劉尚希

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

財(cái)政與國(guó)家治理：基于三個(gè)維度的認(rèn)識(shí)

劉尚希

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

十八屆三中全會(huì)《決定》中提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要的支柱”。這是一個(gè)站在歷史和理論的高度提出的論斷，對(duì)當(dāng)前財(cái)稅改革具有十分重要的長(zhǎng)期指導(dǎo)意義。但問(wèn)題是，我們應(yīng)該怎樣去認(rèn)識(shí)和理解？又如何與我們的財(cái)政實(shí)際工作結(jié)合起來(lái)？這是當(dāng)前財(cái)政領(lǐng)域面臨的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。只有在認(rèn)識(shí)上、理論上搞清楚了，才有可能轉(zhuǎn)化成我們行動(dòng)的指南，不至于搞成兩張皮，變成標(biāo)簽和空洞說(shuō)詞。正是本著這樣一種想法，從國(guó)家治理的內(nèi)涵入手，我嘗試著從國(guó)家治理的三個(gè)結(jié)構(gòu)性維度闡釋財(cái)政為什么是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，希望形成一個(gè)邏輯上自洽的認(rèn)識(shí)框架。

一、從企業(yè)（公司）治理到國(guó)家治理

（一）企業(yè)利益主體多元化孕育了企業(yè)（公司）治理

要正確理解國(guó)家治理的內(nèi)涵，首先要清楚“治理”這一概念的由來(lái)。它來(lái)自于企業(yè)（公司）治理，是微觀概念在宏觀上的應(yīng)用，是把私人領(lǐng)域或者市場(chǎng)領(lǐng)域的概念借用到公共領(lǐng)域。當(dāng)企業(yè)所有者只有一個(gè)的時(shí)候，例如家族式企業(yè)為主的時(shí)期，利益主體限于老板與員工之間，被關(guān)注的更多是企業(yè)管理，怎么來(lái)有效管理企業(yè)，從過(guò)去的泰勒式管理到現(xiàn)代的人性化管理，形成了你方唱罷我登臺(tái)的多種企業(yè)管理理論。隨著企業(yè)的股份化，企業(yè)向法人股份制公司演變。股份制意味著所有者與經(jīng)營(yíng)者分離，委托代理關(guān)系產(chǎn)生，企業(yè)的組織架構(gòu)就要相應(yīng)改變，以包容多元主體和多元利益關(guān)系。雖然股份制在19世紀(jì)就已經(jīng)產(chǎn)生，但直到20世紀(jì)八九十年代，治理的理念才突顯出來(lái)，公司治理結(jié)構(gòu)的研究成為熱門話題，這顯然與多元主體與多元利益關(guān)系的變遷是緊密聯(lián)系在一起的。股東、董事會(huì)、經(jīng)理人、員工之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，以及信息、契約不完備條件下的委托代理成為公司治理的核心問(wèn)題。

從企業(yè)發(fā)展的過(guò)程來(lái)看，治理的概念很顯然是因?yàn)槎鄠€(gè)主體出現(xiàn)了，而不同的利益相關(guān)者之間要形成一種共建、共擔(dān)、共享的利益共同體，就需要?jiǎng)?chuàng)新企業(yè)組織形式。企業(yè)制度轉(zhuǎn)向以公司制為代表的法人治理形式，也就漸漸形成了多元、包容、平等、互動(dòng)、開(kāi)放的法人治理結(jié)構(gòu)。

（二）社會(huì)利益主體的多元化催生了國(guó)家治理

從過(guò)去主要談企業(yè)管理，到現(xiàn)在同時(shí)又講治理，這個(gè)變化對(duì)我們認(rèn)識(shí)國(guó)家治理是有啟發(fā)的?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)在提出“國(guó)家治理”這個(gè)概念，是對(duì)國(guó)家的一種新認(rèn)識(shí)、新理解。我們過(guò)去理解國(guó)家，傳統(tǒng)的理論就是從階級(jí)斗爭(zhēng)、階級(jí)劃分這個(gè)角度去認(rèn)識(shí)的，國(guó)家就是一個(gè)暴力機(jī)器，是一個(gè)階級(jí)對(duì)另一個(gè)階級(jí)的專政。統(tǒng)治和被統(tǒng)治、管理和被管理，是傳統(tǒng)國(guó)家理論的基本認(rèn)識(shí)框架。在這種認(rèn)識(shí)框架中，其中的主體相對(duì)來(lái)說(shuō)是單一的，公共利益與個(gè)體（集團(tuán)）利益關(guān)系也相對(duì)簡(jiǎn)單。

而國(guó)家發(fā)展到今天，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不

同社會(huì)階層、利益群體逐漸形成，經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體日漸多元化，并變成為關(guān)系緊密的利益相關(guān)者，僅僅依靠傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管理方式已經(jīng)不相適應(yīng)，需要一種新的國(guó)家結(jié)構(gòu)來(lái)包容越來(lái)越復(fù)雜的利益關(guān)系、協(xié)調(diào)越來(lái)越多的各種利益沖突，尤其是公共利益與個(gè)人利益之間的協(xié)調(diào)就變得至關(guān)重要。否則，國(guó)家發(fā)展和社會(huì)文明進(jìn)步可能停滯，甚至倒退。為防范化解這種公共風(fēng)險(xiǎn)，一種新的國(guó)家結(jié)構(gòu)就應(yīng)運(yùn)而生，表現(xiàn)為國(guó)家治理結(jié)構(gòu)或國(guó)家治理體系?，F(xiàn)代國(guó)家自然需要與之相匹配的現(xiàn)代治理體系。

（三）國(guó)家治理是基于社會(huì)共同體理念下的多元主體共同治理

多元利益主體的形成實(shí)際上是歷史進(jìn)化的過(guò)程。利益主體過(guò)去主要表現(xiàn)為兩個(gè)階級(jí)，利益關(guān)系也主要是兩者之間的利益關(guān)系，由此形成了統(tǒng)治階級(jí)和被統(tǒng)治階級(jí)、管理者和被管理者?，F(xiàn)在再用階級(jí)分析的這種思維來(lái)看社會(huì)和國(guó)家已經(jīng)不合時(shí)宜，社會(huì)是多姿多彩的，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)一個(gè)社會(huì)共同體中存在各種不同的利益。存在多元利益，經(jīng)濟(jì)社會(huì)也才有活力。這在現(xiàn)實(shí)生活中就表現(xiàn)為多元的利益主體，比如有國(guó)家、企業(yè)、居民，有城市、鄉(xiāng)村，有不同的區(qū)域，還有中央、地方，諸如此類。但無(wú)論有多少利益主體，基于社會(huì)共同體的公共利益始終存在。多元利益主體之間會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜的利益博弈，要使這種多元的利益博弈不至于危害社會(huì)共同體的公共利益，就必須有一種能包容多元利益的治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范各自的責(zé)、權(quán)、利和行為。

在參與治理的眾多主體中，國(guó)家是一個(gè)核心的主體，在某種意義上就像一個(gè)股份公司，國(guó)家是一個(gè)大股東。在不同的歷史時(shí)期，參與主體是不一樣的，構(gòu)成不同的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。就現(xiàn)在來(lái)看，國(guó)家依然是一個(gè)大股東，發(fā)揮主導(dǎo)性作用。國(guó)家結(jié)構(gòu)的這種變化，從更深層次的動(dòng)因來(lái)分析，是公共風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的。利益主體越是多元，社會(huì)就變得越是復(fù)雜，內(nèi)生的不確定性和公共風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)越大，就越有可能危害整體的發(fā)展。利益主體之間是相互競(jìng)爭(zhēng)博弈的，這就需要找到一種有效的解決方式不至于讓這個(gè)社會(huì)共同體在競(jìng)爭(zhēng)博弈中崩潰。這種解決方式只能是用一種包容性的國(guó)家結(jié)構(gòu)去替換傳統(tǒng)的排斥性的國(guó)家結(jié)構(gòu)，共同治理的理念由此形成。

這種治理理念的形成，以及新型國(guó)家結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生，其背后的東西是社會(huì)共同體內(nèi)部產(chǎn)生的公共風(fēng)險(xiǎn)。追求善治，也就是追求公共風(fēng)險(xiǎn)的最小化，保證國(guó)家發(fā)展和文明進(jìn)步的可持續(xù)，這是最大的公共利益。今天強(qiáng)調(diào)治理，其實(shí)是強(qiáng)調(diào)我們處于一個(gè)社會(huì)共同體之中，在同一艘船上，比任何時(shí)候都需要同舟共濟(jì)，使多元利益主體之間的競(jìng)爭(zhēng)博弈轉(zhuǎn)化為發(fā)展的合力——?jiǎng)恿Γ皇寝D(zhuǎn)化為導(dǎo)致共同體停滯的斥力——阻力。無(wú)論全球治理，還是國(guó)家治理，在這一點(diǎn)上是相通的。從中不難看出，治理和公共性是內(nèi)在關(guān)聯(lián)的，治理的對(duì)象都是基于社會(huì)共同體的公共性問(wèn)題。

（四）國(guó)家治理與國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理不是相互替代的

十八屆三中全會(huì)提出“治理”這一概念后，很多學(xué)者解讀為治理替代了統(tǒng)治，替代了管理，這種看法是片面的。

治理、統(tǒng)治、管理這三者之間不是一個(gè)相互替代的關(guān)系，而是互補(bǔ)的。其實(shí)在任何一個(gè)國(guó)家，這三樣?xùn)|西都依然存在，它既有統(tǒng)治，還有管理，當(dāng)然也有治理，但是它們處于不同的層次。從歷史上來(lái)看，在不同的歷史時(shí)期是以不同的方式來(lái)管理國(guó)家的。在階級(jí)劃分為主的歷史階段，強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng)，更多強(qiáng)調(diào)的是階級(jí)統(tǒng)治。當(dāng)下凸顯治理，淡化階級(jí)統(tǒng)治，不等于說(shuō)統(tǒng)治本身會(huì)消亡。有公共權(quán)力、有國(guó)家存在，就會(huì)有國(guó)家統(tǒng)治。國(guó)家統(tǒng)治是國(guó)家的底線，平時(shí)是隱形的，當(dāng)遇到外來(lái)侵略、社會(huì)騷亂和動(dòng)蕩的時(shí)候，統(tǒng)治的作用就要凸顯出來(lái)，否則，國(guó)家就會(huì)陷入無(wú)序混亂狀態(tài)。

而國(guó)家管理是隨著社會(huì)的分工復(fù)雜化和公共化而產(chǎn)生的，管理與被管理的關(guān)系永恒存在，就像一個(gè)樂(lè)隊(duì)總是需要一個(gè)指揮一樣。國(guó)家管理應(yīng)當(dāng)是基于公共性的宏觀管理，這在我們國(guó)家是相當(dāng)缺位的。管理需要科學(xué)精神與人文情懷，是在一定治理結(jié)構(gòu)下來(lái)展開(kāi)的，就像公司管理是在一定的公司治理結(jié)構(gòu)下來(lái)開(kāi)展一樣，治理無(wú)法替代管理。當(dāng)前強(qiáng)調(diào)治理，并不是說(shuō)我們現(xiàn)在不要統(tǒng)治和管理了，而是長(zhǎng)期來(lái)缺乏共同體理念及其相應(yīng)的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。開(kāi)放、包

容、平等的社會(huì)，需要的是共建、共擔(dān)和共享，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體的權(quán)力、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)處于一個(gè)更合理的結(jié)構(gòu)之中。在這個(gè)意義上，國(guó)家治理也是國(guó)家的“再組織化”和“再結(jié)構(gòu)化”。但無(wú)論怎么變化，國(guó)家統(tǒng)治和國(guó)家管理都不會(huì)消亡，改變的只是其實(shí)現(xiàn)形式。統(tǒng)治退居幕后，治理走向前臺(tái)、管理在治理下運(yùn)行。我國(guó)進(jìn)入全面深化改革和全面依法治國(guó)的新時(shí)期，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化就是要形成一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)具備很強(qiáng)的治理能力，這樣國(guó)家才能往前走，中華民族復(fù)興才不會(huì)半途而廢。

統(tǒng)治、管理和治理三者有共同的基礎(chǔ)，即公共權(quán)力，只不過(guò)公共權(quán)力的使用方式不同；三者有相同的功能，即秩序，統(tǒng)治是要維護(hù)底線秩序，或基本秩序，管理也是為了秩序，治理也是為了要有一個(gè)秩序，區(qū)別在于統(tǒng)治更加強(qiáng)調(diào)的是以一種外在的力量去維護(hù)這個(gè)秩序，而治理強(qiáng)調(diào)的是共治，是多元主體共同來(lái)參與，是一種內(nèi)生的秩序。在這個(gè)意義上，治理是生成秩序，統(tǒng)治和管理更多的是維護(hù)秩序。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和文明發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期，舊的秩序已經(jīng)不相適應(yīng)，需要一種新的秩序，而這種新秩序只能在內(nèi)部產(chǎn)生，不能靠外部強(qiáng)加，內(nèi)生秩序的治理也就變得更加重要而凸現(xiàn)出來(lái)。

二、國(guó)家治理的三個(gè)維度，構(gòu)成財(cái)政的新坐標(biāo)

過(guò)去講的改革主要是經(jīng)濟(jì)改革，或者叫市場(chǎng)化的改革，主要是改變政府與市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮更大的作用。而當(dāng)前的改革是全面深化改革，涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明、軍隊(duì)和黨建。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的這個(gè)基礎(chǔ)上，社會(huì)結(jié)構(gòu)及其整個(gè)上層建筑都發(fā)生了極大變化，形成了極其復(fù)雜的利益關(guān)系。我國(guó)的全面深化改革實(shí)際上就是構(gòu)建一個(gè)以國(guó)家形式存在的社會(huì)共同體新結(jié)構(gòu)——包容開(kāi)放的、共建共享的社會(huì)，實(shí)現(xiàn)多元利益與公共利益的相互包容，讓中國(guó)特色社會(huì)主義旗幟上的“平等”二字更鮮艷和更飽滿。

（一）國(guó)家治理的三個(gè)維度

在當(dāng)前復(fù)雜的利益關(guān)系中，我們可以抽出三條主線：一是國(guó)家與市場(chǎng)（企業(yè)）的關(guān)系。過(guò)去三十多年的改革主要在這方面做文章，放權(quán)讓利，讓企業(yè)成為獨(dú)立利益主體，成效顯著。但改革任務(wù)仍未完成，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性依然存在。二是國(guó)家與社會(huì)（個(gè)人）的關(guān)系。這不是過(guò)去改革的主戰(zhàn)場(chǎng)，而對(duì)當(dāng)前的我國(guó)來(lái)說(shuō)卻是變得越來(lái)越重要。國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系全球都在調(diào)整，尤其在社會(huì)保障和公共服務(wù)方面。三是中央與地方（城鄉(xiāng)區(qū)域）的關(guān)系。這是過(guò)去一直想解決但未能解決好的難題，對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中的巨型單一制國(guó)家來(lái)說(shuō)，中央與地方的關(guān)系極其重要，又是極難解決的問(wèn)題。這三條主線構(gòu)成新時(shí)期國(guó)家治理的三個(gè)維度。

如果把這三個(gè)維度劃成一個(gè)幾何圖形，就構(gòu)建為一個(gè)立體的坐標(biāo)，國(guó)家與市場(chǎng)構(gòu)成一個(gè)維度，國(guó)家與社會(huì)構(gòu)成一個(gè)維度，中央與地方構(gòu)成一個(gè)維度。三個(gè)維度結(jié)構(gòu)為一個(gè)有機(jī)的整體，這就構(gòu)成了新時(shí)期的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。對(duì)于抽象的社會(huì)共同體，我們可以從這里找到現(xiàn)實(shí)的感覺(jué)。作為全面深化改革的目標(biāo)，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，也就主要體現(xiàn)在這三個(gè)方面關(guān)系的調(diào)適狀態(tài)及其相互協(xié)調(diào)性。缺少任意一個(gè)方面，都談不上國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。

（二）財(cái)政的新坐標(biāo)

從國(guó)家治理來(lái)看，三個(gè)維度是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的描畫(huà)，也是社會(huì)公共性的一個(gè)簡(jiǎn)化模型；從財(cái)政來(lái)看，這三個(gè)維度則是財(cái)政在新時(shí)期的坐標(biāo)系，財(cái)政活動(dòng)、財(cái)政改革、財(cái)政法治都深深嵌入到這三個(gè)維度之中。新時(shí)期的財(cái)政改革要靠這個(gè)新坐標(biāo)來(lái)導(dǎo)航，而由這個(gè)新坐標(biāo)系標(biāo)注的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)又要以財(cái)政為基礎(chǔ)。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)，是以社會(huì)復(fù)雜利益關(guān)系的交匯點(diǎn)而存在的。財(cái)政先天就是公共利益的化身，并與社會(huì)多元利益主體相關(guān)聯(lián)。上述三個(gè)維度，都是一個(gè)利益交集，并又匯集財(cái)政于一身，成為全社會(huì)的利益交集。也可以說(shuō)，三個(gè)維度是三個(gè)利益總閥門，可調(diào)節(jié)社會(huì)各個(gè)階層、各個(gè)集團(tuán)、各個(gè)區(qū)域的利益關(guān)系。財(cái)政之所以牽一發(fā)而動(dòng)全身，因?yàn)樨?cái)政牽扯著全社會(huì)所有利益神經(jīng)。

公司治理中的核心是公司剩余索取權(quán)的安排。同樣，對(duì)國(guó)家治理來(lái)說(shuō)，社會(huì)剩余控制權(quán)的安排是其根本。這恰恰是財(cái)政的職責(zé)。社會(huì)共同體得以維系，也在于此。財(cái)政從三個(gè)維度影響國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的變遷，也決定著國(guó)家治理的成效。善治與否，也取決于財(cái)政上的作為。歷史上，橫征暴斂導(dǎo)致國(guó)家衰亡；而

在近現(xiàn)代，財(cái)政整治帶來(lái)國(guó)家興盛。正是財(cái)政對(duì)國(guó)家治理的這種基礎(chǔ)性作用，故而無(wú)論是過(guò)去單一維度的經(jīng)濟(jì)改革，還是當(dāng)前三維的全方位改革，財(cái)政都被選為改革的突破口和排頭兵。

三、國(guó)家治理體系：三個(gè)維度的分權(quán)

把上述三個(gè)維度綜合起來(lái)看，全面深化改革實(shí)際上是國(guó)家治理的改革，目標(biāo)就是形成一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系或國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。這在十八屆三中全會(huì)的《決定》中做了清晰的闡述。若以綜合的方法從整體來(lái)觀察，國(guó)家治理改革就不僅僅是經(jīng)濟(jì)改革，也不僅僅是社會(huì)、文化的改革，而是涉及各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面的整個(gè)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的改革。相對(duì)于過(guò)去較為單一性的經(jīng)濟(jì)改革相比，當(dāng)前這種綜合性的改革可簡(jiǎn)稱為治理改革。治理改革是系統(tǒng)重構(gòu)，不是修修補(bǔ)補(bǔ)，要搭建一個(gè)以前不曾有的新的體制框架——具有包容開(kāi)放特點(diǎn)的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，以完善和發(fā)展社會(huì)主義制度。

（一）從經(jīng)濟(jì)分權(quán)到全面分權(quán)改革

國(guó)家治理的概念盡管是2013年11月的十八屆三中全會(huì)才正式提出，但國(guó)家治理改革的實(shí)踐卻早已存在。從三維治理結(jié)構(gòu)這個(gè)框架來(lái)觀察過(guò)去三十多年的改革，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革無(wú)疑是國(guó)家治理改革的一個(gè)重要維度，即便當(dāng)時(shí)沒(méi)有明確提出，歷史卻把它納入到了國(guó)家治理改革之中。若不以概念，而以歷史演進(jìn)邏輯來(lái)看，昨天的治理改革是自發(fā)的，而今天的治理改革則是自覺(jué)的。再往前看，上個(gè)世紀(jì)九十年代市場(chǎng)化改革的自覺(jué)，也是以之前十多年的探索為鋪墊。改革不是先知先覺(jué)的，沒(méi)有先驗(yàn)性的改革。之所以要強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，不是為了談歷史，而是放在高度集權(quán)體制的大背景下來(lái)看，當(dāng)今的治理改革，依然沒(méi)有改變過(guò)去改革的基本方向：分權(quán)。就此而言，中國(guó)改革的基本邏輯依然沒(méi)有改變。只不過(guò)從經(jīng)濟(jì)分權(quán)，轉(zhuǎn)向了更廣泛的全面分權(quán)改革，這就是當(dāng)今治理改革的基本內(nèi)涵，即向市場(chǎng)分權(quán)、向社會(huì)分權(quán)和向地方分權(quán)。

（二）經(jīng)濟(jì)改革：向市場(chǎng)分權(quán)

1978年改革開(kāi)放，就開(kāi)始了國(guó)家與市場(chǎng)維度的分權(quán)，屬于經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，即讓市場(chǎng)從發(fā)揮更大的作用，到發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，再到現(xiàn)在提出的發(fā)揮決定性作用。很顯然，經(jīng)濟(jì)性分權(quán)改革還得繼續(xù)，并成為當(dāng)前改革重點(diǎn)之一。改革之艱難由此可見(jiàn)一斑。不過(guò)，從計(jì)劃體制下的放權(quán)，到市場(chǎng)體制下的分權(quán)，再到當(dāng)前國(guó)家治理框架下的分權(quán)，國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系的內(nèi)涵也發(fā)生了變化。這不僅是市場(chǎng)（企業(yè)）主體地位的形成，而是國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系從對(duì)立開(kāi)始走向分工與合作。治理不是制造對(duì)立，而是實(shí)現(xiàn)多元融合。在國(guó)家治理框架下的向市場(chǎng)分權(quán)，不是否定國(guó)家的作用，回到亞當(dāng)·斯密時(shí)代，而是通過(guò)進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)讓國(guó)家與市場(chǎng)形成最大的發(fā)展合力。毋庸諱言，這最大合力的實(shí)現(xiàn)條件至今仍是不清楚的，仍需要長(zhǎng)期的探索。這不僅是中國(guó)的難題，也是全球性的難題，但好在已經(jīng)起步了。

（三）社會(huì)改革：向社會(huì)分權(quán)

國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的改革，除了經(jīng)濟(jì)的維度，還有社會(huì)的維度。當(dāng)前的改革已經(jīng)觸及到了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，這種屬于社會(huì)性分權(quán)的改革，也可簡(jiǎn)稱為社會(huì)改革。與經(jīng)濟(jì)改革相比，社會(huì)改革更復(fù)雜，至今也沒(méi)有一個(gè)關(guān)于社會(huì)改革的完整理論框架，其中存在的誤區(qū)、誤解自然不少。如擔(dān)心國(guó)家失控、擔(dān)心影響社會(huì)穩(wěn)定、擔(dān)心政治化等等。社會(huì)改革不只是涉及到社會(huì)組織的地位和發(fā)展問(wèn)題，而且與社會(huì)主流價(jià)值觀、倫理道德、國(guó)家凝聚力、公民的自我約束和管理等等緊密地聯(lián)系在一起。如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)改革是經(jīng)濟(jì)的再組織化，那么，社會(huì)改革也是社會(huì)的再組織化，也是一種重構(gòu)。當(dāng)前正展開(kāi)的教育體制改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、社保體制改革、科技體制改革、事業(yè)單位改革等方面，實(shí)際上都是社會(huì)改革的重要組成部分，但都沒(méi)有納入社會(huì)改革的統(tǒng)一框架來(lái)設(shè)計(jì)和實(shí)施。而這些改革與公共服務(wù)、民生改善、國(guó)家創(chuàng)新、社會(huì)和諧都是一體的。以民生改善為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，需要社會(huì)改革來(lái)推進(jìn)，正如經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要經(jīng)濟(jì)改革來(lái)推進(jìn)一樣。

與經(jīng)濟(jì)改革建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的明確目標(biāo)相比，社會(huì)改革的目標(biāo)是不清晰的。改革目標(biāo)的模糊導(dǎo)致社會(huì)改革左右搖擺，以碎片化方式推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)改革涉及的是經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)濟(jì)組織的目標(biāo)就是追求盈利，而社會(huì)改革涉及的是社會(huì)組織，即非營(yíng)利組織，是不追求利潤(rùn)的。比如，事業(yè)單位就是非營(yíng)利組

織，當(dāng)前體制下是一種官辦的社會(huì)組織。當(dāng)前在事業(yè)單位改革上，沒(méi)有明確的頂層設(shè)計(jì)，各個(gè)部門、各個(gè)領(lǐng)域都是各管各的，各自在尋求突破，有一些點(diǎn)上的經(jīng)驗(yàn)，如三明醫(yī)改，但無(wú)法在面上推廣。教育、醫(yī)療、科技、慈善、養(yǎng)老等各領(lǐng)域的體制改革都涉及到一個(gè)共性問(wèn)題：非營(yíng)利組織，既有官辦的，也有民辦的，到底怎么定位？這個(gè)基本問(wèn)題沒(méi)有解決，上述各個(gè)領(lǐng)域的改革都面臨同樣難題：政府怎么管？到底賦予它了一個(gè)什么樣的法律地位？種種的不明確導(dǎo)致社會(huì)改革很難往前走。就連社會(huì)辦醫(yī)、辦學(xué)、養(yǎng)老等等，都引發(fā)諸多的爭(zhēng)議，巨大的分歧使社會(huì)改革共識(shí)難以形成。經(jīng)濟(jì)改革是發(fā)揮市場(chǎng)的自組織功能，讓它更有效地配置資源，而社會(huì)改革是要發(fā)揮社會(huì)的自主治理功能，讓社會(huì)有更大空間，更多地自我管理、自我約束、自我提供，包括公共服務(wù)和社會(huì)秩序在內(nèi)。

（四）中央與地方關(guān)系改革：向地方分權(quán)

1994年分稅制改革啟動(dòng)了向地方分權(quán)的改革，分稅制一直穩(wěn)定到現(xiàn)在，應(yīng)當(dāng)說(shuō)改革成效非常明顯。但是，向地方分權(quán)的改革還沒(méi)有真正完成。按照我們過(guò)去的理解，向地方分權(quán)改革，主要是從集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系上去認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)分權(quán)的必要性，即要調(diào)動(dòng)地方的積極性，就要給地方更多的權(quán)限，而不是從尋求一個(gè)合理的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的角度來(lái)認(rèn)識(shí)的。從國(guó)家治理的角度來(lái)看，中央向地方分權(quán)，就應(yīng)讓地方成為一個(gè)有效的、相對(duì)獨(dú)立的治理主體，使國(guó)家治理從集中治理到分級(jí)治理，從一級(jí)治理到兩級(jí)治理：一個(gè)是在中央層面，也就是國(guó)家層面，一個(gè)是地方層面。既然中央和地方是兩個(gè)主體，那它們就有各自的利益。對(duì)此，我們無(wú)需諱言。

從我國(guó)憲法和歷史傳承來(lái)看，縱向的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)應(yīng)是中央、地方兩級(jí)，這與我們時(shí)常提到的五級(jí)政府是不同的概念。國(guó)家的公共權(quán)力不是均勻地在各級(jí)政府之間劃分，有些權(quán)力只在中央與地方之間劃分，也就是說(shuō)，在地方省市縣鄉(xiāng)之間不能再繼續(xù)劃分。例如立法權(quán)，按照我們現(xiàn)行中央主導(dǎo)下的兩級(jí)立法體制，可以賦予地方立法權(quán)，也包括一些省會(huì)城市和今年《立法法》修改中提到的設(shè)區(qū)的城市，但整體上看，兩級(jí)立法體制沒(méi)有改變。立法權(quán)原則上只能賦予省級(jí)人大機(jī)關(guān)，不能按照政府級(jí)次再一層層分下去，除非法律另有規(guī)定。顯然，到了市縣鄉(xiāng)是沒(méi)有立法權(quán)的。司法權(quán)也是如此。我們過(guò)去認(rèn)為每一級(jí)政府都擁有司法權(quán)，結(jié)果產(chǎn)生了嚴(yán)重問(wèn)題。當(dāng)前正在實(shí)施的司法改革就是要理順?biāo)痉?quán)的劃分，由過(guò)去的五級(jí)司法改為兩級(jí)司法體制。再如征稅權(quán)，并不是每一級(jí)政府都有這個(gè)權(quán)力。原來(lái)這個(gè)權(quán)力完全歸中央，正在實(shí)施的財(cái)稅改革也考慮把一部分征稅權(quán)讓地方來(lái)分享，但也就是到地方省級(jí)為止。與此相對(duì)應(yīng)，我國(guó)的征稅機(jī)關(guān)也是兩級(jí)，即國(guó)稅局和地稅局，不是每一級(jí)政府都設(shè)有稅務(wù)機(jī)關(guān)。由此不難看出，相對(duì)于中央，地方是一個(gè)集合概念，是一個(gè)完整的治理主體。從國(guó)家治理這個(gè)角度來(lái)看財(cái)政體制，我國(guó)實(shí)行的是兩級(jí)體制：國(guó)家財(cái)政體制和地方財(cái)政體制。這兩個(gè)層次的財(cái)政體制，顯然不能以“政府間財(cái)政關(guān)系”這個(gè)籠統(tǒng)說(shuō)法來(lái)涵蓋。

由于過(guò)去我們沒(méi)有治理的理念，沒(méi)有從治理的角度去觀察，所以老是談五級(jí)政府之間的財(cái)政體制，這就把治理級(jí)次和政府級(jí)次的問(wèn)題混淆了。財(cái)政體制首先應(yīng)當(dāng)解決的是在治理層面上的體制問(wèn)題，就是說(shuō)在國(guó)家層面要處理好中央與地方的關(guān)系，這是第一個(gè)層次，第二個(gè)層次就是地方內(nèi)部省市縣鄉(xiāng)之間的關(guān)系。地方作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的治理主體，其體制應(yīng)當(dāng)是因地制宜的，地方應(yīng)設(shè)幾級(jí)政府，是四級(jí)政府，還是三級(jí)政府、兩級(jí)政府，不應(yīng)一刀切。而從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，也已經(jīng)向這個(gè)方向調(diào)整，如海南就是三級(jí)政府架構(gòu)。也只有這樣，才能適合于我們國(guó)家區(qū)域之間地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、歷史文化差距差異很大的這么一種現(xiàn)實(shí)狀況，有效的地方治理也才可能真正形成。兩級(jí)治理、五級(jí)政府，這是兩個(gè)不同的概念，不能再混淆。1994年分稅制改革，主要是針對(duì)中央與地方財(cái)政關(guān)系，地方內(nèi)部之間怎么改革，實(shí)際上是交給地方因地制宜去做的。有的地方搞了分稅制，而有的地方就沒(méi)搞分稅制。在學(xué)術(shù)界有一種觀點(diǎn)，總覺(jué)得地方只要沒(méi)搞分稅制就是不規(guī)范的表現(xiàn)。現(xiàn)在看來(lái)，需要對(duì)這個(gè)問(wèn)題重新認(rèn)識(shí)。

從治理的角度看，我國(guó)的兩級(jí)分權(quán)與以美國(guó)為代表的聯(lián)邦制國(guó)家是不一樣的。美國(guó)實(shí)際上比我們多了一層分權(quán)，即政治性分權(quán)。就是說(shuō)美國(guó)聯(lián)邦和州之間是平起平坐的關(guān)系，都有主權(quán)，是雙主權(quán)體制，

各自有制定憲法、法律的權(quán)力，州在不違背聯(lián)邦憲法、法律條件下可自行制定憲法和法律。由于這種政治性分權(quán)的存在，在理論上，如果州的老百姓同意，任何一個(gè)州就可以脫離聯(lián)邦。我們作為單一制國(guó)家，沒(méi)有政治性分權(quán)。與之對(duì)應(yīng)，我國(guó)中央與地方之間的分權(quán)是行政性分權(quán)。那么，地方內(nèi)部省市縣鄉(xiāng)之間怎么分權(quán)？與中央地方之間分權(quán)的性質(zhì)不同，地方內(nèi)部的分權(quán)是一種事務(wù)性分權(quán)和管理性分權(quán)，其事權(quán)劃分主要遵循效率原則和受益原則。

四、財(cái)政嵌入到國(guó)家治理體系的每一個(gè)維度

作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)，財(cái)政嵌入到了國(guó)家治理體系（結(jié)構(gòu)）每一個(gè)維度的方方面面，就像血管一樣分布在生命有機(jī)體全身。但從不同維度來(lái)觀察財(cái)政，其景象是不同的，對(duì)財(cái)政的認(rèn)識(shí)也會(huì)不一樣。

（一）從經(jīng)濟(jì)的維度來(lái)看，財(cái)政與市場(chǎng)的關(guān)系是主脈，關(guān)鍵詞是“效率”

在這個(gè)維度，相對(duì)于市場(chǎng)作用領(lǐng)域而言，形成了公共領(lǐng)域，也就有了公共財(cái)政。作為過(guò)去財(cái)政改革導(dǎo)向的“公共財(cái)政”，就是在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的基礎(chǔ)上形成的對(duì)財(cái)政的認(rèn)識(shí)。這個(gè)改革導(dǎo)向就是為了讓政府財(cái)政從市場(chǎng)領(lǐng)域退出來(lái)，為市場(chǎng)開(kāi)辟道路，讓市場(chǎng)更多地發(fā)揮作用，也就是為市場(chǎng)化創(chuàng)造條件。經(jīng)濟(jì)維度的改革形成了公共財(cái)政理論，維護(hù)市場(chǎng)，其目的是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，做大經(jīng)濟(jì)蛋糕。

（二）從社會(huì)維度來(lái)觀察，財(cái)政與社會(huì)的關(guān)系是主脈，關(guān)鍵詞是“公平”

相對(duì)于社會(huì)可以發(fā)揮作用而言，公共領(lǐng)域不由財(cái)政來(lái)獨(dú)占，應(yīng)該讓社會(huì)來(lái)更多地參與。這個(gè)維度的財(cái)政模式就不是“公共財(cái)政”，對(duì)應(yīng)的是“民主財(cái)政”或社會(huì)參與式財(cái)政。一些地方實(shí)行參與式預(yù)算、政府委托社會(huì)組織提供公共服務(wù)等等方式，都改變了財(cái)政獨(dú)占公共領(lǐng)域、包攬公共服務(wù)的傳統(tǒng)觀念。一些地方正在探索，怎么讓社會(huì)來(lái)參與財(cái)政決策，如溫嶺、焦作都在嘗試改革。提升財(cái)政透明度，實(shí)際上也是一種社會(huì)的參與。

（三）從中央與地方維度來(lái)觀察，集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系是主脈，關(guān)鍵詞是“適度”

這是公共部門內(nèi)部的縱向關(guān)系，對(duì)應(yīng)的財(cái)政模式應(yīng)是“分級(jí)財(cái)政”。分級(jí)治理與分級(jí)財(cái)政需要保持內(nèi)在的一致性，不能錯(cuò)位。事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，就是這個(gè)要求的具體化。國(guó)家治理對(duì)應(yīng)的是國(guó)家財(cái)政，而地方治理對(duì)應(yīng)的是地方財(cái)政。在分級(jí)治理模式下，地方財(cái)政是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的主體，不是中央財(cái)政的附庸。地方自主治理與地方財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立性關(guān)聯(lián)在一起，但如何來(lái)界定這種相對(duì)獨(dú)立性，包括權(quán)力、責(zé)任和利益，是當(dāng)前治理改革中需要去創(chuàng)造性解決的問(wèn)題。

（四）從治理來(lái)分析，需從立體的角度整體來(lái)把握，公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系是主脈，關(guān)鍵詞是“包容”

全球倡導(dǎo)的包容性增長(zhǎng)、普惠性金融，其實(shí)不只是為社會(huì)公平，而是需要公共利益與個(gè)人利益的相互包容。與此對(duì)應(yīng)的財(cái)政模式應(yīng)當(dāng)是“民生財(cái)政”，也就是以人為本的財(cái)政，它不是以追求物質(zhì)財(cái)富增長(zhǎng)為目的，而是為了人的自由全面發(fā)展。實(shí)現(xiàn)包容性的根本途徑是樹(shù)立共同體理念，“共建、共擔(dān)、共享”。每一個(gè)維度在不同的時(shí)期側(cè)重于不同的方面，所以就形成了不同的財(cái)政改革的導(dǎo)向，實(shí)際上也形成了不同的財(cái)政模式。在當(dāng)前國(guó)家治理的背景下，應(yīng)樹(shù)立一種以人為本的民生財(cái)政理念。當(dāng)然，這個(gè)民生財(cái)政與我們?nèi)粘Ｋv的民生支出、民生工程是不一樣的。我認(rèn)為，民生財(cái)政是一種價(jià)值觀，這種價(jià)值觀下，財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不是促進(jìn)物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)，而是最終要落到人的發(fā)展上來(lái)。平時(shí)所講的民生支出這個(gè)說(shuō)法，從財(cái)政實(shí)際工作的角度來(lái)說(shuō)，無(wú)法自圓其說(shuō)。如果民生支出的比例越來(lái)越高，那意味著其他的支出科目就要趨于消失，顯然，其他支出科目并非可有可無(wú)。問(wèn)題是一旦作為一種口號(hào)提出來(lái)，老百姓就認(rèn)為所有的錢都要用到“民生支出”上來(lái)，沒(méi)有用到民生支出的錢都是不恰當(dāng)?shù)?，這就等于自己給自己挖了一個(gè)坑，造成以后的財(cái)政工作非常被動(dòng)。其實(shí)，財(cái)政所有的支出都應(yīng)當(dāng)直接或間接地有利于民生，促進(jìn)人的發(fā)展，而并非只是一部分支出。

人既是最可寶貴的資源和資本，也是一切發(fā)展的目的。只有以人為本的財(cái)政才是可持續(xù)的財(cái)政、穩(wěn)固的財(cái)政。

2015-09-12

劉尚希(1964-)，男，中華人民共和國(guó)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)兼書(shū)記，研究員，教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，博士生導(dǎo)師，國(guó)務(wù)院政府特殊津貼專家。主要社會(huì)兼職有：中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)常務(wù)理事、副秘書(shū)長(zhǎng)，中國(guó)財(cái)稅法學(xué)會(huì)常務(wù)理事等。目前主要研究方向是公共理論與政策，包括公共風(fēng)險(xiǎn)、公共財(cái)政、公共分配、公共政策等。出版《收入分配循環(huán)論》、《中國(guó)公共政策的熱點(diǎn)與難點(diǎn)》、《公共收入》、《地方政府或有負(fù)債：隱匿的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)》、《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其防范的研究》、《部門預(yù)算：理論與實(shí)踐》、《公共財(cái)政與公共危機(jī)》等著作；發(fā)表多篇論文、調(diào)查報(bào)告；主持多項(xiàng)國(guó)家、省部級(jí)項(xiàng)目。