文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A

文章編號(hào): 1003-6873(2015) 05-0084-07

收稿日期: 2015-07-08

作者簡(jiǎn)介:楊利文(1968)，男，江蘇贛榆人，鹽城師范學(xué)院歷史系副教授，史學(xué)博士，主要從事中國(guó)近現(xiàn)代史研究;王祖奇(1964)，男，江蘇東臺(tái)人，鹽城師范學(xué)院歷史系教授，史學(xué)博士，主要從事新四軍史研究。

doi: 10．16401/j．cnki．ysxb．1003-6873．2015．05．134

1937年7月7日，日本帝國(guó)主義發(fā)動(dòng)了震驚中外的“盧溝橋事變”，開(kāi)始了全面侵華戰(zhàn)爭(zhēng)，中華民族面臨生死存亡的關(guān)頭。大敵當(dāng)前，國(guó)共兩黨順乎“兄弟鬩于墻外御其侮”的民意，以西安事變?yōu)闀r(shí)局轉(zhuǎn)換的樞紐，擱置前嫌，多次談判，終于達(dá)成第二次合作。中共陜北紅軍改編為國(guó)民革命軍第八路軍，在南方堅(jiān)持斗爭(zhēng)的紅軍游擊隊(duì)改編為國(guó)民革命軍陸軍新編第四軍。根據(jù)中共中央的戰(zhàn)略部署，八路軍和新四軍成立后，立即開(kāi)赴敵后發(fā)動(dòng)游擊戰(zhàn)爭(zhēng)，領(lǐng)導(dǎo)淪陷區(qū)人民抗日御敵。

一、創(chuàng)建政權(quán)組織，完善抗日根據(jù)地行政領(lǐng)導(dǎo)體制

抗戰(zhàn)初期，地處長(zhǎng)江以北的蘇北地區(qū)，雖屬敵后，但長(zhǎng)期處于國(guó)民黨控制之下，抗戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)裹足不前。新四軍成功組建后，奉命東進(jìn)，在長(zhǎng)江兩岸先后開(kāi)辟了江南、皖東、皖東北根據(jù)地，中央隨后又令八路軍挺進(jìn)山東，華中抗日斗爭(zhēng)的局面方現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。

早在1938年5月，毛澤東即指示新四軍，“在茅山根據(jù)地大體建立起來(lái)之后”，還應(yīng)“再分一部渡江進(jìn)入江北地區(qū)” ［1］111。中共中央六屆六中全會(huì)決定大力“發(fā)展華中”后，把原主持南方發(fā)展的長(zhǎng)江局一分為三，設(shè)立南方局和中原局，另外把原屬于長(zhǎng)江局領(lǐng)導(dǎo)的東南分局升格為東南局。中央以劉少奇為中原局書(shū)記，具體負(fù)責(zé)發(fā)展華中，地域包括長(zhǎng)江以北、隴海路以南。而蘇北則為此地域內(nèi)東瀕黃海、南接滬寧的必爭(zhēng)之地。1939年11月，針對(duì)國(guó)民黨發(fā)動(dòng)的反共高潮，中共中央決定進(jìn)一步向蘇北發(fā)展，指示新四軍:“整個(gè)江北的新四軍應(yīng)從安慶、合肥、懷遠(yuǎn)、永城、夏邑線起，廣泛猛烈的向東發(fā)展，一直發(fā)展到海邊上去，不到海邊決不應(yīng)停止。” ［1］1321940年1月，中共中央又指示八路軍、新四軍“必須以堅(jiān)決與逐步的計(jì)劃，極力爭(zhēng)取山東豫東皖北蘇北的大部政權(quán)歸入我們與進(jìn)步人士的手中” ［2］253。

1940年7月，陳毅、粟裕在長(zhǎng)江南北均遭敵圍的困境中，遵從中央的指令，率所部江南新四軍主力及新四軍江南指揮部北渡長(zhǎng)江，全面展開(kāi)創(chuàng)建蘇北抗日根據(jù)地的斗爭(zhēng)。黃橋一役，新四軍擊敗頑軍韓德勤部，乘勝北上與南下增援的八路軍在鹽城白駒鎮(zhèn)的獅子口勝利會(huì)師，從而開(kāi)辟了華中最大的一塊抗日根據(jù)地——蘇北根據(jù)地，新四軍及中原局(后華中局)指揮中心隨后移駐鹽城。為鞏固根據(jù)地基礎(chǔ)，組織軍民投身抗戰(zhàn)，華中局和新四軍立即著手在根據(jù)地內(nèi)建立中共領(lǐng)導(dǎo)的各級(jí)政權(quán)組織，使鹽阜根據(jù)地的政權(quán)建設(shè)順應(yīng)其時(shí)，風(fēng)生水起。

1．堅(jiān)決貫徹中央關(guān)于政權(quán)建設(shè)的原則性指導(dǎo)。中共中央根據(jù)時(shí)局變化，突出強(qiáng)調(diào)了政權(quán)的抗日民主統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)。華中地區(qū)是中國(guó)民族資本主義比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，因此，對(duì)華中民族資產(chǎn)階級(jí)的爭(zhēng)取，有相對(duì)突出的代表意義。中央指示:“根據(jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的原則，在人員分配上，應(yīng)規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進(jìn)步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一?！?［3］742中原局(后華中局)領(lǐng)導(dǎo)人劉少奇、陳毅等在領(lǐng)導(dǎo)華中根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的過(guò)程中，對(duì)中央的指示心領(lǐng)神會(huì)，對(duì)政權(quán)建設(shè)既能夠堅(jiān)持原則，也注意在實(shí)踐中豐富發(fā)展抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的理論。劉少奇針對(duì)國(guó)民黨及右翼勢(shì)力指責(zé)抗日民主政權(quán)“不合法”的言行，旗幟鮮明地提出:“在目前抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，民族利益高于一切，抗日利益高于一切，這就是全國(guó)人民最高的法律原則。政府的一切法律命令，都應(yīng)該是為著保護(hù)民族的利益，保障抗日的勝利……在敵后建立抗日民主政權(quán)，實(shí)行民主政治，實(shí)行三民主義，實(shí)行抗戰(zhàn)建國(guó)綱領(lǐng)，實(shí)行民族利益、抗日利益高于一切的原則，這就是最合法的?！?［4］175-176劉少奇關(guān)于敵后民主政權(quán)性質(zhì)的闡述，有力地反駁了國(guó)民黨關(guān)于共產(chǎn)黨要建立“一黨專(zhuān)政”的無(wú)恥讕言，爭(zhēng)取了民心，也贏得了中間階級(jí)的支持。

2．積極組建參議會(huì)，努力推行民主政治。新四軍、八路軍一到蘇北，就普遍發(fā)動(dòng)了人民的參政運(yùn)動(dòng)。蘇北指揮部數(shù)月間即召集泰興、靖江、如皋、泰縣、東臺(tái)、鹽城等地的各界代表召開(kāi)了臨時(shí)參政會(huì)，并在此基礎(chǔ)上舉行了第一次蘇北的臨時(shí)參議會(huì)，十?dāng)?shù)個(gè)縣的到會(huì)人員中包括各界人士，又以知識(shí)分子、紳商領(lǐng)袖占半數(shù)以上。這些參議員的產(chǎn)生，三分之一由軍政當(dāng)局聘任，三分之二是由各抗日人民團(tuán)體選派。在參議會(huì)上，各議員均毫無(wú)保留地自由發(fā)言，在抗日的旗幟下，真正實(shí)現(xiàn)了史無(wú)前例的參政議政。除了參議會(huì)這樣的權(quán)力機(jī)關(guān)，蘇北根據(jù)地還建立了新的各級(jí)行政組織。鹽阜區(qū)在中原局(后華中局)和華中新四軍八路軍指揮部的領(lǐng)導(dǎo)下，首先任命了各縣縣長(zhǎng)，建立了各縣政府及行政機(jī)構(gòu)?？h政府下設(shè)四科或五科，一般分民政、財(cái)經(jīng)、教育、司法、保安等方面。1941 年9月，進(jìn)一步成立了鹽阜區(qū)行政公署，由宋乃德任行政公署主任，賀希明、計(jì)雨亭任行政公署副主任。鹽阜區(qū)行政公署成立之后，為了便于對(duì)敵斗爭(zhēng)，在行政區(qū)劃上作了重新調(diào)整，原鹽城縣劃為鹽城、鹽東、建陽(yáng)3個(gè)縣，原阜寧縣劃為阜寧、阜東兩個(gè)縣，并以阜寧、漣水等縣的部分地區(qū)劃設(shè)“漣灌阜邊區(qū)”，連同原淮安縣、漣東縣，鹽阜區(qū)共設(shè)7個(gè)縣、1個(gè)辦事處。1942年4月，因斗爭(zhēng)形勢(shì)需要，鹽阜區(qū)又新設(shè)了射陽(yáng)縣，并將原“漣灌阜邊區(qū)”改稱(chēng)濱?？h。至此，鹽阜區(qū)共設(shè)9個(gè)縣。行政公署下設(shè)5個(gè)處，計(jì)有民政處、文教處、財(cái)經(jīng)處、保安處、糧食處等，為民辦事，服務(wù)抗日。1942年2月，還成立了鹽阜區(qū)行政學(xué)院，培訓(xùn)和培養(yǎng)各級(jí)行政干部。1942年10月，建立了鹽阜區(qū)高等法院。隨著形勢(shì)的發(fā)展和政權(quán)建設(shè)的要求，行署后來(lái)又陸續(xù)增設(shè)了鹽阜銀行、生產(chǎn)建設(shè)處等一些機(jī)構(gòu)，使抗日民主政權(quán)的建制與架構(gòu)日趨完善。

3．建章立制，有序推進(jìn)基層區(qū)、鄉(xiāng)政權(quán)的改造。其時(shí)，鹽阜地區(qū)基層政權(quán)普遍沿襲舊制實(shí)行保甲管理。保甲制度是中國(guó)封建王朝時(shí)代長(zhǎng)期延續(xù)的社會(huì)統(tǒng)治手段，也是南京國(guó)民政府時(shí)期縣以下的基層行政組織制度。它的最本質(zhì)特征是以“戶(hù)”為社會(huì)組織的基本單位，把國(guó)家關(guān)系與宗法關(guān)系融合為一，家族觀念被納入君統(tǒng)觀念之中，完全漠視個(gè)人的政治判斷與民主權(quán)利。國(guó)民黨當(dāng)局雖對(duì)保甲制寄望極大，而保甲制的推行卻收效甚微，其原因是“一般公正人士多不愿擔(dān)任保甲長(zhǎng)，一般不肖之徒又多以保甲長(zhǎng)有利可圖，百般鉆營(yíng)”，正人不出，自然只有壞人的世界，保甲制度也就變成剝削人民的工具，實(shí)行民主政治的障礙，因此民眾對(duì)此怨聲載道。為著切實(shí)發(fā)揚(yáng)民主，體現(xiàn)人權(quán)，打破封建勢(shì)力對(duì)下層政權(quán)的操縱，使基層政權(quán)真正掌握在共產(chǎn)黨員、進(jìn)步分子、可靠的群眾積極分子手中，吸引更多的黨外人士參加政權(quán)工作，真正地實(shí)現(xiàn)三三制，1942年6月，鹽阜區(qū)行署發(fā)布了基層政權(quán)改造的命令，確定以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(市)為基層政權(quán)單位。待各地民主政府在鄉(xiāng)村人民自治籌備妥善之后，即宣布廢除了保甲制。關(guān)于抗日基層政權(quán)建設(shè)，1942年7月，鹽阜區(qū)行政公署頒布了組織條例，詳細(xì)規(guī)定行政公署的組織架構(gòu)及各部門(mén)的職能范圍，規(guī)定了各級(jí)機(jī)關(guān)工作人員的編制和生活的供給標(biāo)準(zhǔn)，精兵簡(jiǎn)政，節(jié)減財(cái)政支出，對(duì)于自身建設(shè)率先作出了法規(guī)要求。據(jù)行署1942年4月發(fā)布的《鹽阜區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所暫行組織法》，規(guī)定“改革違反民主原則的保甲制度，建立抗日人民代表會(huì)議的市鄉(xiāng)民主制度(第二條)” ［5］128，對(duì)市、鄉(xiāng)的管轄范圍作了原則規(guī)定，對(duì)市級(jí)代表會(huì)、鄉(xiāng)民代表會(huì)的選舉、政府的組成和職權(quán)、重要的事項(xiàng)的執(zhí)行等各方面都做了明確規(guī)定。1943年9月，鹽阜區(qū)發(fā)布《鄉(xiāng)政府組織法(草案)》，對(duì)鄉(xiāng)政府的組織系統(tǒng)、鄉(xiāng)代表會(huì)的職權(quán)、鄉(xiāng)行政委員會(huì)的職權(quán)、正副鄉(xiāng)長(zhǎng)的職權(quán)、鄉(xiāng)各種委員會(huì)的職權(quán)、正副村長(zhǎng)的職權(quán)、鄉(xiāng)代表的職權(quán)，各級(jí)委員會(huì)、正副鄉(xiāng)長(zhǎng)、正副村長(zhǎng)及鄉(xiāng)代表的任期，乃至?xí)h、經(jīng)費(fèi)、實(shí)行等方面都作了清晰的規(guī)定。1945年5月，鹽阜區(qū)又發(fā)布了區(qū)級(jí)政府組織法，規(guī)定了區(qū)政府的組成及各區(qū)委員的職責(zé)。這樣，基層政權(quán)組織在機(jī)構(gòu)、行政權(quán)限方面都有章可循。

二、探索民主施政，引領(lǐng)根據(jù)地人民團(tuán)結(jié)奮勇抗戰(zhàn)

中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)信民主施政，必先取信于民。新四軍與華中抗日根據(jù)地的黨、政領(lǐng)導(dǎo)重視法治建設(shè)，堅(jiān)持群眾路線，根據(jù)地普遍制定和頒布了施政綱領(lǐng)，鹽阜區(qū)得風(fēng)氣之先，積極探索民主、科學(xué)施政的路徑。

1．制定施政綱領(lǐng)作為行使權(quán)力的目標(biāo)和依據(jù)。1942年1月，參照《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，鹽阜行署提出了1942年度的施政綱要，主要內(nèi)容是提出“十大任務(wù)”: (1)改造下級(jí)行政機(jī)構(gòu); (2)徹底實(shí)行減租減息法令; (3)夏季公糧累進(jìn)繳收及農(nóng)村合理負(fù)擔(dān); (4)整理田賦; (5)整理土地; (6)發(fā)展紡織業(yè)建立合作社，調(diào)劑農(nóng)村金融; (7)改良司法制度; (8)開(kāi)展群眾教育加強(qiáng)宣傳工作; (9)整理私塾; (10)培養(yǎng)地方干部加強(qiáng)戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員工作 ［6］。十大任務(wù)是針對(duì)當(dāng)時(shí)的政治形勢(shì)與鹽阜人民的需要而提出的，因而成為民主政權(quán)的施政方針。各地政府也可以依據(jù)各級(jí)地方具體情形頒布“施政綱領(lǐng)”的細(xì)則。如1944年9月，射陽(yáng)縣七區(qū)政府就針對(duì)新解放區(qū)的情形頒布了施政綱領(lǐng)。它對(duì)人民回鄉(xiāng)、整頓社會(huì)秩序、舊人員自新等新解放區(qū)內(nèi)的常見(jiàn)問(wèn)題規(guī)定了可行的解決辦法，從而得到了人民的擁護(hù)。

2．確立根據(jù)地內(nèi)公民享有獨(dú)立的政治權(quán)利。1942年3月，鹽阜區(qū)政府頒布了《保障人權(quán)暫行條例》，條例規(guī)定凡本區(qū)公民不分階層、黨派、性別、年齡、職業(yè)及宗教信仰，其政治地位一律平等，并享有宗教、信仰、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、居住、遷移的自由。規(guī)定除行政機(jī)關(guān)及保安系統(tǒng)依法執(zhí)行其職務(wù)外，其他任何機(jī)關(guān)團(tuán)體不得行使逮捕、審問(wèn)、處罰的權(quán)利。為便于人民更直接地參與政府管理，更有利于組織民眾參與抗戰(zhàn)，鹽阜區(qū)政府依照自然條件以及敵情條件重新劃分行政區(qū)，采取劃小區(qū)、鄉(xiāng)的做法，并迅速組建區(qū)、鄉(xiāng)政府、參議會(huì)或鄉(xiāng)民代表會(huì)。在保障公民權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)鄉(xiāng)選達(dá)到改造鄉(xiāng)政權(quán)的目標(biāo)。

3．展現(xiàn)新政權(quán)的新作風(fēng)贏得人民信賴(lài)。對(duì)新政權(quán)機(jī)構(gòu)的作風(fēng)建設(shè)，主要從公務(wù)人員著手，鹽阜行署要求每個(gè)公務(wù)員從專(zhuān)員、縣長(zhǎng)到區(qū)、鄉(xiāng)長(zhǎng):第一，不貪污;第二，不壓迫民眾;第三，掃除官僚習(xí)氣;第四，嚴(yán)厲懲辦貪污，做到涓滴歸公;第五，保持謙虛開(kāi)放，行政機(jī)關(guān)歡迎一切公正士紳、抗日黨派的人士來(lái)參加，而且生活上予以特殊優(yōu)待。還要根據(jù)敵后抗戰(zhàn)的實(shí)際情形及全國(guó)的大勢(shì)制定各種紀(jì)律、條例等，并且切實(shí)實(shí)行法治。1942年7月，鹽阜區(qū)頒布的《鹽阜區(qū)各縣懲治公務(wù)人員貪污暫行條例》，明令禁止犯罪行為，凡公務(wù)人員憑借職位權(quán)勢(shì)，侵吞公款、收受賄賂、徇私舞弊及在辦理社會(huì)公益事務(wù)中有貪污行為，都將受到該條例的制裁。《條例》還對(duì)上級(jí)監(jiān)督檢查和包庇縱容導(dǎo)致負(fù)連帶責(zé)任作了規(guī)定:各機(jī)關(guān)主管人對(duì)所屬職員須嚴(yán)格監(jiān)督檢查，如發(fā)覺(jué)屬員有貪污行為時(shí)，要隨時(shí)提出懲治和提請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)處理，不得徇情包容;各機(jī)關(guān)主管人對(duì)所屬職員如因監(jiān)督不周致使有貪污行為者，除貪污人員應(yīng)依法懲治外，其主管人應(yīng)受失察處分，如系有意縱容，并得按其情節(jié)輕重分別懲治，其在同一級(jí)機(jī)關(guān)之同級(jí)人員有知情不報(bào)者，亦因酌情受到牽連處分?！稐l例》還對(duì)貪污的額度和刑罰予以明確規(guī)定:公務(wù)人員如有建筑軍用工事或購(gòu)置辦公用品從中舞弊、侵占竊取盜賣(mài)公有財(cái)務(wù)、收受賄賂、藉事藉端勒索強(qiáng)征強(qiáng)募財(cái)物，意在圖利擾亂金融或違背法令收募捐款、征用土地、民眾財(cái)務(wù)從中舞弊等行為者，均以貪污論罪，要判刑。行署積極提倡工作人員養(yǎng)成節(jié)約的良好風(fēng)氣，根據(jù)地內(nèi)的行政人員，生活樸素簡(jiǎn)單，與群眾團(tuán)體毫無(wú)分別。根據(jù)地民主政治的落實(shí)，還表現(xiàn)在政府在預(yù)見(jiàn)、決策、執(zhí)行等方面的科學(xué)、得力與廉潔。鹽阜行署除正常召開(kāi)參議會(huì)，還召開(kāi)過(guò)十多次類(lèi)似聽(tīng)證會(huì)的行政會(huì)議，以求集思廣益，避免執(zhí)政偏頗。在鹽阜行署領(lǐng)導(dǎo)之下，各級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)協(xié)助前線、安定后方、平息訴訟、調(diào)解糾紛，極大地增強(qiáng)了抗日根據(jù)地的凝聚力和向心力。鹽阜行署鼓勵(lì)動(dòng)員各縣青壯年參軍參戰(zhàn)，同時(shí)積極采取措施，定期發(fā)起擁軍勞軍、擁軍優(yōu)抗運(yùn)動(dòng)，利用年關(guān)、紀(jì)念日等，組織干部、群眾慰問(wèn)抗屬，組織士紳等富戶(hù)獻(xiàn)田以供抗屬耕種。在群眾中組織代耕，保障抗屬的生活，以解除抗戰(zhàn)士兵的后顧之憂(yōu)。這些都是新政權(quán)的日常工作。

三、整肅社會(huì)治安，維護(hù)根據(jù)地軍民生產(chǎn)生活秩序

新四軍和八路軍來(lái)到鹽阜區(qū)以前，此地的土匪勢(shì)力活動(dòng)猖獗，奸、偽、特、痞、惡輪番作亂，社會(huì)秩序混亂，人民群眾提心吊膽。新政權(quán)建立、鞏固面臨的首要任務(wù)就是肅清匪患，清除奸、偽、特、痞、惡的亂象，還社會(huì)以太平，保證根據(jù)地內(nèi)人民生產(chǎn)生活的安定。

1．以法律的形式確定處理匪偽原則。1942 年1月6日，鹽阜行署同時(shí)公布了《鹽阜區(qū)懲治漢奸土匪暫行辦法》和《鹽阜區(qū)匪偽自新暫行條例》。前者規(guī)定了23種處以死刑的犯罪情形，并規(guī)定了這23種情形以外的犯罪按刑法處置。對(duì)23種處死刑的情形，也規(guī)定了減輕處罰的條件。后者規(guī)定自新的條件和程序，明確了連帶責(zé)任，既體現(xiàn)了民主政權(quán)為民除害的決心，也為匪偽之流指出了自新之路。上述《辦法》、《條例》還規(guī)定，執(zhí)行處罰及自新的辦理機(jī)關(guān)只限行署及各縣的保安處。1945年4月，鹽阜區(qū)頒布了《修正懲治漢奸土匪暫行條例》，相對(duì)于1942年1月的規(guī)定，處死刑的23種情形增加了“主持或推行偽化者”一項(xiàng)，但在量刑上，把處死刑改為“處死刑或徒刑” ［7］95-96，合理地增加了一些彈性，以應(yīng)對(duì)犯案情形的不同估量。另一處重要的權(quán)限修正，是辦理機(jī)關(guān)改為鹽阜區(qū)高等法院。

2．對(duì)冥頑不化的大股土匪加緊武力清剿。行署與各縣先后清除了阜寧縣以李炳生、顧豹岑為匪首的兩股土匪勢(shì)力，阜寧百姓額手稱(chēng)慶。阜東縣曾將勾結(jié)頑軍危害根據(jù)地的匪首曹三順、曹四順一網(wǎng)打盡，痛擊了頑匪的囂張氣焰。除了大股武裝土匪外，對(duì)根據(jù)地建設(shè)危害極大的是漢奸特務(wù)。日偽政權(quán)為了推行偽化統(tǒng)治，在對(duì)抗日根據(jù)地大肆進(jìn)行“掃蕩”的同時(shí)，常常派遣特務(wù)、發(fā)展內(nèi)奸、布置坐探，搜集我情報(bào)，暗殺我干部，造成了人民群眾的恐慌與不安。國(guó)民黨頑固派也在根據(jù)地內(nèi)建立隱秘的特務(wù)組織，從事破壞活動(dòng)。為根據(jù)地的鞏固和建立抗日政權(quán)的威信，各級(jí)地方政府都部署了除奸反特工作?？h公安局執(zhí)法隊(duì)、鋤奸行動(dòng)隊(duì)在鄉(xiāng)治安員的配合下，逮捕大批漢奸、惡棍，對(duì)罪大惡極者予以堅(jiān)決鎮(zhèn)壓。如東臺(tái)西渣區(qū)浦東鄉(xiāng)有個(gè)綽號(hào)叫朱大麻子的漢奸被我逮捕后，又逃進(jìn)了東臺(tái)城?？h委決定由西渣區(qū)公安股長(zhǎng)馮立章潛入東臺(tái)城，終將其抓獲正法，解決了人民群眾的后顧之憂(yōu)。據(jù)1943年2月統(tǒng)計(jì)，東臺(tái)全縣共逮捕了漢奸敵偽人員145人，槍斃了其中19名首惡，鏟除了敵人的耳目，鞏固了抗日根據(jù)地。對(duì)于國(guó)民黨頑固派的特務(wù)組織，各地公安機(jī)關(guān)也積極偵破，使其一無(wú)所獲。

3．教育發(fā)動(dòng)群眾抵制腐敗的社會(huì)風(fēng)氣。根據(jù)地內(nèi)的土匪被消滅后，社會(huì)上的地痞、流氓、惡棍依然存在，吸毒、賭博等歪風(fēng)仍未杜絕。為了打擊這些禍害，政府一方面依法懲辦地方上的惡棍、地痞、流氓，同時(shí)又發(fā)動(dòng)群眾禁毒、禁賭，組織民兵維護(hù)治安，對(duì)于不聽(tīng)勸告者則予以打擊。為改變社會(huì)惡習(xí)，樹(shù)立新的風(fēng)尚，在根據(jù)地的集鎮(zhèn)、街道、路旁設(shè)立明理堂、明理坊、識(shí)字牌，進(jìn)行明理教育。冬天開(kāi)辦冬學(xué)，在掃盲識(shí)字的同時(shí)，結(jié)合進(jìn)行先進(jìn)的政治思想教育，使廣大人民群眾逐漸明白革命道理，自覺(jué)地抵制各種腐朽的社會(huì)風(fēng)氣，從而進(jìn)一步加強(qiáng)與鞏固了抗日民主政權(quán)。1945年4月，鹽阜區(qū)頒布了“禁煙禁毒治罪暫行條例”，把禁煙禁毒等社會(huì)治理工作逐步納入法制化軌道。

4．大力推行公安工作中的群防群治。群防群治，是群眾路線在公安工作上的反映。行署和縣府都建立了保安機(jī)構(gòu)，鹽阜區(qū)還多次召開(kāi)保安工作會(huì)議，各縣政府還開(kāi)辦了訓(xùn)練班，訓(xùn)練鄉(xiāng)治安委員，專(zhuān)司鋤奸滅匪和社會(huì)治安工作。區(qū)、鄉(xiāng)也逐步建立了相應(yīng)的治保組織，政府與群眾相結(jié)合，普遍采取“抗日聯(lián)?！保_(kāi)展群眾性肅清匪特活動(dòng)。1942年5月，鹽阜區(qū)行署于日寇夏季“掃蕩”、搶糧前發(fā)布了“戰(zhàn)時(shí)公約”，貫徹群防群治的要求 ［7］296。

四、推進(jìn)民生建設(shè)，保障根據(jù)地人民權(quán)益支持抗戰(zhàn)

民生事業(yè)既是人民生活的依靠，也是抗戰(zhàn)勝利的物質(zhì)保障?？箲?zhàn)以來(lái)，由于敵寇的蹂躪破壞，戰(zhàn)爭(zhēng)的曠日持久，原來(lái)的社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大的變更，具體表現(xiàn)為生產(chǎn)縮減、生活費(fèi)用昂貴和物價(jià)提高。若聽(tīng)任舊有的租息制度、捐稅制度，苛捐雜稅、高利貸盤(pán)剝依舊大行其道，抗日的民主政權(quán)等于形同虛設(shè)，因此，順應(yīng)時(shí)勢(shì)，破舊立新，施惠民生是根據(jù)地政權(quán)的必然選擇。

1．民主政府執(zhí)政期間實(shí)行減租減息普惠工農(nóng)。減租減息是抗戰(zhàn)時(shí)期黨在農(nóng)村的一項(xiàng)基本政策。在第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨的政策是沒(méi)收地主土地?？箲?zhàn)爆發(fā)后，基于日寇橫行、國(guó)難當(dāng)頭的形勢(shì)，在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的旗幟下，中共將土地政策改為減租減息。這一改變既能保證廣大農(nóng)民生活有所改善，也考慮到多數(shù)地主尚存愛(ài)國(guó)之心能夠接受。鹽阜區(qū)的減租減息主張顧及租佃雙方，一般照25%的標(biāo)準(zhǔn)減輕地租，照20%減輕利息。1942年6月，鹽阜區(qū)行政公署相繼頒布了《鹽阜區(qū)減租條例》和《鹽阜區(qū)減息條例》?！尔}阜區(qū)減租條例》共5章21條，它規(guī)定了分租和包租的具體減租辦法，降低交租數(shù)量，減少中間盤(pán)剝環(huán)節(jié)，取消押租，廢除額外勞役、拖打小份田、伙租。要充分實(shí)現(xiàn)“減租減息、合理負(fù)擔(dān)”，對(duì)地畝的實(shí)際情況與各家各戶(hù)的戶(hù)口情況必須有切實(shí)的掌握。鹽阜區(qū)頒布了《鹽阜區(qū)復(fù)查田畝暨戶(hù)口登記暫行辦法》。實(shí)行減租后，地主不可因減租而無(wú)故退佃，不許脅迫佃戶(hù)照舊例交租，或陽(yáng)奉陰違更換名目另立新租。佃戶(hù)亦不得無(wú)故欠租或不交、短交田租?！尔}阜區(qū)減息條例》共10條。條例主要規(guī)定:凡在抗戰(zhàn)前成立的借貸關(guān)系，一律減為月利一分五厘清算;凡在抗戰(zhàn)后，抗日民主政府成立以前成立的借貸關(guān)系，一律減為月利二分清算?！稐l例》規(guī)定禁止高利盤(pán)剝。這些法令的規(guī)定，使減租減息政策便于具體化操作，為鹽阜區(qū)開(kāi)展減租減息的斗爭(zhēng)，提供了公開(kāi)的法律依據(jù)。1944年，鹽阜區(qū)進(jìn)一步開(kāi)展“查租”運(yùn)動(dòng)，調(diào)查組通過(guò)召開(kāi)地主座談會(huì)、斗爭(zhēng)會(huì)等方式，查禁地主抗拒減租減息的行為，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的實(shí)際利益。民主政權(quán)在減租減息的同時(shí)也改善了工人的生活。1942年7月，鹽阜行署頒布了《鹽阜區(qū)改善工人生活條例》，條例共6章22條。它對(duì)各業(yè)職工的工資、待遇、工作時(shí)間和勞資關(guān)系都作了明確的規(guī)定。要求增加工資改善工人生活，并使勞資關(guān)系得到改善，在查租運(yùn)動(dòng)的同時(shí)，民主政府還發(fā)動(dòng)“增資”運(yùn)動(dòng)，過(guò)去不管物價(jià)上漲多高，工人工資經(jīng)久不變的狀況得到了初步改善。

2．救濟(jì)災(zāi)荒是政府需要經(jīng)常面對(duì)的政務(wù)。鹽阜區(qū)地處里下河洼地，歷史上水旱蝗災(zāi)頻仍，遇到年景不利，常常是大旱接著大水，農(nóng)民田地絕收，衣食無(wú)著。東部沿海地區(qū)鹽堿地多，物產(chǎn)不豐，海潮海嘯時(shí)常淹沒(méi)田園房舍，農(nóng)民既無(wú)捕魚(yú)趕海的可能，亦無(wú)余錢(qián)剩米度荒。國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期，饑民遍野、四散逃荒的景象比比皆是。民主政府成立后，以民為本，關(guān)愛(ài)百姓，情形立即為之一變。當(dāng)群眾遭遇災(zāi)荒威脅時(shí)，黨政機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)農(nóng)民向地主借糧度荒，并采取各種有效的辦法共濟(jì)時(shí)艱，政府設(shè)法調(diào)劑軍糧，黨政軍公務(wù)人員響應(yīng)政府號(hào)召，積極節(jié)約口糧等用于救濟(jì)災(zāi)荒。遇到風(fēng)調(diào)雨順的年景，民主政府則注意糧食價(jià)格的波動(dòng)，在收獲時(shí)節(jié)控制市場(chǎng)行情，提防大量糧食同時(shí)上市造成谷賤傷農(nóng)。為了提高防災(zāi)抗災(zāi)的能力，政府著力興修水利工程，改善發(fā)展生產(chǎn)的條件。1942年鹽東縣一區(qū)疏浚了一條寬3丈、長(zhǎng)30里的河道，二區(qū)為了防海潮，加修了一條長(zhǎng)40里的大堤，六區(qū)開(kāi)河8條，每條長(zhǎng)約10里到20里。阜寧縣為了防止淮水泛濫，修筑了一條5萬(wàn)方體積的大堤。這些水利工程的修建，使大量荒地、草灘變成了良田，大大提高了土地利用率和農(nóng)作物產(chǎn)量，更重要的是贏得了民心。著名的宋公堤，即為鹽阜區(qū)行政公署主持建造的防止海嘯侵襲的海堤，它的建成，解決了阜寧沿海的農(nóng)民生產(chǎn)生活的大患，保障了堤內(nèi)人民安居樂(lè)業(yè)。

3．積極開(kāi)展大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)，增加民力，改善生活。鹽阜行署為了推進(jìn)大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)，成立了生產(chǎn)建設(shè)處，各縣也設(shè)置了生產(chǎn)指揮機(jī)構(gòu)。各地的大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)取得了較好的效果。如阜寧縣把生產(chǎn)工作列為全年的主要任務(wù)，建立起各種生產(chǎn)指揮機(jī)構(gòu)，如增產(chǎn)委員會(huì)等，生產(chǎn)組織，如互助組、換工組、代耕隊(duì)等。至1942年8月，全縣參加各類(lèi)生產(chǎn)組織的群眾達(dá)5萬(wàn)人之多，各鄉(xiāng)各村各戶(hù)，紛紛制訂生產(chǎn)計(jì)劃、安家計(jì)劃和節(jié)約措施?？h政府多次撥出貸款扶持生產(chǎn)，并從多方面加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo) ［8］134。建陽(yáng)縣則召開(kāi)了區(qū)、鄉(xiāng)干部會(huì)議，要求把抓好農(nóng)民生產(chǎn)、生活作為建設(shè)根據(jù)地的一項(xiàng)重要任務(wù)。會(huì)后各區(qū)、鄉(xiāng)積極組織農(nóng)民自力更生，發(fā)展生產(chǎn)，普遍成立了換工組，解決個(gè)體農(nóng)民勞力不足的困難。在四區(qū)西余鄉(xiāng)組織起19個(gè)換工小組，三區(qū)組織起2萬(wàn)多個(gè)換工小組。1945年夏，縣境出現(xiàn)蝗蟲(chóng)和海水倒灌，兩災(zāi)并發(fā)，縣政府及時(shí)召開(kāi)了各界有800人的會(huì)議，研究部署防災(zāi)備荒，組織數(shù)千名民兵打壩攔鹵，撲滅蝗蟲(chóng)，使農(nóng)作物免遭損失。1942年后，全縣紡紗織布蔚然成風(fēng)，解決群眾穿衣問(wèn)題 ［8］205?？傊?，根據(jù)地掀起的大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)，農(nóng)林牧副漁樣樣都搞，黨政軍民學(xué)統(tǒng)統(tǒng)參加，既有深度，又有廣度。不僅保證前方所需，也提高了根據(jù)地群眾的生活水平。

五、規(guī)范司法執(zhí)法，促進(jìn)根據(jù)地司法公平制度建設(shè)

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間，鹽阜區(qū)建立起系統(tǒng)的司法機(jī)關(guān)，召開(kāi)了4次司法會(huì)議，在全社會(huì)倡導(dǎo)法制精神，營(yíng)造了司法民主的良好環(huán)境。

1．逐步建立起相互連貫的整套司法法律體系。自1942年起，鹽阜區(qū)陸續(xù)頒布了《鹽阜區(qū)司法工作大綱》、《鹽阜區(qū)高等法院組織條例》、《鹽阜區(qū)人民代表陪審條例》、《鹽阜區(qū)巡回審判條例》、《鹽阜區(qū)司法人員任免獎(jiǎng)懲待遇條例》、《鹽阜區(qū)高等法院院長(zhǎng)權(quán)限暫行條例》、《各縣司法科長(zhǎng)權(quán)限暫行條例》、《鹽阜區(qū)高等法院檢察官權(quán)限暫行條例》、《鹽阜區(qū)司法人員服務(wù)紀(jì)律條例》、《鹽阜區(qū)司法費(fèi)用收支條例》、《鹽阜區(qū)司法人員權(quán)限暫行條例》、《鹽阜區(qū)司法人員辦事細(xì)則》、《鹽阜區(qū)小學(xué)教師代寫(xiě)訴訟暫行規(guī)則》、《鹽阜區(qū)司法案件審理暫行辦法》、《鹽阜區(qū)各縣屬區(qū)鄉(xiāng)調(diào)解委員會(huì)關(guān)于民刑訴訟調(diào)解權(quán)限條例》、《鹽阜區(qū)刑事復(fù)判暫行條例》等17個(gè)條例。上述法律體系中，《司法工作大綱》具有綱領(lǐng)性意義。它規(guī)定了本地區(qū)法律合法性的來(lái)源、司法制度、司法機(jī)構(gòu)以及司法原則，因此是本地區(qū)法律體系乃至司法工作合法性的基礎(chǔ)。它規(guī)定，鹽阜區(qū)司法體系“本新民主主義之精神及抗戰(zhàn)建國(guó)綱領(lǐng)之原則”，適用法律原則為:“(1)國(guó)民政府所頒布之一切令，與抗戰(zhàn)建國(guó)綱領(lǐng)不相抵觸者，為本行政區(qū)司法工作之依據(jù); (2)依據(jù)抗戰(zhàn)建國(guó)綱領(lǐng)，及本行政區(qū)之實(shí)際情況，得頒布單行法令; (3)單行法令之頒布，需適合抗日各階層的利益; (4)保障一切抗日人民，在法律上一律平等為原則; (5)關(guān)于法律之適用，須根據(jù)實(shí)際情況具體條件，分別處理?！?［9］2強(qiáng)調(diào)既尊重全國(guó)性的法律原則，也實(shí)事求是兼顧抗日根據(jù)地的具體情況。

2．鹽阜區(qū)高等法院為本區(qū)司法最高權(quán)力機(jī)關(guān)?！尔}阜區(qū)高等法院組織條例》規(guī)定高等法院行使一切司法法例解釋權(quán)。1942年10月1日，鹽阜區(qū)高等法院正式成立，歸鹽阜行署管轄。1942年11月1日，鹽阜區(qū)通過(guò)了《鹽阜區(qū)高等法院組織條例》，規(guī)定了法院的機(jī)構(gòu)組成:設(shè)正副院長(zhǎng)、秘書(shū)室、推事、典獄長(zhǎng)、檢察官、法警、看守等職位，各有員額。同日，通過(guò)了《鹽阜區(qū)高等法院院長(zhǎng)權(quán)限暫行條例》和《鹽阜區(qū)高等檢查官權(quán)限暫行條例》，對(duì)法院院長(zhǎng)、檢查官的職權(quán)分配以及處理方式都作出了規(guī)范。對(duì)縣一級(jí)的司法工作，同日也通過(guò)了《各縣司法科長(zhǎng)權(quán)限條例》規(guī)范各縣的司法工作。1944年5月，為適應(yīng)敵后游擊環(huán)境，加強(qiáng)根據(jù)地司法工作，便利解決人民一切糾紛起見(jiàn)，鹽阜行署決定在各縣區(qū)政府增設(shè)司法區(qū)員，通過(guò)《鹽阜區(qū)司法區(qū)員權(quán)限暫行條例》對(duì)其權(quán)限作出說(shuō)明。至于檢查權(quán)，則在法院內(nèi)設(shè)置檢察官若干人，秉承行政公署正副主任之命，來(lái)獨(dú)立行使。按《鹽阜區(qū)司法工作大綱》規(guī)定，審判工作采取二審終審制，即縣、鹽阜區(qū)兩級(jí)?？h級(jí)由縣政府司法科負(fù)責(zé)。同時(shí)兼采巡回審判制度和人民代表陪審制度，并為此頒布了《鹽阜區(qū)人民代表陪審條例》(1942年11月1日)和《鹽阜區(qū)巡回審判條例》(1942年11月2日)?！度嗣翊砼銓彈l例》對(duì)陪審人員的資格、產(chǎn)生、權(quán)力和責(zé)任均作出了明確的規(guī)定?！堆不貙徟袟l例》對(duì)巡回審判的目的、巡回審判法庭的地位作了規(guī)定，確定巡回法庭分兩級(jí)審理，等同于二審終審制。同期公布的《鹽阜區(qū)巡回審判暫行辦法》則對(duì)巡回審判的具體程序、實(shí)施步驟做了細(xì)節(jié)化說(shuō)明，把巡回審判制度落到實(shí)處。巡回法庭方便了群眾就近訴訟，免除了遠(yuǎn)路群眾因進(jìn)城不方便而產(chǎn)生的費(fèi)用，故而獲得了群眾的好評(píng)。

3．制定任免獎(jiǎng)懲條例提高司法人員素質(zhì)。法律終究還要靠人來(lái)執(zhí)行。如何監(jiān)督司法人員正確執(zhí)法?司法人員如何享受正當(dāng)?shù)拇?司法工作能否建立激勵(lì)機(jī)制?認(rèn)真守職、堅(jiān)持進(jìn)步、成績(jī)卓著的人員如何獎(jiǎng)勵(lì)?相反的行為如何懲戒?為解決這些問(wèn)題，1942年11月1日，鹽阜行署通過(guò)了《鹽阜區(qū)司法人員任免獎(jiǎng)懲待遇條例》。其“任免”部分，對(duì)各類(lèi)司法人員的選任或委任資格、司法人員調(diào)動(dòng)或免職的程序均作出說(shuō)明?！稐l例》要求保障司法人員系統(tǒng)的獨(dú)立性，要求“各級(jí)司法人員，非有違法瀆職行為，并依法定程序，不得停職或免職”。其“獎(jiǎng)懲”部分則規(guī)定了對(duì)司法人員實(shí)行獎(jiǎng)懲的確定條件，是司法工作激勵(lì)機(jī)制的體現(xiàn)。其“待遇”部分明確了各類(lèi)司法人員的待遇，除適用公務(wù)人員待遇之規(guī)定外，依條例享有不同級(jí)別的津貼 ［9］8。同時(shí)，對(duì)司法人員要執(zhí)行紀(jì)律約束的規(guī)定，則在第二天通過(guò)的《鹽阜區(qū)司法工作人員服務(wù)紀(jì)律條例》中得到體現(xiàn) ［7］297?？谷崭鶕?jù)地的司法工作是以服務(wù)群眾、便利群眾為目標(biāo)取向的司法服務(wù)，在很多措施上都體現(xiàn)了其價(jià)值追求。如不收訟費(fèi)，免除了窮苦民眾的訴訟成本之憂(yōu);規(guī)定各縣小學(xué)教師有代撰訴狀的義務(wù)(《鹽阜區(qū)小學(xué)教師代撰狀暫行規(guī)則》)，照顧了缺少文化的群眾;巡回審判制度和司法區(qū)員的建置，使司法工作接近了群眾，節(jié)約了群眾的訴訟成本;取締土訟，使群眾免受盤(pán)剝和損害。再如調(diào)解工作，早在1942年5月鹽阜區(qū)開(kāi)始改造基層政權(quán)時(shí)就規(guī)定鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)要組織調(diào)解委員會(huì)。調(diào)解委員會(huì)不但對(duì)于所管區(qū)域內(nèi)一切民事?tīng)?zhēng)執(zhí)有管轄權(quán)，對(duì)于部分刑事案件，也可以進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解制度的確立，是司法指導(dǎo)基層工作，發(fā)揮群眾力量的表現(xiàn)，既利于緩解群眾間矛盾，也降低了司法負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期司法工作的特殊性，使根據(jù)地的司法工作顯得不盡完美，如敵后游擊戰(zhàn)爭(zhēng)條件帶來(lái)的流動(dòng)性，使司法工作難以像正常狀態(tài)下程序嚴(yán)密、文證齊全，指導(dǎo)判決以政策為導(dǎo)向等等，但這些瑕疵都不能損害鹽阜根據(jù)地司法為民的屬性和光輝。

鹽阜區(qū)的政權(quán)建設(shè)，內(nèi)容豐富，局面生動(dòng)，創(chuàng)新頗多，生機(jī)煥然。根據(jù)地內(nèi)社會(huì)安定，司法規(guī)范，軍政團(tuán)結(jié)，民生進(jìn)步。在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線旗幟下，各級(jí)政權(quán)團(tuán)結(jié)各階層人民共赴國(guó)難，展現(xiàn)民主政治的光輝前景。中國(guó)共產(chǎn)黨人在民族矛盾階級(jí)矛盾交織的復(fù)雜局面中，在與敵偽頑作戰(zhàn)的險(xiǎn)惡環(huán)境中，敢于在爭(zhēng)取民族解放的同時(shí)發(fā)展新民主主義革命成果的膽魄，不僅譜寫(xiě)了無(wú)愧于民族的歷史，更為后代留下了汲取不盡的精神財(cái)富。