成緋緋

2014年末，我國60歲以上老年人口預(yù)計(jì)將達(dá)到2.1億，65歲以上老年人將達(dá)到1.35億?？焖俚娜丝诶淆g化給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展帶來重大影響。

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增長速度正在放緩，增長方式也將向消費(fèi)型過渡，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)將成為我國調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、拉動(dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大就業(yè)的重大戰(zhàn)略舉措。在國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的宏觀背景下，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域中社會(huì)力量的主體作用確立并將開始呈爆發(fā)態(tài)勢(shì)。老齡化及老年人口結(jié)構(gòu)的變化首先帶來的是護(hù)理和照護(hù)服務(wù)需求的快速增長，尤其是高齡、失能、空巢老人需求不斷噴發(fā)，同時(shí)，多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求正在刺激這一業(yè)態(tài)的發(fā)展和完善。

政府、市場(chǎng)與社會(huì)的角色定位逐漸清晰

我國老年人服務(wù)正在經(jīng)歷從傳統(tǒng)社會(huì)福利向現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的道路。政府的職能正在發(fā)生變化，養(yǎng)老服務(wù)的供給主體逐步由政府轉(zhuǎn)向市場(chǎng)和社會(huì)，養(yǎng)老服務(wù)的形式將更加全方位、多樣化、個(gè)性化。創(chuàng)新體制機(jī)制，激發(fā)社會(huì)活力，充分發(fā)揮社會(huì)力量的主體作用正在成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的主要態(tài)勢(shì)。

為積極引導(dǎo)和促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展和完善，2014年8月，民政部、發(fā)改委在26省份確定42個(gè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革試點(diǎn)。主要從健全養(yǎng)老服務(wù)體系、引導(dǎo)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)、完善養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展政策、強(qiáng)化城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局、創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給方式、培育養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群、加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)、強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管等8個(gè)方面開展試點(diǎn)。11月，財(cái)政部、商務(wù)部選擇8省區(qū)開展市場(chǎng)化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)試點(diǎn)。中央財(cái)政下?lián)芊?wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金24億元，支持在吉林、山東、湖南、甘肅、安徽、湖北、江西、內(nèi)蒙古等8個(gè)省區(qū)開展以市場(chǎng)化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)。通過采取中央財(cái)政資金引導(dǎo)，地方政府、銀行、企業(yè)共同出資設(shè)立基金平臺(tái)，按市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，支持發(fā)展居家養(yǎng)老、集中養(yǎng)老、社區(qū)綜合服務(wù)等多種形式、面向基層大眾的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)加速融合發(fā)展，探索以市場(chǎng)化、商業(yè)化方式支持養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制和有效模式。

政府職能更加注重保障基本，如財(cái)政部會(huì)同民政部、全國老齡辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立健全經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能等老年人補(bǔ)貼制度的通知》，國家衛(wèi)計(jì)委在全國開展“計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老照護(hù)試點(diǎn)”，民政部、發(fā)改委等啟動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)服務(wù)信息惠民工程試點(diǎn)等工作。

國家政策持續(xù)釋放利好信號(hào)

2014年，社會(huì)力量投資養(yǎng)老服務(wù)政策持續(xù)利好，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)投資力度;財(cái)政部會(huì)同發(fā)改委發(fā)布通知減免養(yǎng)老和醫(yī)療機(jī)構(gòu)行政事業(yè)性收費(fèi);民政部出臺(tái)利用福利彩票公益金向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見。

為加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，貫徹國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，國家多部委相繼出臺(tái)20多項(xiàng)養(yǎng)老專項(xiàng)扶持政策，老年人優(yōu)待、政府購買服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)程醫(yī)療、以房養(yǎng)老等領(lǐng)域取得重大突破，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展政策體系不斷健全和完善。

從地方上來看，2014年各地出臺(tái)推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的法規(guī)政策文件200多個(gè)。29個(gè)省份出臺(tái)了貫徹國務(wù)院文件的政策，對(duì)本地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的宏觀政策環(huán)境逐漸優(yōu)化。

老年人福利和社會(huì)保障制度逐步實(shí)現(xiàn)普惠統(tǒng)一

2014年，我國老年人福利和社會(huì)保障制度取得突破性進(jìn)展。繼養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋之后，備受社會(huì)詬病的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“二元”結(jié)構(gòu)和“雙軌制”破除，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性和管理的統(tǒng)一性得到提高。2月，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，聽取關(guān)于2013年全國人大代表建議和全國政協(xié)委員提案辦理工作匯報(bào)，決定合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。12月，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議審議了國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告。我國將推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

老年保障體系的全覆蓋為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，老年人服務(wù)購買能力有了一定程度的制度保障。企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平連續(xù)10年提高，基礎(chǔ)養(yǎng)老金平均達(dá)到2000元;基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋和制度統(tǒng)一，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率穩(wěn)步提高。老年社會(huì)救助制度逐步建立，城鄉(xiāng)計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老保障支持政策逐步形成。與此同時(shí)，高齡津貼、護(hù)理保險(xiǎn)制度等老年人社會(huì)福利逐步推廣，19個(gè)省份已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了高齡津貼全覆蓋;繼青島建立長期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)之后，山東省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展職工長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，決定在東營、濰坊、日照、聊城4市開展試點(diǎn)，探索建立社會(huì)化的職工長期護(hù)理保障制度，江蘇南京、無錫兩地正在研究長期護(hù)理險(xiǎn)方案。天津、上海、山東、黑龍江、青島和西安等地建立了針對(duì)生活困難老人和失能老人發(fā)放護(hù)理補(bǔ)貼。

老年醫(yī)療和護(hù)理服務(wù)需求受到重視

在老年人各類服務(wù)需求中，醫(yī)療和護(hù)理需求最大，尤其是失能老人護(hù)理需求的快速增加。據(jù)民政部數(shù)據(jù)，截至2014年11月底，全國養(yǎng)老床位總數(shù)達(dá)到572.79萬張，比上年末增加75.93萬張。

但老年人護(hù)理和照護(hù)屬于剛性需求，隨著老齡人口的快速增加，多地從機(jī)構(gòu)服務(wù)上加大醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，提出護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)床位建設(shè)目標(biāo)，重視老年護(hù)理服務(wù)體系的建設(shè)。江蘇、浙江、福建、山東、廣西和青海6省區(qū)在養(yǎng)老床位總量發(fā)展的同時(shí)，提出護(hù)理型床位的建設(shè)比例。江蘇、浙江和廣西提出護(hù)理型床位比例達(dá)到50%，福建和山東提出達(dá)到30%以上的發(fā)展目標(biāo)，青海要求達(dá)到20%。上海提出公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收住失能老年人數(shù)量要占總?cè)胱±夏耆藬?shù)量的70%以上。黑龍江提出護(hù)理型床位總量目標(biāo)，到2020年底，全省各類“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老床位總量達(dá)到13萬張以上。

除明確發(fā)展目標(biāo)外，北京和重慶將加大財(cái)政投入和社會(huì)籌資力度，重點(diǎn)支持供養(yǎng)型、養(yǎng)護(hù)型和醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。江蘇從2014年起，對(duì)符合條件的以自建產(chǎn)權(quán)用房舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每張護(hù)理型床位給予不低于1萬元的一次性建設(shè)補(bǔ)助;對(duì)符合條件的以租賃用房舉辦且租期5年以上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每張護(hù)理型床位給予不低于5000元的一次性改造補(bǔ)助。遼寧和江西要求每個(gè)地級(jí)市建立一所床位不低于500張、重點(diǎn)滿足失能老人需求的護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。新疆則支持各縣（市）依托福利園區(qū)，建設(shè)1所為失能半失能老年人提供服務(wù)的老年養(yǎng)護(hù)院（樓）。

多地鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)醫(yī)務(wù)室、衛(wèi)生所（室）、護(hù)理站，鼓勵(lì)二級(jí)以上綜合醫(yī)院、中醫(yī)醫(yī)院和中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院應(yīng)開設(shè)老年病科。如陜西力促醫(yī)療衛(wèi)生資源進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)和居民家庭，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量重點(diǎn)發(fā)展醫(yī)養(yǎng)融合。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)：多方參與、產(chǎn)品多樣化

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資主體明顯增加，央企、險(xiǎn)資、房地產(chǎn)企業(yè)、風(fēng)投公司、港澳投資和外資，紛紛進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，其中以險(xiǎn)資和房地產(chǎn)企業(yè)投資養(yǎng)老項(xiàng)目態(tài)勢(shì)最為強(qiáng)勁，投資金額和規(guī)模巨大。2010年9月，險(xiǎn)資介入樓市的“口子”打開。從目前險(xiǎn)資去向來看，千億元險(xiǎn)資的首選去向是商業(yè)地產(chǎn)，其次就是養(yǎng)老地產(chǎn)。中國人壽、泰康人壽、合眾人壽、中國平安、新華保險(xiǎn)、太平保險(xiǎn)等知名保險(xiǎn)企業(yè)均已注資養(yǎng)老項(xiàng)目建設(shè)。

從地產(chǎn)企業(yè)的養(yǎng)老項(xiàng)目發(fā)展趨勢(shì)來看，房地產(chǎn)企業(yè)打造的養(yǎng)老項(xiàng)目開始輸入養(yǎng)老服務(wù)，并逐漸向傳統(tǒng)社區(qū)拓展。以萬科為例，北京萬科目前已初步選定10個(gè)項(xiàng)目布局社區(qū)養(yǎng)老中心，將初步形成服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，總面積達(dá)9萬平方米，預(yù)計(jì)可提供近3000張床位。中海地產(chǎn)為發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目專門成立養(yǎng)老服務(wù)公司，擬打造系列休閑養(yǎng)老養(yǎng)生品牌，并采用“只租不售”“全國一卡通”的經(jīng)營模式，具有更大的靈活性。

2014年末，我國60歲以上老年人口預(yù)計(jì)將達(dá)到2.1億，65歲以上老年人將達(dá)到1.35億。攝影/Wang Zhao

老年購買能力和服務(wù)需求的增加，也將刺激市場(chǎng)提供多樣化的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品。老年康復(fù)服務(wù)、家政服務(wù)、適老化設(shè)計(jì)與改造、輔助器械、老年健康信息管理、老年金融和理財(cái)?shù)鹊雀黝惙?wù)產(chǎn)品逐漸面世。這其中既有面向大眾的普適性養(yǎng)老產(chǎn)品，也有面向小眾的個(gè)性化定制產(chǎn)品。在理念創(chuàng)新和產(chǎn)品更新的過程中，“以房養(yǎng)老”“消費(fèi)養(yǎng)老”等新名詞進(jìn)入大眾視野。其中“以房養(yǎng)老”引起社會(huì)反響最大。“以房養(yǎng)老”也即住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)，曾被形象地稱為“60 歲以前人養(yǎng)房，60 歲以后房養(yǎng)人”。

2015年決定中國養(yǎng)老服務(wù)能否成功轉(zhuǎn)型

但我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展也存在諸多問題，如國家層面原則性文件密集出臺(tái)，具有操作性的實(shí)施細(xì)則辦法缺乏;養(yǎng)老服務(wù)管理切塊分割，醫(yī)療護(hù)理與照料分割、城市服務(wù)和農(nóng)村服務(wù)分割、社區(qū)服務(wù)與機(jī)構(gòu)服務(wù)管理分割;養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整體投入重視硬件設(shè)施建設(shè)，輕服務(wù)功能和質(zhì)量管理;機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展，社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后;養(yǎng)老護(hù)理人才隊(duì)伍缺乏，巨大的養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)需求難以滿足;養(yǎng)老政策的制定與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展訴求存在偏差、資源整合不足、行業(yè)協(xié)會(huì)等功能未充分發(fā)揮等問題還較為突出。對(duì)于民間資本而言，進(jìn)入難、發(fā)展難仍是當(dāng)前發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的關(guān)鍵問題?！斑M(jìn)入難”體現(xiàn)在用地受限、建設(shè)過程不暢;“發(fā)展難”體現(xiàn)在發(fā)展模式受阻、融資環(huán)境差。

2015年是“十二五”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的收官之年，未來一年的政策制定、體系建設(shè)和產(chǎn)業(yè)資源整合等都將對(duì)下一個(gè)五年的發(fā)展產(chǎn)生較大影響，甚至是方向性影響。

從促進(jìn)整個(gè)業(yè)態(tài)發(fā)展來看，養(yǎng)老服務(wù)需要轉(zhuǎn)型，發(fā)展結(jié)構(gòu)需要調(diào)整。一是建設(shè)重點(diǎn)從硬件到軟件的體制性轉(zhuǎn)型，從設(shè)施建設(shè)向提升養(yǎng)老服務(wù)功能轉(zhuǎn)變;二是構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老護(hù)理網(wǎng)絡(luò)，從重視機(jī)構(gòu)建設(shè)向提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能方向轉(zhuǎn)變，加大對(duì)社區(qū)已有資源的整合力度;三是從基本生活供養(yǎng)為主的養(yǎng)老服務(wù)向?qū)I(yè)化的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)轉(zhuǎn)變，大力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)人才的專業(yè)化培訓(xùn)和教育;四是從相對(duì)較少的提供主體向多主體發(fā)展。

縱觀日本、瑞典等老齡化較為嚴(yán)重的發(fā)達(dá)國家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，政府構(gòu)建起面向老年人的長期照護(hù)和服務(wù)體系，是促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速發(fā)展和老年人服務(wù)提升的有效舉措。要盤活我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，一方面政府需要不斷健全和完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展結(jié)構(gòu)，另一方面民間力量在投資養(yǎng)老時(shí)要關(guān)注多個(gè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，尤其是健康管理和康復(fù)護(hù)理業(yè)。

（作者系北師大公益研究院養(yǎng)老研究中心高級(jí)分析員）

養(yǎng)老研究中心

養(yǎng)老研究中心是北京師范大學(xué)中國公益研究院下屬的一個(gè)專業(yè)化養(yǎng)老研究部門，該部門以養(yǎng)老研究為基礎(chǔ)，教育培訓(xùn)、交流與倡導(dǎo)為平臺(tái)，咨詢服務(wù)為業(yè)務(wù)引擎，推動(dòng)中國現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系的建立與發(fā)展。