田飛龍

(北京航空航天大學(xué)法學(xué)院，北京100191)

一、問題的提出:黨的法治轉(zhuǎn)型

法治轉(zhuǎn)型理論一般以國家為中心，②比如著名政治學(xué)家亨廷頓教授的轉(zhuǎn)型研究，參見亨廷頓:《第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮》，劉軍寧譯，上海三聯(lián)書店1998年版。甚至以法院為中心，③比如國內(nèi)有代表性的憲法學(xué)家將轉(zhuǎn)型研究化約為違憲審查模式的比較與選擇問題，具有嚴(yán)格的法律(legal)取向，相對忽視了轉(zhuǎn)型所具有的“政治”(political)內(nèi)涵，參見張千帆、包萬超、王衛(wèi)明:《司法審查制度比較研究》，譯林出版社2012年版。但在中國語境下，在歷史上的社會主義傳統(tǒng)的國家中，執(zhí)政黨的法治轉(zhuǎn)型不僅是首要的政黨治理問題，也是首要的國家治理問題。政黨轉(zhuǎn)型難題一直是社會主義國家治理的制度要害，煎熬著相應(yīng)國家的諸多政治與文化精英。④關(guān)于其他社會主義國家內(nèi)部性質(zhì)的轉(zhuǎn)型焦慮與思考，近期較有分量的研究參見項(xiàng)佐濤:《米洛萬·吉拉斯的政治思想演變研究》，中央編譯出版社2012年版。黨政關(guān)系法治化與黨的法治轉(zhuǎn)型也一直是中國憲法科學(xué)⑤就中國憲法科學(xué)的學(xué)術(shù)形態(tài)而言，“司法”范式下的比較憲法學(xué)和基于“理想規(guī)范”的超實(shí)證主義憲法學(xué)不能成為中國憲法科學(xué)的實(shí)在基礎(chǔ)，有關(guān)學(xué)術(shù)批評參見高全喜、田飛龍:《政治憲法學(xué)的問題、定位與方法》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2011年第3期;田飛龍:《中國憲法學(xué)脈絡(luò)中的政治憲法學(xué)》，載《學(xué)?！?013年第2期。的最根本問題，不僅因?yàn)椤爸袊嗣裨谥袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”是中國憲法的根本，⑥參見陳端洪:《論憲法作為國家的根本法與高級法》，載《中外法學(xué)》2008年第4期。更因?yàn)檫@一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制作為實(shí)際起作用的執(zhí)政權(quán)已經(jīng)形成了中國黨政體系運(yùn)行的豐富的制度網(wǎng)絡(luò)。①有學(xué)者從“不成文憲法”的角度探討這些為規(guī)范主義法學(xué)所忽視的制度現(xiàn)象，參見強(qiáng)世功:《中國憲法中的不成文憲法——理解中國憲法的新視角》，載《開放時(shí)代》2009年第12期;《中國憲政模式?——巴克爾關(guān)于中國憲政研究述評》，載《中外法學(xué)》2012年第5期。強(qiáng)世功的中國憲法研究進(jìn)路及相關(guān)結(jié)論引起了左翼學(xué)術(shù)力量的積極呼應(yīng)，最新的討論主要在強(qiáng)世功和美國學(xué)者白軻(Larry Catá Backer)之間展開，參見白軻:《創(chuàng)建發(fā)展一套健全的中國憲政理論——強(qiáng)世功有關(guān)中國憲政形式主義與合法性問題的論述》，載《開放時(shí)代》2014年第2期;強(qiáng)世功:《如何探索中國的憲政道路?——對白軻教授的回應(yīng)》，載《開放時(shí)代》2014年第2期。然而，這些經(jīng)由“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則衍生而成的權(quán)力現(xiàn)象和制度現(xiàn)象并未獲得法治原理的有效檢驗(yàn)和法治規(guī)范的有效制約，導(dǎo)致“法治中國”呈現(xiàn)出不完整、不成熟甚至不自主的面向。2011年，全國人大系統(tǒng)宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，然而這一體系中的龐大法律條目基本不涉及黨的執(zhí)政權(quán)的組織與運(yùn)行規(guī)范，而只是關(guān)于常規(guī)憲定機(jī)構(gòu)及公民基本權(quán)利的規(guī)范，因而在“政治憲法”(political constitution)②“政治憲法”對應(yīng)于“法律憲法”(legal constitution)，是英國議會主權(quán)傳統(tǒng)下的憲法學(xué)概念，也是英國憲制的最重要特征，關(guān)于這一傳統(tǒng)的分析與總結(jié)，參見白芝浩:《英國憲法》，夏彥才譯，商務(wù)印書館2010年版;近期的集中討論參見《德國法雜志》2013年第12期的專號，尤其是湯姆金斯教授的學(xué)術(shù)總結(jié)，see Adam Tomkins，What’s Left of the Political Constitution，German Law Journal，vol．14，no．12(2013)，pp．2275 －2292．的意義上是不夠完整的。一個(gè)具有完備法制的法治中國應(yīng)能夠運(yùn)用法治原理和法治規(guī)范檢驗(yàn)和制約一切公權(quán)力，任何遺漏或忽視都可能成為這一法治系統(tǒng)工程的“潰堤蟻穴”。

在建設(shè)法治國家的初步經(jīng)驗(yàn)和社會轉(zhuǎn)型的壓力下，黨的法治轉(zhuǎn)型問題及其思路逐步在黨內(nèi)獲得正式回應(yīng)與表達(dá)。2013年1月，習(xí)近平總書記在中紀(jì)委全體會議上明確提出，要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不想腐的保障機(jī)制。2013年5月，中共中央通過了兩部具有“黨內(nèi)立法法”之稱的重要文件:《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件備案規(guī)定》?！包h內(nèi)立法法”分別從“立法”和“審查”的角度對黨內(nèi)規(guī)范體系予以法治化編碼，在原理與制度設(shè)計(jì)上對2000年《立法法》多有取法。2013年11月底，中共中央發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》，黨內(nèi)立法有正式走上規(guī)范化、程序化、制度化之勢，作為法治國家重要組成部分的“依法治黨”開始從理念與原則層面進(jìn)入系統(tǒng)化的制度實(shí)踐層面?！包h內(nèi)立法法”明確標(biāo)舉黨內(nèi)立法“與憲法法律相一致”，在規(guī)范意義上確立了憲法法律在治國理政中的權(quán)威性與至上性。盡管“依法治黨”之實(shí)際成效以及與國法體系的繁復(fù)整合還有待觀察與評估，但是將黨的權(quán)力全面納入法治原理與規(guī)范的理性軌道無疑是進(jìn)步的，值得期待的。③參見田飛龍:《黨內(nèi)立法法:依法治黨的標(biāo)志性舉措》，載《新產(chǎn)經(jīng)》2013年第11期。

將黨的權(quán)力運(yùn)行納入“法治思維與法治方式”之中，通過規(guī)范的黨內(nèi)立法而不是既往的“政策”、“口號”方式來治黨和治國，這是中共執(zhí)政思維與治理文化的重大轉(zhuǎn)變，是黨“模范”遵守憲法與法律的積極表現(xiàn)。一個(gè)有著長期豐富執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的大黨，為什么在此刻提出要“打造制度之籠，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”呢?這僅僅是服務(wù)于反腐敗的短期需求，還是有著更為宏大的執(zhí)政黨法治轉(zhuǎn)型的意義?我們需要從政黨類型與功能的區(qū)分上，來說明這個(gè)問題的必要性。

現(xiàn)代政治都是政黨政治，都需要通過政黨作為制度中介來組織國家權(quán)力，來推動(dòng)國家的立法。但是政黨在組織國家方面，存在結(jié)構(gòu)功能上的差異。從現(xiàn)代政治歷史來看，根據(jù)政黨在組織國家方面的具體角色和作用強(qiáng)度，大體可以分為兩類。④政黨的比較研究與類型學(xué)在20世紀(jì)大部分時(shí)間里一度興盛，但隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束和意識形態(tài)與世界體系的結(jié)構(gòu)性演變，與自由民主相匹配的西方選舉式政黨似乎成了唯一正當(dāng)?shù)恼h類型，多黨制也因此成了民主的核心指標(biāo)。但政治史上的事實(shí)并非如此簡單，現(xiàn)實(shí)政治亦展現(xiàn)出政黨類型多元的結(jié)構(gòu)性特征。關(guān)于中國的政黨制度，其結(jié)構(gòu)特征與功能組合顯然就區(qū)別于西方主流模式，一個(gè)官方的解釋框架，參見《中國的政黨制度》(白皮書)，國務(wù)院新聞辦，2007年;從政協(xié)角度對中國式多黨制的學(xué)術(shù)研究，參見高全喜、田飛龍:《協(xié)商與代表:政協(xié)的憲法角色及其變遷》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第5期。一類是議會型政黨，以西方國家的政黨類型為代表，主要功能是組織選舉和在議會內(nèi)進(jìn)行黨團(tuán)競爭。這類政黨在職能上相對簡單，不屬于國家組織，所以黨內(nèi)制度建設(shè)的需求也比較低。另一類政黨屬于國家型政黨，⑤關(guān)于該種類型政黨與國家關(guān)系，參見任劍濤:《國家形態(tài)與憲法解釋》，載《戰(zhàn)略與管理》2012年第3/4期合編本。在社會主義國家比較常見。社會主義國家的執(zhí)政黨，不僅負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)該國人民進(jìn)行民主和社會主義革命的任務(wù)，還負(fù)有革命成功之后領(lǐng)導(dǎo)政治決策和推進(jìn)國家社會建構(gòu)的任務(wù)。這樣的組織和職能與國家職能又具有較高的對應(yīng)性，這就要求這種類型的政黨在制度建設(shè)上追求體系化以及與法治體系的對應(yīng)性，其制度建設(shè)需求較為突出。中國共產(chǎn)黨屬于第二種類型政黨。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命和社會主義革命建立并鞏固政權(quán)之后，需要轉(zhuǎn)入法治國家的建設(shè)階段，①這一轉(zhuǎn)變被高全喜教授稱為“革命的反革命”，參見高全喜:《論革命的法理學(xué)》，載《北京大學(xué)研究生學(xué)志》2010年第1期。完成從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變。這個(gè)轉(zhuǎn)變過程就是要通過法治型政黨的建設(shè)，來配合、推動(dòng)、引領(lǐng)法治中國的建設(shè)，使黨成為中國法治建設(shè)的“領(lǐng)頭羊”。②從“牧羊人”到“領(lǐng)頭羊”的轉(zhuǎn)變，是黨融入法治中國體系的關(guān)鍵，憲法學(xué)者陳端洪教授曾以一則極其精彩的政治寓言來指陳這一角色變遷的憲制意義，參見陳端洪:《憲治與主權(quán)》，法律出版社2007年版，“序二:牧羊人與羊群”。

黨的建設(shè)和國家的建設(shè)，從法的角度來講，都要依賴內(nèi)在和諧一致的制度體系。那么我們就來考察一下我們的國法體系和黨法體系的規(guī)范建設(shè)情況:(1)從國法體系來看，改革開放以來，我們已經(jīng)逐步形成了以《憲法》為根本法，以《立法法》為基本的立法規(guī)范，以及由240部左右的法律構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系。③參見吳邦國:《中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成》，中國新聞網(wǎng)http://www．chinanews．com/gn/2011/03－10/2895965．shtml。這個(gè)法律體系的建設(shè)既有移植西方先進(jìn)法律的成果，也有我們本土的國家治理、法律立法的經(jīng)驗(yàn)。但是從黨法體系規(guī)范建設(shè)情況來看，根據(jù)2011年法律出版社出版的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)常用法規(guī)新編》以及北京大學(xué)姜明安教授的綜合統(tǒng)計(jì)，目前共有332件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。④參見姜明安:《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2012年第3期。與國法體系的層次化、系統(tǒng)化、規(guī)范化相比，黨法體系的制度化與程序化建設(shè)相對滯后。這使依法治黨的進(jìn)程相對滯后于依法治國。(2)從依法治黨的原則要求來看，依法治黨是依法治國制度脈絡(luò)中的一部分。如何在中國語境下理解依法治國的完整內(nèi)涵?可以從兩方面來看:一是從規(guī)范依據(jù)上來看，“依法治國”重在“依憲治國”，⑤參見張恒山:《依法治國首先是依憲治國》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2013年12月2日。重在政黨與國家權(quán)力機(jī)關(guān)在憲法的范圍內(nèi)活動(dòng)。這強(qiáng)調(diào)了在依法治國當(dāng)中憲法的根本重要性。二是從治理對象上來看，“依法治國”重在“依法治黨”，⑥參見俞可平:《依法治國必先依法治黨》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2010年3月18日。因?yàn)辄h通過領(lǐng)導(dǎo)國家，推動(dòng)了法律體系的建立，憲法確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)在國家治理中的核心地位。那么黨如何領(lǐng)導(dǎo)國家也存在法制化、依法領(lǐng)導(dǎo)、依法建設(shè)的問題，所以依法治黨原則是依法治國原則的一個(gè)延伸性的原則。(3)從實(shí)證法角度來看，我國現(xiàn)在并存著兩個(gè)規(guī)范體系:國法與黨法，這一關(guān)系一直影響著我國的法治進(jìn)程。早在改革開放之初的1978年，鄧小平即在中央工作會議中提出，國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法，黨章是最根本的黨規(guī)黨法，沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。鄧小平精辟地闡述了國法與黨法之間的關(guān)系，尤其是一個(gè)規(guī)范的黨法體系對于國法體系的制度保障意義。

依法治黨原則的基本內(nèi)涵可以大致界定如下:中國共產(chǎn)黨行使執(zhí)政權(quán)的一切行為，要以憲法和法律為依據(jù);同時(shí)遵循與憲法和法律相一致的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的規(guī)范性要求，使各級黨組織及其工作人員按照“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法制體系運(yùn)作原理來加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力。這一原則就是要將黨行使公共權(quán)力的一切行為，納入法規(guī)范的軌道。黨組織與黨員處于雙重交疊的規(guī)范系統(tǒng)之中:按照憲法要求，以憲法和法律為活動(dòng)范圍;同時(shí)還要在自己的黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)活動(dòng)。這種雙重交疊的規(guī)范系統(tǒng)，就構(gòu)成了黨的執(zhí)政權(quán)行使的規(guī)范框架。

為什么黨的組織以及黨員要同時(shí)遵守國法和黨法，并且尤其要側(cè)重加強(qiáng)黨內(nèi)的法制建設(shè)呢?因?yàn)橹袊包h管干部”的原則決定了各級公權(quán)力的承擔(dān)者同時(shí)具有雙重身份:既是黨員，又是公民。這樣一來，黨組織和各級黨員身份的雙重性，就決定了行為依據(jù)的雙重性，這時(shí)就有可能造成規(guī)范沖突。規(guī)范沖突指的是法律體系之內(nèi)，有不同主體所制定的規(guī)范在適用于同一對象時(shí)，可能存在一定的沖突性。在這里面要區(qū)別規(guī)范的等級與效力的差異。大體而言，黨員與黨組織承受著雙重義務(wù)規(guī)范:第一重義務(wù)規(guī)范由憲法與法律構(gòu)成，是黨員和黨組織第一性義務(wù)的來源，也就是說黨員與黨組織要優(yōu)先遵守憲法和法律的規(guī)定，作為基礎(chǔ)性的義務(wù)平臺;然后在此基礎(chǔ)上，基于黨內(nèi)先進(jìn)性建設(shè)的要求以及黨模范踐行依法治國的要求，由黨法確定更高義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，這就構(gòu)成了黨員與黨組織必須遵守的第二重義務(wù)。這里面可能存在一定的規(guī)范沖突，從而牽涉到規(guī)范的違憲、違法審查。如何對這種規(guī)范沖突進(jìn)行備案審查以及如何建立黨法與國法審查的聯(lián)動(dòng)銜接機(jī)制?這是黨內(nèi)治理法治化的重要課題。規(guī)范沖突解決的根本目的就在于確保黨員以及黨組織的公權(quán)行為在憲法和法律范圍內(nèi)運(yùn)行。

“黨內(nèi)立法法”所要傾力打造的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的法治意義，大體可以概括為四個(gè)方面:第一，進(jìn)一步明確治黨方略上的“依法治黨”原則，正面回應(yīng)了打造黨內(nèi)“制度之籠”的實(shí)踐要求，具有與國法體系中提出的“依法治國”原則同等重要的法治意義。也就是說依法治黨和依法治國原則加起來才是更完整的社會主義法治國家的內(nèi)涵。第二，確立了黨在“憲法與法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的具體法治措施，即與憲法和法律不一致的黨內(nèi)法規(guī)制度需由黨內(nèi)審查程序予以撤銷或廢止。第三，理順了黨內(nèi)立法權(quán)規(guī)范化行使的程序、方式、表現(xiàn)形式，為建立有機(jī)統(tǒng)一、規(guī)范協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供了框架性指引。第四，建立健全了黨內(nèi)法規(guī)制度備案審查程序以及與國法的沖突解決規(guī)則，有利于中國特色社會主義法律體系的最終完備。

當(dāng)然，“依法治黨”只是改革開放以來“依法治國”實(shí)踐發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，并不是黨內(nèi)治理的既定原則，甚至在歷史經(jīng)驗(yàn)中出現(xiàn)過黨權(quán)與法治的嚴(yán)重張力。①關(guān)于“黨國”法治轉(zhuǎn)型的法制史經(jīng)驗(yàn)考察與分析，參見高全喜、張偉、田飛龍:《現(xiàn)代中國的法治之路》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版。由于黨在憲法體制和改革事業(yè)中的核心地位，“依法治黨”必然會遭遇更艱難復(fù)雜的權(quán)力處境和制度困境，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與制度設(shè)計(jì)之任務(wù)將更加繁復(fù)，更具挑戰(zhàn)性。因此，我們必須從理論上充分澄清“依法治黨”的法治定位，考察黨內(nèi)法規(guī)制度體系的歷史演變與基本經(jīng)驗(yàn)，解析兩部新條例所架構(gòu)的黨內(nèi)立法科學(xué)體系，以適應(yīng)這一全新的法治中國發(fā)展階段。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度體系:歷史與概念

盡管依法治黨原則在黨的治理史上并不突出，但黨內(nèi)立法卻是從建黨之日起即長期開展的組織活動(dòng)，而黨內(nèi)法規(guī)制度體系的某些框架與傳統(tǒng)亦由這一過程所奠立。②革命成功的一個(gè)主要經(jīng)驗(yàn)是加強(qiáng)紀(jì)律性，而紀(jì)律本身內(nèi)含較高強(qiáng)度的規(guī)范性，只是這樣一種規(guī)范在總體上是一種義務(wù)本位的保密型斗爭規(guī)范，而不是一種權(quán)利本位的公開型合作規(guī)范，正是由于規(guī)范類型與品性的差異才使得執(zhí)政黨法治轉(zhuǎn)型成為必要。此種紀(jì)律規(guī)范也曾深刻影響過國民黨的組織形態(tài)，對其國民革命的成功有所助益。參見王奇生:《黨員、黨權(quán)與黨爭:1924—1949年中國國民黨的組織形態(tài)》，上海書店出版社2003年版。因此，為更加準(zhǔn)確地理解“黨內(nèi)立法法”與依法治黨原則之重要意義，需要簡要考察黨內(nèi)法規(guī)制度體系的歷史形成過程和概念內(nèi)涵的演變過程。這顯然也構(gòu)成了黨史的重要組成部分。③黨史的正統(tǒng)敘事模式從來都是意識形態(tài)史和政治斗爭史，而相對缺乏對黨的規(guī)范治理面向的評估、反思與檢討，在法治轉(zhuǎn)型的背景下，正統(tǒng)敘事的歷史價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值都可能遭到削弱，參見中共中央黨史研究室:《中國共產(chǎn)黨歷史》(第一卷，1921—1949;第二卷，1949—1978)，中央黨史出版社2011年版。

作為一個(gè)大型的現(xiàn)代政黨，中國共產(chǎn)黨在1921年成立之初就肩負(fù)著反帝反封建的偉大歷史任務(wù)，在完成這一基本革命歷史任務(wù)并建立新中國之后，又要領(lǐng)導(dǎo)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的偉大事業(yè)。在這樣一個(gè)艱難而宏大的歷史任務(wù)框架之下，如果沒有堅(jiān)強(qiáng)的組織和制度基礎(chǔ)，很難想象能夠取得成功。④如何解釋中國崛起的“中國經(jīng)驗(yàn)”構(gòu)成了一個(gè)世界性的社會科學(xué)難題，因?yàn)橹袊逦峨s陳，太不“規(guī)范”了。然而，撇開意識形態(tài)的簡單評斷，沒有“規(guī)范法治”，不等于沒有“制度理性”。從“制度理性”角度經(jīng)驗(yàn)性地挖掘中國模式之理論合理性的學(xué)術(shù)作品近20年來不斷呈現(xiàn)，盡管價(jià)值立場存在爭議，但社會科學(xué)層面的學(xué)術(shù)努力不容忽視。這方面較有代表性的研究成果主要來自經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的林毅夫、姚洋以及政治學(xué)領(lǐng)域的鄭永年、社會學(xué)領(lǐng)域的渠敬東等人，具體參見林毅夫等:《中國的奇跡:發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革》，上海人民出版社1999年版;姚洋:《中性政府:對轉(zhuǎn)型期中國經(jīng)濟(jì)成功的一個(gè)解釋》，載《經(jīng)濟(jì)評論》2009年第3期;鄭永年:《中國的“行為聯(lián)邦制”——中央·地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版;渠敬東:《項(xiàng)目制:一種新的國家治理體制》，載《中國社會科學(xué)》2012年第5期。這些社會科學(xué)領(lǐng)域圍繞“中國經(jīng)驗(yàn)”的解釋理論其實(shí)都間接觸及了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”理性化的問題，但并未在嚴(yán)格的法學(xué)視角下予以審視和建構(gòu)。黨的革命和建設(shè)的歷史也充分表明，不斷地建立適合其任務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是保證其領(lǐng)導(dǎo)中國人民不斷奮斗取得成果的重要保障。

(一)早期的黨內(nèi)立法

在中國共產(chǎn)黨建立之初，黨內(nèi)立法已經(jīng)開始注意制度層面的立法經(jīng)驗(yàn)的積累。比如在1921年，中共一大《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》確立了黨的基本性質(zhì)和奮斗目標(biāo)。而后來不斷修正的黨綱以及黨綱之下所建立的黨章以及相應(yīng)的黨內(nèi)規(guī)范制度，都是對黨的屬性和基本目標(biāo)的具體化。中共二大黨章對一大黨綱的相應(yīng)條款進(jìn)行了相應(yīng)的具體化。1923年制定了《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》，1931年制定了《中央巡視條例》。總體上，延安時(shí)期之前的黨內(nèi)立法側(cè)重于組織建設(shè)以及綱領(lǐng)完善。

由于當(dāng)時(shí)黨的路線以及斗爭處于初步階段，所以制度的體系化也處于初步階段?！包h內(nèi)法規(guī)”概念的正式提出是在1938年，毛澤東在《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》一文中提出:“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還需制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！雹佟睹珴蓶|選集》，人民出版社1964年版，第494頁。1938年，共產(chǎn)黨已經(jīng)參加了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，成為統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要領(lǐng)導(dǎo)性政黨。這時(shí)，毛澤東提出要制定詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)的要求，已經(jīng)表明黨從早期單純的綱領(lǐng)完善和組織建設(shè)，逐漸深入到行為規(guī)范的領(lǐng)域。毛澤東已經(jīng)注意到了紀(jì)律之外黨法的重要性，注意到黨內(nèi)缺乏一部較為詳細(xì)的法規(guī)對于黨的革命和建設(shè)有可能造成消極影響。一部較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，顯然指的是黨綱和黨章之外關(guān)于黨組織和黨員如何活動(dòng)、行為如何規(guī)范、責(zé)任如何追究、具有法規(guī)內(nèi)涵性質(zhì)的規(guī)則體系。

1945年，劉少奇在《論黨》一文中，進(jìn)一步對“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念進(jìn)行了內(nèi)涵上的完善，提出:“黨章、黨內(nèi)法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！边@就進(jìn)一步確立了“黨內(nèi)法規(guī)”的主要任務(wù)是依據(jù)“原則”來規(guī)定黨組織的具體活動(dòng)方法、組織形式和內(nèi)部規(guī)則，使抽象原則具體化，使黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)有“法”可依，排除領(lǐng)導(dǎo)意志的專斷。劉少奇初步提出了在黨章之下建立一個(gè)體系化的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的要求。

新中國建立之后的1949－1976年期間，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入了新的階段。這一時(shí)期，通過國家層面的立憲和立法，黨內(nèi)的法規(guī)建設(shè)也有所推進(jìn)，比如，制定了《中共中央關(guān)于建立農(nóng)村工作部的決定》(1952年)、《連隊(duì)政治工作的四個(gè)條例》(1961年)、《中國共產(chǎn)黨國營工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》(1963年)，還有發(fā)動(dòng)文革的“五·一六”通知——《中國共產(chǎn)黨中央委員會通知》(1966年)。

由于處于繼續(xù)革命運(yùn)動(dòng)的特殊時(shí)期，這些規(guī)范與這個(gè)時(shí)期的國法體系的整體建設(shè)，缺乏體系化和規(guī)范性，制度建設(shè)的成果缺乏定向的經(jīng)驗(yàn)性積累，而黨法的建設(shè)也與國法之間缺乏協(xié)調(diào)性。這種狀況可以大致總結(jié)如下:第一，在這一時(shí)期，以戰(zhàn)爭與階級斗爭文化規(guī)范為指導(dǎo)，沒有明確的法治意識和法學(xué)知識儲備。法學(xué)教育和法律人才的培養(yǎng)體系，不斷遭到運(yùn)動(dòng)的沖擊，在客觀上妨礙了國法和黨法規(guī)范建設(shè)的進(jìn)程。第二，黨法規(guī)范的政治性、綱領(lǐng)性特別突出，但是規(guī)范性不足。第三，時(shí)效性很強(qiáng)，通常是規(guī)定具體斗爭或者運(yùn)動(dòng)的任務(wù)，難以長期普遍適用，缺乏作為法規(guī)范的普遍性品質(zhì)。第四，缺乏與“國法”的協(xié)調(diào)意識，沒有確立黨在“憲法與法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的法治原則。第五，制定程序、文件名稱與形式隨意性強(qiáng)，規(guī)范效力及其等級秩序體系不夠穩(wěn)定，執(zhí)行效果取決于具體領(lǐng)導(dǎo)人的政治意志。比如，有的時(shí)候，一個(gè)并不非常正式的通知，它的效力就有可能高于黨內(nèi)法規(guī)乃至于黨章。這種相對比較紊亂的文件以及規(guī)范等級秩序，也妨礙了黨法體系化的進(jìn)程。第六，總體上未能兌現(xiàn)毛澤東、劉少奇等第一代領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”的法治化期待。②當(dāng)然，這種規(guī)范性期待的落空也與中共黨內(nèi)的政治斗爭直接相關(guān)，參見田飛龍:《中國換屆政治中的元首制問題及其反思》，共識網(wǎng)http://www．21ccom．net/articles/zgyj/fzyj/article_2012112671799．html。

(二)改革開放以來的黨內(nèi)立法

建國最初30年的法治紊亂狀況在改革開放之后獲得了很大的改變。改革開放以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)總體的表現(xiàn)是:與國法體系協(xié)調(diào)并進(jìn)，伴隨著中國特色社會主義法律體系的完善而不斷進(jìn)行自身的完善。

1982年《憲法》奠定了“依法治國”的憲法基礎(chǔ)。盡管該憲法沒有明確規(guī)定要建設(shè)社會主義法治國家——這一要求是在1999年以憲法修正案形式寫入憲法的——但卻明確要求一切國家機(jī)關(guān)包括政黨要在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。憲法是國家的根本大法，已經(jīng)將依法治國的規(guī)范內(nèi)涵予以清晰化表述，只是需要進(jìn)一步在形式上確認(rèn)而已。同時(shí)，1982年《憲法》的序言部分將“四項(xiàng)基本原則”規(guī)定進(jìn)去，這成為銜接黨法與國法的憲法依據(jù)。因?yàn)樗捻?xiàng)基本原則規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)作為我國憲法的基本原則，也為黨在憲法與法律范圍內(nèi)活動(dòng)提供了憲法原則的指引。改革開放后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)集中于領(lǐng)導(dǎo)體制的調(diào)整，以及黨內(nèi)立法權(quán)的規(guī)范化，制定了一系列作為新時(shí)期黨組織規(guī)范建設(shè)的基礎(chǔ)性法則。1980年的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》的制定，顯然是對文革時(shí)期相對紊亂的黨內(nèi)政治生活的反思，同時(shí)也順應(yīng)了社會主義法制的要求;1990年制定了一部非常重要的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，也是2013年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的前身，對黨內(nèi)立法行為進(jìn)行了基本的規(guī)范;2002年制定了《領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，這是對黨管干部原則的法制化落實(shí);2004年制定了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，這也是一部非常重要的條例，將黨員在黨組織內(nèi)的權(quán)利予以具體化，為黨內(nèi)治理的民主化鋪墊制度基礎(chǔ)。并且從2012年開始對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)性清理，然后“立改廢”并舉，該立的立，該改的改，該廢的廢。“立改廢”是有標(biāo)準(zhǔn)的，標(biāo)準(zhǔn)最核心的是黨內(nèi)法規(guī)制度體系與憲法法律相一致，從而與已經(jīng)初步建成的中國特色社會主義法律體系相配合。2013年8月，黨內(nèi)法規(guī)清理工作完成。清理的結(jié)果是黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的規(guī)范近四成被廢止或者失效:在1978年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件當(dāng)中，廢止或失效的部分300件，繼續(xù)有效467件，有待修改42件。①參見《中共首次集中清理黨內(nèi)法規(guī)，近四成被廢止或宣布失效》，新華網(wǎng)http://news．xinhuanet．com/2013－08/28/c_117133662．htm。

改革開放以來，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人對于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)明確的法治化定位，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善的重要政治保障。改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平在1978年就明確提出，沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。因此為了很好地保證國法的實(shí)施，就必須要完善黨法。完善黨法的法制要求就是使得黨法要與憲法法律相一致，從而能夠在制度上保障黨組織和黨員干部都在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。江澤民在2001年提出，各級黨組織和每個(gè)黨員都要嚴(yán)格按照黨章和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律。胡錦濤在2011年提出，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，這個(gè)表述成為2013年“黨內(nèi)立法法”及其所追求的黨內(nèi)法治的基本目標(biāo)，即要建立一套以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，使之與中國特色社會主義法律體系相配合。2013年1月，習(xí)近平提出要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，這個(gè)籠子是什么樣呢?就是以黨章為核心的、與憲法法律相一致的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。上述四位黨的主要負(fù)責(zé)人，對于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的法制化建設(shè)明確而連續(xù)的定位，使得黨內(nèi)法規(guī)體系化的進(jìn)程相對順利地向前推進(jìn)。

改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)可以歸納為以下幾條:第一，通過憲法明確了“黨法”與“國法”的協(xié)調(diào)性，明確了黨在“憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，而這一明確的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的憲法意識，在改革之前的黨的建設(shè)中是不夠明確的。第二，歷屆主要領(lǐng)導(dǎo)人對于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的法治取向具有認(rèn)識上的一致性和實(shí)踐上的連續(xù)性，這也是黨內(nèi)法規(guī)體系得以完善的重要政治保障。第三，“黨內(nèi)法治”與“國家法治”面向共享性法治議題(如權(quán)力公開、反腐敗、經(jīng)濟(jì)規(guī)制、社會保障等)相互引導(dǎo)與塑造，形成理性互動(dòng)關(guān)系;比如，黨內(nèi)立法與國家立法都要追求權(quán)力公開、②在改革以來的權(quán)力公開性建構(gòu)中，黨內(nèi)黨外相互促進(jìn)，參見田飛龍:《中國政府權(quán)力公開性的法律建構(gòu):歷史、類型與制度創(chuàng)新》，載杜鋼建、趙香如主編《法治湖南與區(qū)域治理研究》(第11卷)，世界圖書出版公司2013年版。黨務(wù)公開、政府信息公開，都面臨著反腐敗的嚴(yán)峻任務(wù)，都需要對國家的經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)行規(guī)制，都需要思考社會保障、民生民權(quán)等一系列的改革結(jié)構(gòu)性問題。之所以它們具有共享性，是因?yàn)樯鐣髁x國家的執(zhí)政黨是一種國家型政黨，職能上與國家具有較高的對應(yīng)性，所以會表現(xiàn)為立法議題上的共享性。在這一共享過程中，會形成黨內(nèi)民主法治與國家民主法治的理性互動(dòng)關(guān)系:有時(shí)是黨內(nèi)民主法治帶動(dòng)國家民主法治，但有的時(shí)候是反過來的，這取決于在不同系統(tǒng)里面所進(jìn)行的制度試驗(yàn)、具體制度效果以及規(guī)范化的實(shí)際進(jìn)程。第四，明確提出了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的法治化要求，使之與中國特色社會主義法律體系(國法體系)實(shí)現(xiàn)體系間協(xié)調(diào)與匹配，推動(dòng)中國現(xiàn)代法律體系的最終完備。如果黨法與國法不協(xié)調(diào)，就不能保證黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。第五，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)成績斐然，但相對于國法體系有所滯后，成為我國法治體系完善的實(shí)踐重點(diǎn)之一。我們正是在改革開放以來相對良好的法治建設(shè)環(huán)境當(dāng)中來重新思考黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善命題的。③可以比較文革時(shí)代，國法不存，黨法亦不可能存，因?yàn)榫椭卫硪?guī)律而言，在解消了階級斗爭和革命的嚴(yán)峻任務(wù)之后，追求客觀理性的規(guī)范治理就是必由之路。改革以來黨法的繁榮與國法先行以及整個(gè)國家轉(zhuǎn)向常態(tài)治理的精神氣質(zhì)密切相關(guān)。

(三)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的規(guī)范性定義

黨內(nèi)法規(guī)制度體系是黨內(nèi)法治的原概念或基礎(chǔ)概念，筆者試著提供一個(gè)規(guī)范性的定義，以便涵括黨內(nèi)立法規(guī)范的各種現(xiàn)象。黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是指由中國共產(chǎn)黨各級組織制定或認(rèn)可的、以黨的紀(jì)律約束力保障實(shí)施的、與憲法和法律相一致的內(nèi)在統(tǒng)一協(xié)調(diào)的各類規(guī)范的總體。從大類來看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系包括兩大部分，黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)制度。

黨內(nèi)法規(guī)就是指2013年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所包含的一系列的黨內(nèi)規(guī)范形式。黨內(nèi)制度指的是黨內(nèi)法規(guī)之外的、由各級黨組織所制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件，既包括《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》所界定的“規(guī)范性文件”，也包括其他較低層次黨組織制定的各種規(guī)范性文件，名稱通常為“決議、決定、通知、意見等”。黨內(nèi)法規(guī)的地位相當(dāng)于國家法律體系中的“法律”地位，而黨內(nèi)制度相當(dāng)于國家法律體系當(dāng)中“法律”之外的其它各種規(guī)范表現(xiàn)形式。黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)制度共同組成黨內(nèi)法規(guī)制度的體系。而2013年出臺的“黨內(nèi)立法法”，就是對黨內(nèi)法規(guī)的制定以及黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件的備案審查作出系統(tǒng)規(guī)定的兩部文件。

三、黨內(nèi)立法規(guī)范化:新條例釋義

2013年的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》總體上的定位，大致包含五個(gè)方面:

第一，該條例是在總結(jié)、反思1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的基礎(chǔ)上加以完善的結(jié)果。表明改革開放以來，黨內(nèi)立法的進(jìn)程是具有延續(xù)性的，同時(shí)又不斷地在積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加以優(yōu)化。

第二，這部條例要統(tǒng)一調(diào)整黨章之外的黨內(nèi)法規(guī)的制定、修改和廢止，黨章的修改依據(jù)黨章自身的規(guī)定。也就是說除了黨章以及前面所講的屬于黨內(nèi)制度的規(guī)范性文件之外，其他所有的黨內(nèi)法規(guī)都?xì)w這一部條例來管。

第三，作為“黨內(nèi)立法法”，實(shí)際上是比照國法體系當(dāng)中的2000年《立法法》來架構(gòu)的。國家層面的《立法法》的立法經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其實(shí)對2013年“黨內(nèi)立法法”是有影響的。這也進(jìn)一步印證了我們國家層面的法治建設(shè)對黨內(nèi)法治建設(shè)起到了互動(dòng)、拉動(dòng)的作用。

第四，黨內(nèi)法規(guī)包括黨章和非黨章的專門法規(guī)，建構(gòu)的是黨內(nèi)狹義的規(guī)則體系，相當(dāng)于“國法體系”中狹義的法律(全國人大及其常委會制定的法律)。

第五，黨內(nèi)法規(guī)在效力上低于憲法和法律，在制定程序和備案審查程序中均需同時(shí)進(jìn)行合憲性審查與合法性審查。這一定位的規(guī)范依據(jù)是憲法上規(guī)定的黨要在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，黨內(nèi)法規(guī)既然規(guī)定的是黨組織怎么活動(dòng)，這些法規(guī)的條文就必須保證是在憲法和法律范圍內(nèi)，因而在效力上低于憲法和法律。在制定程序和備案審查程序當(dāng)中，要同時(shí)進(jìn)行合憲性審查和合法性審查，因?yàn)橐ＷC黨內(nèi)法規(guī)既要符合法律又要符合憲法，就必須同時(shí)對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查與合法性審查。

(一)黨內(nèi)法規(guī)的立法定義及規(guī)范等級體系

黨內(nèi)法規(guī)指的是哪一類制度呢?這顯然有著特定的內(nèi)涵邊界，不是什么樣的黨內(nèi)文件都能進(jìn)入黨內(nèi)法規(guī)體系的。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條規(guī)定:“黨內(nèi)法規(guī)黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”這一條實(shí)際上確立了黨內(nèi)法規(guī)的兩類制定主體:一類是黨的中央組織，另一類是中紀(jì)委、中央各部門以及省級黨委。

黨內(nèi)法規(guī)原則上調(diào)整黨內(nèi)的事務(wù)，包括黨組織的工作活動(dòng)和黨員行為。因而黨內(nèi)法規(guī)，最基本的功能就是作為黨的自身建設(shè)的主要規(guī)范依據(jù)。同時(shí)，又不能把黨內(nèi)法規(guī)簡單地理解為只調(diào)整黨組織與黨員的權(quán)利義務(wù)，因?yàn)辄h組織在中國的法律體系當(dāng)中具有特殊的地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)是作為四項(xiàng)基本原則明確寫入憲法的，黨的執(zhí)政權(quán)具有憲法的基礎(chǔ)，享有在對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。黨內(nèi)法規(guī)必然涉及對國家事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定，所以黨內(nèi)法規(guī)也在憲法法律范圍內(nèi)對黨內(nèi)、黨外事務(wù)進(jìn)行雙重調(diào)整，既作為黨組織自身活動(dòng)的依據(jù)，同時(shí)也作為黨領(lǐng)導(dǎo)國家的依據(jù)，構(gòu)成了黨組織和黨員義務(wù)的雙重來源。黨組織與黨員干部既要遵守國法又要遵守黨法，尤其是要保證黨法與國法的一致性。而這種一致性的保證，正是通過“黨內(nèi)立法法”的相關(guān)程序?qū)崿F(xiàn)。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》克服了之前黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)當(dāng)中的文件名稱不一、規(guī)范形式隨意性大、規(guī)范等級不清的缺陷，明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范等級體系，依據(jù)規(guī)范制定的主體以及規(guī)范形式確立了七種規(guī)范形式，表現(xiàn)為四層結(jié)構(gòu)。首先，黨內(nèi)法規(guī)體系最頂層的是黨章，黨章作為黨的根本章程，相當(dāng)于國法體系中的憲法，是黨的法規(guī)體系的根本規(guī)定。黨章規(guī)范的內(nèi)容是與黨的建設(shè)、黨的任務(wù)具有根本重要關(guān)聯(lián)的。其次是黨章之下的準(zhǔn)則，準(zhǔn)則相對于黨章具有一定的具體化特征，但是相對于條例和規(guī)則，又是處于基本法律的位置，規(guī)范的內(nèi)容為全黨的政治生活、組織生活和全體黨員的行為。比如，1980年所制定的《關(guān)于全黨政治生活的準(zhǔn)則》，就在黨章之下處于最重要的法規(guī)地位。再次是條例，這不是對黨的組織和行為進(jìn)行全面規(guī)范，而是對某一重要領(lǐng)域、某一重要關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，屬于更加具體化、專門化針對某一方面的工作領(lǐng)域或者事務(wù)的規(guī)定。最后是規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，它們是黨內(nèi)生活的具體規(guī)定，規(guī)范內(nèi)容為黨的某一方面重要工作或者重要事項(xiàng)。

我們看到從黨章居首，然后是準(zhǔn)則，再后是條例，最后是規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，七種規(guī)范形式、四層結(jié)構(gòu)就構(gòu)成了黨內(nèi)相對嚴(yán)密的法規(guī)體系。

(二)黨內(nèi)立法權(quán)分配

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對黨內(nèi)立法權(quán)進(jìn)行了分配，相對明晰了立法權(quán)責(zé)。黨內(nèi)立法權(quán)分配基本上是按兩個(gè)層次進(jìn)行的，分為黨的中央組織的立法權(quán)和中紀(jì)委、中央各部門及省級黨委的立法權(quán)。

根據(jù)黨章規(guī)定，“黨的中央組織”包括黨的全國代表大會、黨的中央委員會、中央政治局以及中央政治局常務(wù)委員會。“中央各部門”指黨中央正式設(shè)立的職能工作部門，如中組部、中宣部等。黨內(nèi)立法權(quán)的分配實(shí)行權(quán)力相對集中的模式，其中黨章和準(zhǔn)則、條例更多的是由黨的中央組織來制定，而中紀(jì)委、中央各部門以及省級黨委制定的規(guī)范，通常只能以規(guī)定、規(guī)則、辦法、細(xì)則來命名。這表明較低層級的立法權(quán)是相對要具體化、細(xì)化的，其主要任務(wù)是落實(shí)黨的中央組織通過黨章和準(zhǔn)則以及條例所確立的關(guān)于黨的政治生活全面性的規(guī)范和框架性的具體規(guī)范。

值得注意的是黨內(nèi)立法中的“義務(wù)本位”邏輯，①義務(wù)本位具有很強(qiáng)的西方古典淵源，根植于一種共同體本位的政治法律精神之中，柏拉圖在其名著《理想國》中曾以此邏輯論證了護(hù)衛(wèi)者的城邦本位幸福觀，參見柏拉圖:《理想國》，郭斌和、張竹明譯，商務(wù)印書館1986年版，第132－134頁。這里涉及與國法體系規(guī)范邏輯上的差異。我們知道現(xiàn)代法律體系包括中國法律體系，主要的建構(gòu)邏輯是權(quán)利本位，是通過對基本權(quán)利的保護(hù)作為出發(fā)點(diǎn)，來建立法律體系，以限制國家權(quán)力，保障公民權(quán)利。我們講打造“制度之籠”，也是這個(gè)含義。但是在黨法體系之中，黨員與公民還是有相對差異的。公民需要國家對他負(fù)有義務(wù)，要保障他的生存、自由與發(fā)展，但是黨員是人民當(dāng)中所特定化出來的，經(jīng)過政治考察跟選拔以后所確認(rèn)的，我們可以稱之為積極公民。對于他們來講，優(yōu)先考慮的不是他們個(gè)人的權(quán)益，優(yōu)先考慮的是他們參與黨組織之后如何為人民服務(wù)。因此對于黨員和黨內(nèi)制度體系來講，義務(wù)是突出的，義務(wù)是作為本位的。也正因?yàn)槿绱?，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)，跟國法制度體系建設(shè)會有所差異。國法體系側(cè)重權(quán)利保障，黨法體系側(cè)重對黨員的約束與責(zé)任。比如，官員財(cái)產(chǎn)公開的制度正是黨內(nèi)立法的優(yōu)勢，因?yàn)樗橇x務(wù)本位的，它可以對黨員提出超出法律的要求。當(dāng)然這種超出法律的要求通常不能突破憲法上基本權(quán)利的邊界，但是又可以為了這種特定事業(yè)的目的而在黨內(nèi)先行先試。因?yàn)辄h員具有先進(jìn)性、表率性，所以制度可以在他們身上進(jìn)行先行先試。

(三)黨內(nèi)立法基本原則

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》確立了黨內(nèi)立法的八大基本原則。按照這八個(gè)方面基本原則來衡量、規(guī)范，黨內(nèi)立法基本上能夠保障與憲法、法律相一致，從而確保黨組織在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。

第一個(gè)基本原則就是一切從實(shí)際出發(fā)。這實(shí)際上是對黨內(nèi)立法工作方法的要求，即是以需求為導(dǎo)向，有的放矢，使得黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)與黨的具體任務(wù)相匹配，不是人為地去制造所謂大規(guī)模、名目繁多的立法。如果只是追求這數(shù)量的話，會偏離法治建設(shè)的軌道。

第二個(gè)基本原則就是黨內(nèi)立法必須以黨章為依據(jù)，要有黨章這個(gè)根本法意識。

第三個(gè)基本原則是憲法法律至上的原則。因?yàn)槿奎h的立法，最終的目的是保障黨組織和黨員干部在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，所以黨內(nèi)立法要與憲法和法律相一致。

第四個(gè)基本原則是執(zhí)政正當(dāng)性原則。這又包含三個(gè)子原則:科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。這三個(gè)子原則是對黨的執(zhí)政正當(dāng)性內(nèi)涵的完備闡述，要求黨內(nèi)立法既要具有民主的程序，反映各方面的意見，同時(shí)又要依照既定的法律程序和權(quán)限展開，還要具有科學(xué)理性的內(nèi)涵，側(cè)重對立法的專業(yè)性和專家知識的尊重和吸納。①這一正當(dāng)性內(nèi)涵的拓展與行政法領(lǐng)域行政合法性的反思性成果具有一定的結(jié)構(gòu)對稱性，這進(jìn)一步印證了當(dāng)代合法性規(guī)范內(nèi)涵的實(shí)質(zhì)性變遷，參見王錫鋅:《行政正當(dāng)性需求的回歸——中國新行政法概念的提出、邏輯與制度框架》，載《清華法學(xué)》2009年第2期。

第五個(gè)基本原則是黨的建設(shè)法治化原則，具體包括制度化、規(guī)范化和程序化三個(gè)子原則。制度化要求黨的建設(shè)涉及到各種權(quán)力的行使，要有法可依，要首先想到運(yùn)用法治思維與法治方式，為各種建設(shè)任務(wù)、各種建設(shè)行為提供制度保障。規(guī)范化要求就是對制度的品質(zhì)提出要求，要使得行為具有規(guī)范品質(zhì)，與既有規(guī)范保持一致性。程序化要求黨的建設(shè)要按照法定的步驟、程序、方式有序地展開，通過程序本身來管理權(quán)力行使的風(fēng)險(xiǎn)，來充實(shí)權(quán)力行使的理性，來張揚(yáng)權(quán)力行使的客觀權(quán)威。

第六個(gè)基本原則就是民主集中制原則。這是中國共產(chǎn)黨，也是我們國家的組織活動(dòng)的基本原則，實(shí)際上是公共生活的辯證法原則，就是在充分發(fā)揮民主的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)集中，是一種辯證式的執(zhí)政。②完整的民主實(shí)際上是政治多元論和政治一元論的辯證綜合，偏于“一元”則近乎專制，偏于“多元”則近乎無政府狀態(tài)，這種民主邏輯的內(nèi)在疑難亦曾深深困擾過盧梭，導(dǎo)致其在《社會契約論》中專門設(shè)定了“公意/眾意”來疏解此種張力，但似乎并不成功?！叭嗣衩裰鲗Ｕ币嗍菍@一張力的結(jié)構(gòu)性表達(dá)，但其實(shí)踐取向更偏于“一”，引致頗多詬病，然其所指示之民主生活的內(nèi)在難題依然存在。有關(guān)理論文獻(xiàn)可參考盧梭:《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1980年修訂2版;蕭公權(quán):《政治多元論》，周林剛譯，中國法制出版社2012年版。

第七個(gè)基本原則就是法制統(tǒng)一原則。黨內(nèi)立法特別重視法制統(tǒng)一，不僅在黨內(nèi)法規(guī)制定當(dāng)中要求各級黨組織層層審查所要制定的新法是否符合憲法、法律，是否符合上位的黨內(nèi)法規(guī)，而且還進(jìn)行了事后的把關(guān)，在備案的過程中，進(jìn)行事后的審查。如果審查發(fā)現(xiàn)有違背上位黨內(nèi)法規(guī)、違背憲法法律的情況，是可以進(jìn)行撤銷或者改變的?！包h內(nèi)立法法”是非常重要的把關(guān)性的程序，它在總體上保障黨內(nèi)全部立法能夠與憲法法律相一致，從而確保法制統(tǒng)一。而法律的權(quán)威、規(guī)范的權(quán)威、形式化的權(quán)威就是要法制本身內(nèi)在自恰，協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

第八個(gè)基本原則就是簡明實(shí)用原則。簡明實(shí)用的原則與一切從實(shí)際出發(fā)的原則是相互關(guān)聯(lián)的，指的是黨內(nèi)立法不是為了體系化而體系化，也不是用形式主義去推動(dòng)黨來立法，而是嚴(yán)格根據(jù)黨的任務(wù)、黨的目標(biāo)和要求去分門別類地建章立制。同時(shí)，立法本身還需要具有簡明實(shí)用、便于操作的特點(diǎn)，避免冗長繁瑣。因?yàn)榉ㄗ罱K是要適用的，法是否進(jìn)入黨員或者人民的內(nèi)心，是否能夠進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)政的合法性和權(quán)威性，就在于法是否方便實(shí)用、是否兌現(xiàn)了所承諾的目標(biāo)。

(四)黨內(nèi)立法程序和立法后程序

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度條例》對黨內(nèi)立法程序進(jìn)行了更加詳細(xì)的規(guī)定。新條例規(guī)定黨內(nèi)立法程序大體包括三個(gè)環(huán)節(jié):首先是立法的規(guī)劃環(huán)節(jié);其次是起草;最后是審批和發(fā)布。在規(guī)劃環(huán)節(jié)，要解決黨在一定時(shí)間里面要立什么法的問題，也就是要確立什么樣的立法議題的問題，又可以區(qū)分為五年規(guī)劃和年度計(jì)劃。立法規(guī)劃制度的建立，就使得黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)，能夠按照科學(xué)有序的步驟展開。起草階段，是非常重要的一個(gè)階段。起草的過程是否合理，草案的質(zhì)量如何，將直接決定黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范品質(zhì)。起草階段完成之后，就是由起草機(jī)關(guān)來提交制定機(jī)關(guān)進(jìn)行審批和發(fā)布，經(jīng)過審批、審查，并且進(jìn)行一定的修改合格之后，進(jìn)行正式的發(fā)布，發(fā)布即具有黨內(nèi)法規(guī)的效力。該條例不僅僅規(guī)范一部黨內(nèi)法規(guī)如何產(chǎn)生，還規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施以及備案審查。同時(shí)還規(guī)定了兩個(gè)很重要的立法后的程序:一是對黨內(nèi)法規(guī)的適用和解釋做出原則性的規(guī)定;二是對黨內(nèi)法規(guī)備案和清理評估做出規(guī)定。總體來看，該條例所規(guī)定的黨內(nèi)立法程序和立法后的程序與國家《立法法》的規(guī)定，具有相似性，共同遵循現(xiàn)代立法科學(xué)的基本規(guī)律;另外，保證了立法程序和立法后程序的協(xié)調(diào)，從而能夠保證黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在一致性。

筆者重點(diǎn)分析一下黨內(nèi)法規(guī)的起草階段。起草階段的程序和草案質(zhì)量，將直接決定法規(guī)的規(guī)范品質(zhì)。在起草階段的立法工作方法上，大概有三個(gè)要素是非常關(guān)鍵的。第一個(gè)要素是專家論證。黨內(nèi)立法要遵循科學(xué)立法的要求，科學(xué)立法的要求很多時(shí)候就體現(xiàn)為專家知識?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第16條規(guī)定，在必要的時(shí)候(尤其是在起草階段)，關(guān)于立法的調(diào)查研究，可以吸收相關(guān)的專家學(xué)者參加或者委托專門的機(jī)構(gòu)開展。這在我們國家立法當(dāng)中也是經(jīng)常使用的，就是所謂專家咨詢論證制度或者委托起草制度。該條例第19條還規(guī)定，草案征求意見的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)注意聽取黨代表大會和有關(guān)專家學(xué)者的意見。就是說專家論證已經(jīng)被確定為黨內(nèi)法規(guī)起草必經(jīng)的一個(gè)程序，它能夠保證黨內(nèi)法規(guī)的專業(yè)性、科學(xué)性。第二個(gè)要素是公眾參與，既包括黨員的參與，也包括普通群眾(公民)的參與。該條例在第16條、19條分別規(guī)定，調(diào)研階段要充分了解黨組織和黨員的意見。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)畢竟有一個(gè)很重要的功能，就是要規(guī)范黨組織和黨員的基本行為，這就直接涉及到黨組織和黨員的切身利益。所以要聽取他們的意見，必要時(shí)，草案在全黨范圍內(nèi)征求意見。公眾參與不限于黨員，群眾也有權(quán)參與，因?yàn)閳?zhí)政黨的建章立制的行為，會對國家的政治生活包括法律體系產(chǎn)生重要的影響，所以它也直接影響了群眾的利益。該條例第19條規(guī)定，與群眾利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)的草案，應(yīng)當(dāng)充分聽取群眾的意見。專家論證和公眾參與，這在我們國家的人大立法、行政立法當(dāng)中已經(jīng)普遍運(yùn)用。該條例又把它明確作為黨內(nèi)立法的程序性要求提出來，可見在“黨內(nèi)立法法”的制定過程中注意吸收了國家法治建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)。第三個(gè)要素就是部門協(xié)調(diào)。在制定一部黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，可能涉及到好幾個(gè)部門的職能范圍。如果不進(jìn)行充分協(xié)調(diào)，在執(zhí)行階段可能會遇到各種各樣的障礙。所以在該條例的第17條規(guī)定，起草機(jī)構(gòu)要與條例相關(guān)的部門進(jìn)行充分協(xié)商，盡量取得一致的意見。如果不能取得一致的意見，要給出理由說明為什么。

征求意見的對象，既包括征求專家的意見，也包括征求公眾的意見，甚至包括征求條例所關(guān)涉的部門意見。在制度操作上大概有四種形式。第一種是書面形式，通過所謂函件的形式，由被征求方在指定時(shí)間里反饋書面意見。第二種是現(xiàn)場開會的形式，主要是座談會，更多地吸收各部門以及黨員、普通群眾參加，以便了解這部法規(guī)所關(guān)涉到的社會各個(gè)階層、各個(gè)方面的利益訴求。第三種是論證會，主要是邀請有關(guān)專家學(xué)者，就黨內(nèi)法規(guī)的技術(shù)性問題或者重大的原則性問題，進(jìn)行專業(yè)性的討論，定向吸收專家的意見。第四種是網(wǎng)上征詢的形式，無論從成本的角度來講，還是從擴(kuò)大公眾參與的范圍角度來講，為了兼聽則明，有時(shí)候書面形式、座談會、論證會都有一定的定向性，可能無法保證參與意見的代表性，網(wǎng)絡(luò)平臺恰好可以提供彌補(bǔ)方案。網(wǎng)上征詢意見，可以克服前面三種定向征求意見的相對局限性，進(jìn)一步拓展黨內(nèi)法規(guī)起草階段征求意見的途徑和代表性，使征求意見更加民主。

如何使得這些意見在黨內(nèi)法規(guī)的立法當(dāng)中發(fā)揮直接的影響或者效用，其實(shí)也是征求意見程序是否能夠長久吸引公眾、專家和部門參與，并且建立一種民主立法習(xí)慣的重要方面。對于專家論證、公眾參與、部門協(xié)商產(chǎn)生的意見，該條例要求起草機(jī)構(gòu)在草案的制定說明中要載明征求意見的情況和協(xié)商的情況。也就是把起草階段的專家意見、公眾意見、部門意見加以分類整理，然后提供給法規(guī)的審批機(jī)關(guān)，由后者對這些意見進(jìn)行處理、決定，然后對草案進(jìn)行修改和調(diào)整。

因此，根據(jù)該條例的規(guī)定，征求意見情況和協(xié)商情況是草案送審稿的必要組成部分。如果缺乏這些組成部分，從立法法的法治要求來講是不合法的。在這里面我們看到黨內(nèi)立法的論證、參與、協(xié)商的法律效力機(jī)制保障仍然是不夠充分的。按目前來看，該條例在征求意見的處理上、效力保障機(jī)制上，更多遵循內(nèi)部工作的程序習(xí)慣，缺乏理由說明，缺乏對意見參與方的回應(yīng)性、公開性。這是需要在以后的條例修改或者實(shí)際的工作當(dāng)中來加以改進(jìn)的。這里，筆者試圖提出一個(gè)地方性的樣本，供以后黨內(nèi)制定各級規(guī)范進(jìn)行參考或者以后新條例進(jìn)行修改時(shí)，可以加上這一條。2008年的《湖南省行政程序規(guī)定》對于征求意見效力保障機(jī)制的設(shè)計(jì):要求對于專家意見和公眾意見吸納來了之后，制定機(jī)關(guān)有責(zé)任對這些意見進(jìn)行完整的分類處理，同時(shí)對于采納與否的情況，進(jìn)行理由說明并及時(shí)公開。以建立明確的說明理由制度，要求在正式文本公布之后，同時(shí)公布對意見的處理情況，說明為什么采納，為什么不采納，這就推進(jìn)了立法的公開性和回應(yīng)性。

經(jīng)過多方參與的科學(xué)民主的起草程序之后，一部法規(guī)就走到了審議批準(zhǔn)的程序。草案的審核要點(diǎn)是要同時(shí)進(jìn)行合法性與合理性的審查。該條例要求草案的審核要從六個(gè)方面著手。第一，審查是否與黨章一致，與黨的理論、方針、政策是否相抵觸。第二，是否與憲法法律相一致。第三，與上位黨內(nèi)法規(guī)是否相一致。上位黨內(nèi)法規(guī)指的是黨章以外，以準(zhǔn)則、條例的形式所表現(xiàn)的效力位階相對較高的黨內(nèi)法規(guī)。制定較低位階的黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，不僅要審查與黨章、憲法、法律的一致性，還要審查與準(zhǔn)則、條例的一致性。第四，是否與其它黨內(nèi)法規(guī)相沖突，這指的是新制定的一部黨內(nèi)法規(guī)，是否能夠與之前的法規(guī)進(jìn)行銜接。第五，是否與有關(guān)部門和單位之間進(jìn)行協(xié)商。這個(gè)也是對前面起草階段的要求，相關(guān)機(jī)關(guān)要看你是不是按照新條例的要求經(jīng)過了征求意見的合格程序。第六，是否符合制定權(quán)限和程序，有沒有越權(quán)。

審議批準(zhǔn)的審查要點(diǎn)，基本反映了該條例對于黨內(nèi)法規(guī)制定的各個(gè)規(guī)范要素的提煉與歸類。但是這里面仍然有一點(diǎn)不足。就是在起草階段，我們強(qiáng)調(diào)草案既要征求專家意見，又要征求公眾意見，同時(shí)要進(jìn)行部門協(xié)商。但是在審議批準(zhǔn)程序當(dāng)中，對專家意見、公眾意見怎樣進(jìn)行反饋和處理，沒有明確提及。只要求審查草案是不是與有關(guān)部門和單位協(xié)商過了，沒有要求審查草案是否也完整反映了專家論證的意見和公眾參與的意見。這使得審議批準(zhǔn)程序與起草程序在要點(diǎn)對應(yīng)上出現(xiàn)了一定的錯(cuò)位，省略掉了對征求意見當(dāng)中的專家意見與公眾意見的審核要求。這其實(shí)不利于黨內(nèi)立法朝著科學(xué)化、民主化方向的推進(jìn)。筆者建議在該條例今后的修改以及黨內(nèi)直接立法過程當(dāng)中要注意這一點(diǎn)。一定要注意審議批準(zhǔn)程序要與起草階段所進(jìn)行的工作進(jìn)行要點(diǎn)性對應(yīng)，不僅要考察協(xié)商意見，還要考察在起草階段所反映的公眾意見以及專家的意見，這樣才能保證黨內(nèi)立法真正滿足科學(xué)、民主的要求。

(五)黨內(nèi)法規(guī)效力等級體系

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)效力的四層等級體系:第一層是黨章。第二層是中央黨內(nèi)法規(guī)，即黨的中央組織所制定的法規(guī)，包含6種規(guī)范形式。嚴(yán)格來講，黨章也屬于中央黨內(nèi)法規(guī)，但主要是黨章之外以其他6種規(guī)范形式表現(xiàn)出來的中央黨內(nèi)法規(guī)。它分為三個(gè)內(nèi)部效力層次。黨的中央組織，可以同時(shí)選擇6種規(guī)范形式來分門別類制定規(guī)則。首先，準(zhǔn)則僅次于黨章，也是中央黨內(nèi)法規(guī)。它是對黨的政治生活的全面規(guī)定。其次是條例，條例是對黨的重要生活某一方面的完整規(guī)定。再次是落實(shí)性的規(guī)定、規(guī)則、辦法、細(xì)則4種形式，屬于內(nèi)部第三效力層次。這樣我們也可以看，既使是由同一主體所制定的黨內(nèi)法規(guī)，實(shí)際上也存在效力差別。如果它選擇了以“準(zhǔn)則”這個(gè)名稱來命名某一部法規(guī)，我們就認(rèn)為它的效力位階要高于它以“條例”和“規(guī)則”所命名的法規(guī)。第三層就是由中紀(jì)委與中央各部門所制定的法規(guī)，只能選擇4種形式，就是規(guī)定、規(guī)則、辦法和細(xì)則，這4種規(guī)范形式是同位法規(guī)。第四層就是省級黨委法規(guī)，只能有規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則4種形式，也是同位法規(guī)。這四級黨內(nèi)法規(guī)的效力是遞減的。黨章最高，中央黨內(nèi)法規(guī)其次，當(dāng)然中央黨內(nèi)法規(guī)有內(nèi)部效力差異。第三級是中紀(jì)委、中央各部門法規(guī)，第四級是省級黨委法規(guī)。這是一個(gè)層次分明的體系。

(六)黨內(nèi)法規(guī)的效力沖突規(guī)則

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的效力體系之后，必須要解決效力沖突的規(guī)則問題。這也是2000年國家層面的立法法的立法重點(diǎn)。如果沒有能力建立相對明晰的沖突規(guī)則和沖突解決機(jī)制，立法打架的現(xiàn)象將嚴(yán)重?fù)p及立法的權(quán)威。該條例簡要規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的效力沖突規(guī)則。第一條規(guī)則就是同位法規(guī)沖突怎么處理?特別法優(yōu)于一般法，然后新法優(yōu)于舊法，這是法理學(xué)的基本共識。第二就是對于中紀(jì)委和中央各部門法規(guī)的沖突要提請?zhí)幚?，原則是由中央機(jī)構(gòu)來進(jìn)行處理。第三是監(jiān)督規(guī)則，就是更高一級的黨組織對下一級黨組織的黨內(nèi)法規(guī)制定行為的監(jiān)督，它確立的是撤銷規(guī)則，就是中央可以責(zé)令改正或者撤銷觸碰紅線法規(guī)。中央可以撤銷中紀(jì)委、中央各部門以及省級黨委的法規(guī)。那么哪些情況就是觸碰了紅線呢?第一種情況就是與黨章以及黨的方針政策相抵觸的，這是要被撤銷的;第二個(gè)就是與憲法法律不一致的，也是要被撤銷掉的;第三是與中央黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的，也要撤銷。這三種情形，中央可以基于監(jiān)督權(quán)，撤銷下級黨組織所制定的黨內(nèi)法規(guī)。撤銷規(guī)則適用在備案審查程序當(dāng)中。

該條例同時(shí)規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的解釋規(guī)則，原則上由各個(gè)法規(guī)所指定的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)行解釋。圍繞解釋權(quán)的條款，通常會規(guī)定在一部黨內(nèi)法規(guī)附則部分的最后一兩條，說明本法規(guī)由什么機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)解釋，通常是由制定機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋。該條例認(rèn)為法規(guī)指定的機(jī)關(guān)，就是法規(guī)的法定解釋機(jī)關(guān)，而法規(guī)解釋與法規(guī)具有同等效力，這在法理學(xué)體系中很容易理解，就是有權(quán)機(jī)關(guān)做出的法律解釋與它所解釋的法律具有同等效力，但是這個(gè)同等效力必須要進(jìn)行正確的理解。它不是指一個(gè)法規(guī)的解釋是與法規(guī)本身并駕齊驅(qū)的，而是法規(guī)的解釋必須在符合法規(guī)本身的原則和制度的前提下，才作為法規(guī)規(guī)范體系的一部分而被納入，從而使得法規(guī)解釋與法規(guī)本身具有一體性。如果法規(guī)解釋違反了法規(guī)本身的基本原則和制度，那么這個(gè)解釋是無效的，它解釋的內(nèi)容就不能夠并入法規(guī)本身而成為同一效力平臺上的規(guī)范，所以這里面存在法規(guī)解釋的最大射程問題。因此不是想怎么解釋，就怎么解釋，必須是在法規(guī)本身的規(guī)范射程之內(nèi)，超出這個(gè)范圍，解釋是無效的。

四、黨內(nèi)法治:備案審查制度的優(yōu)化

2013年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》就是對黨內(nèi)法規(guī)效力的一致性進(jìn)行追蹤性備案、審查的一部重要法規(guī)，是對黨內(nèi)法規(guī)體系的重要完善。

法律不僅要立，還有改和廢的問題?！傲⒏膹U”是法律體系自我融貫于完善的連續(xù)性過程。“立”只是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)，立出來之后，要不要改，要不要廢，怎么改，怎么廢，就要依賴于備案審查的程序?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》存在兩個(gè)有待補(bǔ)充的制度間隙。一是條例只有原則性的規(guī)定，沒有細(xì)節(jié)性的制度，因此需要細(xì)節(jié)性的制度予以補(bǔ)充落實(shí)。二是該條例僅僅關(guān)注“法規(guī)”，對于屬于黨內(nèi)制度的規(guī)范性文件沒有納入調(diào)控的范圍。這兩個(gè)制度的間隙，由《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案規(guī)定》進(jìn)行了無縫的補(bǔ)充，從而對推進(jìn)黨內(nèi)法治具有積極的意義。

(一)備案審查程序的適用范圍

我們需要注意備案程序所適用的范圍?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案規(guī)定》不適用于中央黨章以及中央黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性的文件，其適用范圍是相對較窄的，不是對所有的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行備案審查。它也不適用于省級黨委以下的黨組織的規(guī)范性文件。就是說它上不適用于黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件，下不適用于省級黨委以下的規(guī)范性文件。它只適用于中紀(jì)委、中央各部門以及省級黨委的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。它是對一部分黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的要求。

但是，該規(guī)定同時(shí)也要求，省級黨委以下的黨組織的規(guī)范性文件，由各省級黨委所建立相應(yīng)的備案審查制度來加以管控。這實(shí)際上把備案審查的權(quán)力下放給省級黨委了，由后者按照“黨內(nèi)立法法”的要求相應(yīng)地建章立制，以實(shí)現(xiàn)本省范圍、省委管轄范圍內(nèi)的黨內(nèi)相應(yīng)規(guī)范文件的合憲、合法與合規(guī)。黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件的效力層級屬于第一、第二層，相對更高，其備案審查程序比較特殊，因此可以認(rèn)為該備案規(guī)定沒有把它納入范圍之內(nèi)，但是以后如何對它進(jìn)行備案、審查，還有待制度的進(jìn)一步完善。

這里面我們還應(yīng)對“規(guī)范性文件”做一個(gè)界定:所謂規(guī)范性文件指的是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所講的那些法規(guī)之外的、各級黨組織在履行職責(zé)過程中所形成的、具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等等，而不能叫準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、細(xì)則等由《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所明確化的專門的規(guī)范名稱。

(二)備案審查的要點(diǎn)

備案審查的要點(diǎn)，總體上來看，在合法性審查部分與我們之前所講的草案審核的標(biāo)準(zhǔn)是相同的。就是說備案的時(shí)候也要再看一遍:黨內(nèi)新的法規(guī)是否與黨章一致，是否與憲法法律一致，是否與上位法規(guī)一致，是否與同位法規(guī)沒有沖突，是否遵循了法定的制定程序和權(quán)限。

但是在合理性審查部分有所區(qū)別，要求備案審查機(jī)關(guān)對黨內(nèi)法規(guī)是否明顯不當(dāng)做出審查。顯然，制定程序中的審核標(biāo)準(zhǔn)要低于事后的備案審查階段的標(biāo)準(zhǔn)。為什么會低于這種標(biāo)準(zhǔn)?我們可以這樣解釋:備案審查主要是由中央的審查機(jī)關(guān)對低一級的黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督權(quán)或者監(jiān)督程序，因?yàn)橛猩舷录壍谋O(jiān)督程序，所以審查要求更高、更全面，或者更加具有一定的裁量性質(zhì);而對于同一機(jī)關(guān)的內(nèi)部所進(jìn)行的草案的審核，合理性的整體要求可以相對低一些。正因?yàn)橛斜O(jiān)督性質(zhì)，所以備案審查階段對合理性審查的要求也非常高。如果明顯不當(dāng)，即使?jié)M足了上面所講的符合黨章、憲法、法律，上位法等一系列合法性要求，仍然可能被退回去進(jìn)行修改或者撤銷掉。

(三)備案審查的法律效力

對于備案審查程序，是有明確的法律效力規(guī)定的。對于符合條件的黨內(nèi)法規(guī)，要予以備案并且納入文件目錄，進(jìn)行公布。黨中央周期性地公布黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的目錄，通過備案審查之后公布出來，就產(chǎn)生了正式的法律效力。在審查過程當(dāng)中，總有達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的。不符合條件的怎么辦呢?審查機(jī)關(guān)可以建議制定機(jī)關(guān)自行糾正，逾期不糾正，由中央辦公廳提出糾正或者撤銷的建議，報(bào)經(jīng)中央決定，一旦中央決定下來，就可以直接撤掉。前面談到，中央可以對踩了三條紅線的法規(guī)——違反黨章、違反憲法法律以及違反中央黨內(nèi)法規(guī)的——進(jìn)行改正或者撤銷。中央的決定，可以直接撤銷有關(guān)法規(guī)，撤銷之后的黨內(nèi)法規(guī)，自然就不可能繼續(xù)有效。

(四)黨法與國法備案審查的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在備案審查制度的規(guī)定里面，很醒目的或者很具有亮點(diǎn)性的，是規(guī)定黨法與國法備案審查的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。本來屬于黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查，為什么要建立與國法之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制呢?這是由我國憲政體制的特殊安排決定的。

第一，從實(shí)踐上來看，根據(jù)我國的黨政活動(dòng)習(xí)慣，常有黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象。比如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于某某事項(xiàng)的規(guī)定或者決定。這就會造成部分黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，同時(shí)具有黨法和國法的雙重性質(zhì)，需要一種聯(lián)動(dòng)機(jī)制予以備案審查。關(guān)于聯(lián)合發(fā)文的法規(guī)和規(guī)范性文件，既是黨內(nèi)備案審查程序的對象，同時(shí)也是《立法法》備案審查程序的對象。這時(shí)建立一種聯(lián)動(dòng)銜接的審查機(jī)制，就有利于更好地對規(guī)范內(nèi)容本身進(jìn)行審查，做出合理的處置。

第二，這反映了法制統(tǒng)一的要求。因?yàn)樵谥袊膽椃w制之下，黨法和國法都屬于中國現(xiàn)代法律體系的組成部分。國法體系已經(jīng)建立了以《立法法》為框架的備案審查制度，而黨法體系在“黨內(nèi)立法法”調(diào)整之下，也將日益完備。如何確保黨法與憲法法律相一致呢?如果僅僅是由黨內(nèi)進(jìn)行審查，還是不夠的。這就必須要建立統(tǒng)一、規(guī)范的違憲違法審查制度，才能夠在更宏觀的層面，在黨法與國法協(xié)調(diào)組成的更大的法規(guī)范體系之內(nèi)，保證法制的統(tǒng)一。

第三，聯(lián)動(dòng)機(jī)制的最終目標(biāo)為建立覆蓋黨法和國法的統(tǒng)一的違憲違法審查制度體系。這個(gè)體系建立之后，將能夠保證在中國實(shí)現(xiàn)基本的法治目標(biāo)，即所有的國家公權(quán)力都納入了法規(guī)范的軌道，所有規(guī)范公權(quán)力的法規(guī)范都納入了審查制度的軌道，這就使得憲法、法律以及黨章所載明的中國社會主義法治理念的基本要求能夠在具體的法規(guī)范當(dāng)中得到落實(shí)。與此理念所抵觸的一些法規(guī)范，無論是在國家法層面，還是在黨法層面，都會通過統(tǒng)一的審查制度、審查程序予以清理和排斥。

這種統(tǒng)一違憲違法審查制度體系，具有預(yù)警識別的機(jī)制。它就像防火墻一樣，隨時(shí)把違背社會主義法治理念的規(guī)范——無論藏身何處——及時(shí)識別并清理掉。這將有利于建立全覆蓋的、完備性的中國特色社會主義法律體系。

總之，審查備案制度如何發(fā)揮實(shí)效?如何建立與國家法備案審查之間的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是2013年的兩部黨內(nèi)立法法制定之后，在執(zhí)行實(shí)施過程當(dāng)中要探索完善的一個(gè)重點(diǎn)。

五、總結(jié):新原則與新空間

(一)黨內(nèi)立法法的新原則

“黨內(nèi)立法法”體現(xiàn)了以下十個(gè)方面的新原則。這些新原則是嚴(yán)格的法律原則，是執(zhí)政黨法治轉(zhuǎn)型的法律成果，也是社會主義法治理念的實(shí)在化。這些原則多數(shù)來自國法體系中的既有原則，但也有部分專屬于黨內(nèi)法治的原則，比如“黨員義務(wù)本位原則”。這些法律原則既是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的立法性的指導(dǎo)原則，也是中國共產(chǎn)黨在新時(shí)期深化科學(xué)執(zhí)政的規(guī)范倫理。循此法治軌道，執(zhí)政黨的規(guī)范轉(zhuǎn)型并具有了更為充分的制度理性基礎(chǔ)。值得說明的是，這些原則本身尚不存在嚴(yán)格邏輯上的分類一致性，帶有執(zhí)政黨政策判斷的顯著痕跡，筆者在此處主要根據(jù)新條例的規(guī)定并結(jié)合“重要性”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行初步的學(xué)理歸納。這里的歸納具有理論上的反思與重構(gòu)特征，與注釋法學(xué)意義上的原則識別與解釋(比如本文第三部分對條例原則的直接注解)不同。相關(guān)原則之間既存在縱向的規(guī)范分層關(guān)系，也存在橫向的互補(bǔ)與適度交叉關(guān)系。隨著執(zhí)政黨依循立法法模式推進(jìn)法治轉(zhuǎn)型，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的更系統(tǒng)化、更富邏輯性的“法律原則體系”或可清晰呈現(xiàn)。這些新原則大體可以區(qū)分為兩個(gè)層次:一是基本原則;二是具體原則。

第一層次的基本原則包含但不限于:

第一，依法治黨原則。依法治黨原則是依法治國原則的延伸性原則，是為了落實(shí)憲法上所承諾的黨組織“在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的總體性要求從而使得黨的所有公權(quán)力行為納入法治軌道。所以依法治黨原則，直接表明了執(zhí)政黨建設(shè)的總體規(guī)范取向。

第二，憲法法律至上原則，這實(shí)際上是對黨內(nèi)立法法的終極目的的規(guī)定。黨內(nèi)所有的立法，最終要匯流入憲法法律的體系當(dāng)中，要能夠與社會主義法律體系相匹配、理性互動(dòng)，推動(dòng)法治中國的建設(shè)。①黨內(nèi)立法法主動(dòng)要求實(shí)現(xiàn)“與憲法法律相一致”，可以視為對曾經(jīng)提出并飽受爭議的“三個(gè)至上”提法的一種正式的官方解釋方案，其結(jié)果是凸顯了憲法法律的至上性。

第三，黨員義務(wù)本位兼顧權(quán)利原則。我們知道黨員與公民的差別，就在于他們是先進(jìn)性公民，因而對國家的法制進(jìn)步或者制度的實(shí)驗(yàn)或者為人民服務(wù)中的一些特殊的職責(zé)分配具備優(yōu)先的承受性。但義務(wù)本位并不意味著只有義務(wù)沒有權(quán)利，對任何法體系而言，它都追求義務(wù)和權(quán)利相一致，只是在實(shí)踐上的重心選擇有所差異。義務(wù)本位只是說要從義務(wù)作為一個(gè)邏輯出發(fā)點(diǎn)，來建構(gòu)適用到義務(wù)主體身上的法規(guī)體系。而我們知道，2004年黨中央專門制定了《黨員權(quán)利保障條例》，這表明只有在有效保障黨員權(quán)利，尤其是政治參與權(quán)利的過程當(dāng)中，黨員才能夠更好地發(fā)揮參政議政的作用，才能模范地遵守憲法和法律確定的義務(wù)。

第二層次的具體原則包含但不限于:

第一，黨法體系化原則。黨法內(nèi)部自身建設(shè)要求分門別類地對不同的主體所制定的不同的規(guī)范文件進(jìn)行明確的權(quán)限規(guī)定和規(guī)范清理，使得黨內(nèi)法規(guī)能夠自成體系，使得黨內(nèi)所有的組織和黨員干部能夠在黨法意義上納入黨的治理的規(guī)范框架之內(nèi)。

第二，黨法與國法協(xié)調(diào)性原則。我們知道黨本身并不是自給自足的組織，黨只有在領(lǐng)導(dǎo)中國人民建設(shè)現(xiàn)代化事業(yè)，推進(jìn)建設(shè)社會主義法治國家過程當(dāng)中，才能夠取得自身的合法性，取得自身的法規(guī)建設(shè)的正當(dāng)性。所以黨法建設(shè)一定要堅(jiān)持與國法相協(xié)調(diào)的原則，要特別重視黨法的立改廢過程當(dāng)中與憲法法律一致性的審查和保障。

第三，科學(xué)立法原則。因?yàn)楝F(xiàn)代立法具有高度的專門性與專業(yè)性，需要專家支持。這在新條例當(dāng)中就反映為更多地要對科學(xué)規(guī)律進(jìn)行把握，對專家意見進(jìn)行吸納轉(zhuǎn)化。

第四，民主立法原則。民主立法原則就是要開門立法，要透明立法，立法過程當(dāng)中，不僅要對各個(gè)部門開放，還要對普通黨員開放，還要對群眾開放，以使得黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，在議程早期就具有更加充分的黨內(nèi)以及民意基礎(chǔ)。具有更強(qiáng)的黨內(nèi)及民意基礎(chǔ)的好處就在于:(1)最大程度的回應(yīng)性，并且吸納整合了社會各階層的利益和意見，使得法規(guī)本身的民主性、公共性品質(zhì)大大提升;(2)可以大大減少法規(guī)在推行過程當(dāng)中的阻力，增強(qiáng)實(shí)際操作性。

第五，規(guī)則沖突的程序化原則。發(fā)生不同位階的規(guī)范效力沖突時(shí)，黨內(nèi)立法法建立了程序化的沖突解決機(jī)制。盡管這個(gè)機(jī)制還有待完善，但是已經(jīng)搭建了符合法治原理的基本制度框架。

第六，立法與備案審查并重的復(fù)合審查原則。既注重在立法過程之中實(shí)現(xiàn)法治的理念與開展合法性審查，同時(shí)也注重在事后進(jìn)行備案審查，以建立更加長程的、更加完備的法規(guī)體系，并確定了協(xié)調(diào)國法與黨法的統(tǒng)一違憲違法審查機(jī)制的探索方向。

第七，法規(guī)的簡明實(shí)用原則。不是形式地對待黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)要求，而是堅(jiān)持群眾路線，堅(jiān)持法規(guī)簡明實(shí)用、可操作的原則。制定的法必須是實(shí)實(shí)在在有用的法，必須是能夠?qū)崿F(xiàn)制度承諾，必須是能夠加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須是能夠有利于法治建設(shè)，有利于為人民服務(wù)以及老百姓的民生權(quán)利的改善。

(二)黨內(nèi)法規(guī)制度體系有待拓展的空間

黨內(nèi)法規(guī)制度體系還有一些有待拓展的空間，既包含制度上或者程序上有待完善的要點(diǎn)，同時(shí)也包含黨內(nèi)立法議題性的重點(diǎn)選擇。有了拓展的空間、程序的完善、制度的完善以及優(yōu)先性議題的先行先試，依法治黨原則以及“黨內(nèi)立法法”才能把這種制度的權(quán)威、制度的效力充分展現(xiàn)于全黨和全國人民面前，才能兌現(xiàn)法治中國的莊重承諾。

在筆者看來，以下六個(gè)方面是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)有待拓展的空間。

第一就是專家論證的制度程序及其效力保障機(jī)制。在新條例里面，關(guān)于專家論證，主要還是作為內(nèi)部工作程序進(jìn)行規(guī)定，開放性與回應(yīng)性都還不夠充分。比如對專家意見，并沒有要求在草案的審核批準(zhǔn)階段進(jìn)行要點(diǎn)性的審查以及對審查之后是否進(jìn)行采納進(jìn)行理由公開。

第二就是對于公眾，這里面有兩個(gè)層次，一個(gè)是黨員，二是群眾。對于公眾參與的制度程序及其效力保障機(jī)制，也不夠完善。具有更強(qiáng)的內(nèi)部性，而缺乏公開性和回應(yīng)性。

第三就是立法信息公開的全面性機(jī)制。我們發(fā)現(xiàn)新條例，從議題化，就是立法的規(guī)劃和計(jì)劃階段，以及草案化形成階段，立法信息公開的力度和要求并不是很明確，或者說并不是很有效，這也是值得考慮的重要方面。

第四就是黨法與國法備案審查的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。目前這個(gè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，只是在《黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件的備案規(guī)定》中有一個(gè)原則性的規(guī)定，聯(lián)動(dòng)機(jī)制如何建立，如何獲得審查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和社會認(rèn)同，尚不明朗。通過制度實(shí)踐產(chǎn)生足夠的聯(lián)動(dòng)審查個(gè)案以及在聯(lián)動(dòng)機(jī)制和審查個(gè)案的基礎(chǔ)上推進(jìn)統(tǒng)一的違憲違法審查制度的建立，將國家《立法法》與“黨內(nèi)立法法”進(jìn)行程序?qū)樱瑧?yīng)當(dāng)成為下一階段黨內(nèi)法規(guī)體系要推進(jìn)的重點(diǎn)方向。

第五就是黨員權(quán)利保障機(jī)制。黨員權(quán)利保障機(jī)制的主要含義，不是如何去關(guān)心黨員的個(gè)人生活，去關(guān)心孤寡的或者說老年的黨員。這里面的權(quán)利保障機(jī)制，應(yīng)側(cè)重政治層面或者民主層面，就是如何制度性地保障黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的權(quán)利和程序，這也是提升黨內(nèi)法規(guī)制度體系的民主性、科學(xué)性的重要方面。

第六就是黨內(nèi)立法的簡明實(shí)用。黨內(nèi)立法要一切從實(shí)際出發(fā)，要簡明實(shí)用，要能解決問題，能改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，這就要求在某些關(guān)鍵性制度領(lǐng)域先行先試。這些關(guān)鍵性領(lǐng)域，也許在國家層面推行阻力特別大，但在黨內(nèi)，由于具有組織上和權(quán)威上的優(yōu)勢，可以先行先試。這里試舉數(shù)例:

(1)黨員干部財(cái)產(chǎn)公開。我們知道這是反腐敗的一個(gè)終極性的殺手锏。官員財(cái)產(chǎn)公開在國家層面有一些地方性的實(shí)驗(yàn)，比如新疆的阿勒泰、廣東等地，但是在全國性制度層面推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開的立法，還是有很大的阻力。黨員干部能不能通過黨內(nèi)法規(guī)，首先公開自己的財(cái)產(chǎn)，首先承擔(dān)這種義務(wù)，因?yàn)辄h內(nèi)是義務(wù)本位的。在黨內(nèi)立法上先行先試，為官員提供示范，值得優(yōu)先考慮。

(2)黨內(nèi)重大決策程序是否要建章立制。我們知道在國家的政治法律生活當(dāng)中，包括立法、憲法修改，黨內(nèi)的決策是非常關(guān)鍵的，所以黨內(nèi)的重大決策對于國家的政治法律生活，對于老百姓的權(quán)利利益，具有直接的影響。重大決策程序本身能否作為黨內(nèi)立法的議題，比如制定黨內(nèi)重大決策程序條例，規(guī)范黨內(nèi)重大決策行為，這是非常值得考慮的。因?yàn)樵谛姓Q策領(lǐng)域，各地已經(jīng)在公開決策、民主決策的要求之下，紛紛建立了重大行政決策程序規(guī)定或者程序辦法，比如《湖南省行政程序規(guī)定》就專門規(guī)定了有關(guān)重大行政決策程序。①關(guān)于行政決策程序的法學(xué)分析，參見田飛龍:《行政決策程序的法治定位及其合理化需求》，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期。那么黨內(nèi)重大決策程序是否也要法治化，也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)。

(3)對于黨員或者公民個(gè)人的提案程序以及提請審查程序的規(guī)定尚付諸闕如，是個(gè)遺憾。我們知道目前的黨內(nèi)法規(guī)主要是由部門來提案，黨員不能聯(lián)名提案。提請審查的程序也沒有開放，目前主要還是通過制定機(jī)關(guān)備案、上級審查、機(jī)關(guān)自我審查進(jìn)行的，甚至也沒有出現(xiàn)像2000年《立法法》里面規(guī)定的公民建議審查程序，即公民個(gè)人可以提請全國人常委會對違法違憲的法規(guī)進(jìn)行審查?！读⒎ǚā芬?guī)定之后，確實(shí)是出現(xiàn)了審查的要求和申請實(shí)踐，比如2003年孫志剛案中，公民提請對收容遣送條例進(jìn)行審查，2009年唐福珍案中提出了對城市房屋拆遷條例的審查。這都是因?yàn)?000年的《立法法》里面有規(guī)定，公民個(gè)人可以對可能涉及違法或者違憲的法規(guī)提起審查。盡管全國人大常委會回避了這些申請并轉(zhuǎn)由國務(wù)院自行審查，但這一程序的成文化依然具有法治意義并成為未來可能撬動(dòng)違憲審查常態(tài)化之門的制度基礎(chǔ)。我們在黨內(nèi)法規(guī)制度體系里面也要借鑒此類制度，要為黨員或者公民個(gè)人，或者聯(lián)名進(jìn)行立法提案，或者進(jìn)行事后的針對法規(guī)的提請審查，開一個(gè)制度的口子。開一個(gè)口子會使得黨內(nèi)法規(guī)接地氣，使得黨員或者公民個(gè)人與黨組織、與立法以及法規(guī)體系建立正式的制度互動(dòng)關(guān)系。而這種制度互動(dòng)關(guān)系，對于總體上增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的民主性、公共性或者豐富黨內(nèi)立法的議題來源，增強(qiáng)黨內(nèi)立法本身對于民生或者權(quán)利的回應(yīng)性，都是具有非常強(qiáng)的制度功效的。①公開是一種被普遍分享但仍顯隱密的現(xiàn)代合法性再生產(chǎn)機(jī)制，中國的有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)已在悄悄運(yùn)用，參見田飛龍:《司法公開:一場新的法律革命》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》2013年8月5日。而這種制度推進(jìn)，也是黨內(nèi)立法在一切從實(shí)際出發(fā)、簡明實(shí)用原則的要求之下重點(diǎn)考慮加以突破的方面。

總體而言，“打造制度之籠”的政治決斷實(shí)際上全面吹響了建立以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系的制度化建設(shè)的號角。我們需要一個(gè)制度之籠，來把黨的各種權(quán)力關(guān)進(jìn)去，使得它在規(guī)范化的軌道上運(yùn)行。在這個(gè)號角之下，筆者認(rèn)為從目前所出臺的“黨內(nèi)立法法”的初衷、立法過程以及立法意圖來看，也是為了“打造制度之籠”，使得黨內(nèi)制度體系化，使得黨法體系與國法體系之間相協(xié)調(diào)。我們非常真誠地期待，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，依法治黨的進(jìn)程的展開，能夠獲得大的提升，能夠最終貢獻(xiàn)于黨法和國法之間的法治協(xié)調(diào)，能夠貢獻(xiàn)于法治中國更加完備的體系建構(gòu)。