)為有必要加強(qiáng)宅基地使用權(quán)登記制度的私法效能，從公法和私法的雙重緯度考量我國(guó)宅基地使用權(quán)制度。

3、明確宅基地的產(chǎn)權(quán)屬性和物權(quán)屬性

產(chǎn)權(quán)屬性的明晰界定會(huì)使權(quán)利邊界得到進(jìn)一步的明確，它有利于資源的有效利用與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。宅基地的改革有兩種途徑，一種是債權(quán)性質(zhì)的改革，即宅基地的使用權(quán)人將其宅基地上建造的房屋處分時(shí)，受讓人同時(shí)獲得債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)與物權(quán)性質(zhì)房屋的所有權(quán)，且可以租賃的方式獲得土地使用權(quán)，租賃的期限為房屋的使用期。另一種方式是物權(quán)性質(zhì)的改革，即完善宅基地使用權(quán)處分的內(nèi)容，允許宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等。相比之下，在明確宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，第二種改革更能實(shí)現(xiàn)資源的有效利用。

用益物權(quán)包括占有、使用、收益等權(quán)利，毫無疑問，宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，但《物權(quán)法》中卻規(guī)定了農(nóng)民對(duì)于宅基地只有占有使用的權(quán)利，而未提及收益權(quán)。農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)并無收益與處分的權(quán)利，但宅基地以及地上房屋是農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，根據(jù)房地一體的原則，這也限制了地上房屋的交易。宅基地與其上房屋的買賣所得的收益往往只是對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償，農(nóng)民并未真正在土地流轉(zhuǎn)中獲得實(shí)際利益。故而，立法應(yīng)當(dāng)明確宅基地的收益權(quán)。[6]

4、建立宅基地有期限有償使用制度

從理論上說，用益物權(quán)應(yīng)當(dāng)是有期限的，無期限勢(shì)必會(huì)造成資源的各種浪費(fèi)，基于國(guó)家保障農(nóng)民的基本權(quán)益的政策要求，宅基地?zé)o償使用制度本身就存在著弊端，它導(dǎo)致農(nóng)民利用多處宅基地建房或者過多的占用宅基地。甚至一個(gè)人可以基于多種原因和理由獲得多處宅基地上的房產(chǎn)，原本基于保障農(nóng)民最基本生活目的而存在的福利性宅基地政策如今看起來似乎是多余的，因?yàn)檫@一擔(dān)憂至少目前是不會(huì)產(chǎn)生的，因?yàn)橛衅谙薜氖褂貌⒉坏扔诘狡诰蛣儕Z農(nóng)民的使用權(quán)，而是在保障農(nóng)民基本居住條件的前提下實(shí)施的?；仡^看，曾經(jīng)政策制定時(shí)貧民為主的社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大變化，人們擔(dān)心的不在是生存的問題，而是考慮如何過的更好更有意義，故而，在剛性需求下合理進(jìn)行宅基地有期限有償使用制度在新時(shí)期下還是有可以構(gòu)建成功的可能。

總而言之，結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)，從各地已經(jīng)出現(xiàn)的流轉(zhuǎn)模式與現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，不存在是否實(shí)現(xiàn)的問題，而是必然實(shí)現(xiàn)只是時(shí)間不明確而已，如何使改革更為有效的推進(jìn)，使農(nóng)民的權(quán)益得到更好的保障，這需要我們更多的實(shí)踐積累與摸索。除上文論述的措施外，筆者認(rèn)為還有以下幾點(diǎn)需要做好做實(shí)：首先，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須要保障那些真正需要政府幫助才能生存的那部分人的基本生活條件，這有這樣才能合理有效的進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的創(chuàng)新；其次，提高社會(huì)保障水平，用全面的社會(huì)保障代替土地保障。只有通過多層次的社會(huì)保障措施，使農(nóng)民在生存問題上無后顧之憂，把農(nóng)民從土地上解放出來，把土地從福利性質(zhì)中解放出來；再次，建立土地流轉(zhuǎn)過程管理監(jiān)督機(jī)制。為防止解放出來的土地在暗箱操作中被改變用途，將集體所有的宅基地或者耕地轉(zhuǎn)變成商業(yè)用地，或者是土地被閑置浪費(fèi)，故而有必要建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。最后，建立合理完善的宅基地價(jià)格評(píng)估體系，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)勢(shì)必會(huì)面對(duì)如何讓定價(jià)的問題，設(shè)立有效合理的定價(jià)機(jī)制不但有利于保障農(nóng)民的基本權(quán)益，而且還有利于社會(huì)穩(wěn)定。

[1]邱燕.中國(guó)房地產(chǎn)法律規(guī)則研究[M].北京：人民出版社，2011:262-264

[2]袁錦秀.農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律問題研究[M].北京：中國(guó)商務(wù)出版社，2013:155-156.

[3]章合運(yùn)，呂穎潔.新農(nóng)村背景下農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的構(gòu)建[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008，(9)

[4]袁錦秀，李志.農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法評(píng)析[J].學(xué)術(shù)探究，2013，(6)

[5]諸培新，曲福田.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的公平與效率分析[J].中國(guó)土地科學(xué)，2009，(5)

[6]方明.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2014，(8)

D923.2

A

1674-6198（2015）02-0022-04

2015-1-26

江勇（1990-），男，江蘇鹽城人，廣西大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向:民商法。