□國家統(tǒng)計(jì)局江西調(diào)查總隊(duì)課題組

(國家統(tǒng)計(jì)局江西調(diào)查總隊(duì)，江西 南昌 330002)

完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系 促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

□國家統(tǒng)計(jì)局江西調(diào)查總隊(duì)課題組

(國家統(tǒng)計(jì)局江西調(diào)查總隊(duì)，江西 南昌 330002)

基本公共服務(wù)是指與民生問題密切相關(guān)的公共服務(wù)，基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會(huì)公共提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的基本公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化具有相對(duì)性、地域性、層次性、城鄉(xiāng)一致性和地區(qū)一致性的特點(diǎn)。本文從基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)四個(gè)方面選取20個(gè)指標(biāo)建立指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法和灰色關(guān)聯(lián)度方法，對(duì)我國基本公共服務(wù)均等化采取橫向和縱向比較。結(jié)果顯示，我國基本公共服務(wù)均等化總體仍處于較低層次，但呈現(xiàn)縱向提升的趨勢。省際之間基本公共服務(wù)均等化差距較明顯，主要是社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育等方面。東中西部基本公共服務(wù)均等化水平呈現(xiàn)比較明顯的梯度分布，均等化水平較高的是東部地區(qū)，其次是中部地區(qū)，再是西部地區(qū)。應(yīng)從加快服務(wù)型政府建設(shè)、完善均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、健全中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的體制機(jī)制等五個(gè)方面引導(dǎo)和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；促進(jìn)；基本公共服務(wù)均等化

伴隨著改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們對(duì)公共服務(wù)的期望與需求也日益強(qiáng)烈。一方面是百姓對(duì)公共產(chǎn)品的需求急劇增加，另一方面是公共部門提供的公共產(chǎn)品數(shù)量有限，供求失衡，基本公共服務(wù)水平也呈非均等化趨向。當(dāng)前，我國政府提出逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，就是以我國現(xiàn)階段國情為背景的。合理設(shè)計(jì)衡量基本公共服務(wù)均等化的指標(biāo)體系，測度并促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化水平建設(shè)，已成為各界關(guān)注的重點(diǎn)。

一、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

(一)公共服務(wù)的分類

一般來講，公共服務(wù)可以分為基本公共服務(wù)和一般公共服務(wù)。[1]基本公共服務(wù)是指與民生問題密切相關(guān)的公共服務(wù)，如教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施等。根據(jù)數(shù)據(jù)可得性及研究需要，本文中的基本公共服務(wù)主要包括關(guān)系到基本生存權(quán)的最低生活保障、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低住房保障等，基本能力基礎(chǔ)性發(fā)展權(quán)的義務(wù)教育和就業(yè)服務(wù)，基本健康權(quán)的基本醫(yī)療衛(wèi)生。

一般公共服務(wù)則是除去基本公共服務(wù)以外的服務(wù)，如行政、國防等。需要注意的是，基本公共服務(wù)的供給是有限的和具體的，應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)。這樣來看，基本公共服務(wù)與一般公共服務(wù)的界限是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸變化的。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)階段，國家的財(cái)力有限，基本公共服務(wù)范圍相對(duì)較??；而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)階段，國家可以提供更多的公共服務(wù)，基本公共服務(wù)的范圍要擴(kuò)大很多。

(二)基本公共服務(wù)均等化的涵義

基本公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政基本目標(biāo)之一，是指政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的基本公共服務(wù)。[2]簡單地說，均等化就是均衡，就是大體相等的意思，但它包含的是動(dòng)態(tài)的調(diào)節(jié)、平衡的過程。而基本公共服務(wù)的均等化既要使公眾享受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等，例如每個(gè)公民都有接受九年義務(wù)教育的權(quán)利；又要使公眾享受公共服務(wù)的結(jié)果均等，這里的結(jié)果更偏重于基本公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量上的大體相等。

基本公共服務(wù)均等化的基本特征，一是相對(duì)性。均等化是基于公平原則和社會(huì)平均水平，把貧富差距控制在合理的范圍，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，使不同階層均衡受益。它與平均化不同，平均化是對(duì)公共資源進(jìn)行單純的份額等同分配。我們提出的基本公共服務(wù)均等化應(yīng)該是一種相對(duì)的大體均衡。二是地域性。由于地域之間或者說是地區(qū)之間存在各種差異，不同地區(qū)社會(huì)公眾對(duì)基本公共服務(wù)需求也有差異，政府對(duì)不同地區(qū)基本公共服務(wù)供給也會(huì)有差異，不同地區(qū)可以提供不同種類的基本公共服務(wù)，因此，基本公共服務(wù)均等化具有地域性。三是層次性。在基本公共服務(wù)范圍內(nèi)，政府可以根據(jù)不同能力水平或者不同需求緊迫程度，為社會(huì)公眾提供不同層次的基本公共服務(wù)水平。四是城鄉(xiāng)一致性。城鄉(xiāng)之間差異主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國家政策與制度安排、公共服務(wù)需求與供給等各方面，但是我們不能因此把城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待，必須為城鄉(xiāng)提供均等的基本公共服務(wù)，走一條統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的道路。五是地區(qū)一致性。同一城市或者更小的區(qū)域，均等化要求我們在同一地區(qū)內(nèi)實(shí)行基本公共服務(wù)的平均化，讓該地區(qū)范圍內(nèi)的全體社會(huì)公眾等量地享受基本公共服務(wù)。因?yàn)檩^小地區(qū)各種差異較小，可以通過基本公共服務(wù)平均化的供給更好地促進(jìn)本地區(qū)同步發(fā)展。但是地區(qū)范圍的界定也是隨時(shí)間變化的。

二、我國基本公共服務(wù)均等化的成就、問題及原因

近幾年來，我國政府一直重視政府職能轉(zhuǎn)變，不斷強(qiáng)化基本服務(wù)職能，不斷加大基本公共服務(wù)投入，基本公共服務(wù)明顯增強(qiáng)。

(一)我國基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)展與成效

1.基本生存權(quán)方面。一是最低生活保障制度。最低生活保障制度關(guān)系到群眾的基本生存。近年來，政府不斷出臺(tái)相關(guān)文件，完善城市和農(nóng)村最低生活保障制度，用于最低生活保障的資金不斷增加，最低生活保障受益范圍不斷擴(kuò)大，尤其是農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)急劇增加。到2012年底，36個(gè)中心城市低保標(biāo)準(zhǔn)均得到了不同程度提高，全國最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)提高到330.1元/每人每月，城市最低生活保障人數(shù)有2142.5萬人。截至2012年底，全國有5340.9萬農(nóng)村居民被納入保障范圍。二是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)制度中最重要的制度之一，黨的十七大報(bào)告指出養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的三大重點(diǎn)之一，同時(shí)把農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收益范圍，是貫徹城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的具體體現(xiàn)。2012年，2147個(gè)縣(市、區(qū))實(shí)施城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，1334萬人參保，641萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金。2343個(gè)縣(市、區(qū))開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，3．58億人參保，9880萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金，覆蓋面擴(kuò)大到60%以上。解決了500多萬名集體企業(yè)退休人員養(yǎng)老保障的歷史遺留問題。將312萬名企業(yè)“老工傷”人員和工亡職工供養(yǎng)親屬納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理。養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)工作有序推進(jìn)。[3]

2.基本健康權(quán)方面?；窘】禉?quán)的實(shí)現(xiàn)主要涉及到基本醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)的均等化。享受基本醫(yī)療，擁有健康的體魄，既是公民的基本健康權(quán)利，又是公民進(jìn)一步發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。

我國城鎮(zhèn)居民的基本醫(yī)療制度經(jīng)歷了公費(fèi)醫(yī)療、勞保醫(yī)療制度到社會(huì)保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)變。截至2011年末，全國參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為47343.2萬人，比2007(18020萬人)年增加29323.2萬人。與此同時(shí)，農(nóng)村居民新農(nóng)合制度不斷健全，從2003年開始試點(diǎn)， 2007年新農(nóng)合覆蓋的縣達(dá)全國總數(shù)的80%，2008年基本覆蓋全國所有縣，2010年實(shí)現(xiàn)在全國建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，2011年，基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍繼續(xù)擴(kuò)大，13億城鄉(xiāng)居民參保，全民醫(yī)保體系初步形成。

3.基礎(chǔ)性發(fā)展權(quán)方面。一是義務(wù)教育方面均等化進(jìn)展較快。近些年來，國家不斷加大對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和力度，不斷加大農(nóng)村教育投入，2008年以來，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出五年累計(jì)7.79萬億元，年均增長21.58%，2012年占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%。教育資源重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、民族、貧困地區(qū)傾斜，教育公平取得明顯進(jìn)步。全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)九年免費(fèi)義務(wù)教育，惠及1.6億學(xué)生。不斷完善國家助學(xué)制度建立了家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助體系，實(shí)現(xiàn)從學(xué)前教育到研究生教育各個(gè)階段全覆蓋，每年資助金額近1000億元，資助學(xué)生近8000萬人次。二是城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)體系不斷完善。2008年以來，政府堅(jiān)持實(shí)施和完善積極的就業(yè)政策，從財(cái)稅、金融等方面加大支持力度，安排就業(yè)補(bǔ)助資金，城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系建設(shè)不斷增強(qiáng)。加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，解決國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)問題。2008年至2011年，我國城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)逐年增長，2008年城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為75564萬人，2011年就業(yè)人數(shù)達(dá)76420萬。與此同時(shí)，政府努力創(chuàng)造機(jī)會(huì)均等的就業(yè)政策環(huán)境，出臺(tái)《就業(yè)促進(jìn)法》等法律，規(guī)定各級(jí)政府消除就業(yè)歧視，制定政策并采取措施對(duì)就業(yè)困難人員給予扶持和幫助。

(二)我國基本公共服務(wù)均等化存在的問題

1.政府用于公共服務(wù)方面的投入不足。由于政府職能轉(zhuǎn)型滯后，尚未實(shí)現(xiàn)由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型，突出表現(xiàn)在公共服務(wù)方面的投入不足。基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)建設(shè)是公共服務(wù)最典型的項(xiàng)目，政府應(yīng)該負(fù)擔(dān)起這部分公共服務(wù)的責(zé)任。從政府支出看，政府在這方面投入的力度不夠大。2012年，我國教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障支出占財(cái)政支出比分別為16.8%、5.7%和3.5%，遠(yuǎn)低于一些發(fā)達(dá)國家。

2.基本公共服務(wù)供給地區(qū)差異明顯?；竟卜?wù)地區(qū)非均等化主要表現(xiàn)在我國東部、西部、中部之間存在較大的差距。如表1所示，我國西部地區(qū)、中部地區(qū)、東部地區(qū)代表省份(江西、浙江、甘肅)的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和基本社會(huì)保障水平存在明顯差異。這種差異的主要原因是由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平差距過大直接影響了各地的財(cái)政收支能力，使各地的基本公共服務(wù)供給能力存在差異。

3.基本公共服務(wù)供給的貧富差距突出。在很多地區(qū)，依然有相當(dāng)多的低收入居民難以享受到基本的公共服務(wù)，最直接的表現(xiàn)就是上學(xué)難、看病難、住房難等問題?；竟卜?wù)的個(gè)人承擔(dān)費(fèi)用上漲太快，超過了中低收入家庭可支配收入的增長速度。在公共醫(yī)療、教育文化和住戶消費(fèi)方面，人均消費(fèi)最高收入戶遠(yuǎn)高于最低收入戶。而且，農(nóng)民、下崗職工、失業(yè)人員、民工子弟和農(nóng)村地區(qū)的廣大居民所享受到的公共服務(wù)嚴(yán)重低于一般水平，特別是低于城市職工享受到的普通水平。

4.基本公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)差異較大。城市偏向型的公共服務(wù)供給制度造成財(cái)政資金在城鄉(xiāng)間投向的非均衡。主要表現(xiàn)在：一是基礎(chǔ)教育城鄉(xiāng)供給不均衡。中央和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)小部分義務(wù)教育財(cái)政投入，縣鄉(xiāng)財(cái)政財(cái)力薄弱，承擔(dān)了大部分農(nóng)村義務(wù)教育投入，導(dǎo)致農(nóng)村教育投資不足。教育經(jīng)費(fèi)低，農(nóng)村義務(wù)教育師資、教學(xué)設(shè)施、教育升學(xué)率等要落后于城市。據(jù)中國高等教育公平問題研究課題組發(fā)布結(jié)果，農(nóng)村人口低學(xué)歷比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市人口，城市人口中高學(xué)歷人口比例明顯高于農(nóng)村人口比例。二是基本醫(yī)療衛(wèi)生方面的差距。衛(wèi)生資源存在差距，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源向城市和大醫(yī)院集中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，占全國人口70%的農(nóng)村擁有的衛(wèi)生公共資源不足全國的30%，農(nóng)村每千人口擁有病床2.8張，城市的平均數(shù)字為6.24張，城鄉(xiāng)之間衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入也存在差距，城市人均衛(wèi)生費(fèi)用為2695.1元，農(nóng)村人均衛(wèi)生費(fèi)用為871.6元，城市為農(nóng)村的3.1倍。三是社會(huì)保障方面的城鄉(xiāng)差距。2011年，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)28391.3萬人，全國社會(huì)保險(xiǎn)基金支出18054.6億元，70.7%用于城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障支出。

表1 2011年基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和基本社會(huì)保障主要指標(biāo)比較

(三)形成公共服務(wù)非均等化的原因

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制和城市偏向型的公共服務(wù)供給制度，導(dǎo)致了我國城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)供給的不均等。二元社會(huì)結(jié)構(gòu)包括戶籍制度、教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、勞動(dòng)保障等多種制度。如在教育方面，教育資源分配不平衡，資源配置向城市傾斜，農(nóng)村義務(wù)教育處于低水平保障狀態(tài)。農(nóng)民工進(jìn)城后，子女在流入城市接受教育難以與城市籍子女享有同等待遇。在物質(zhì)方面，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施差，沒有建立良好的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障設(shè)施。

2.地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡造成公共服務(wù)非均等化。一是國家政策上的因素。一直以來國家對(duì)東部沿海地區(qū)實(shí)行優(yōu)惠政策，使東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各方面獲得了優(yōu)先發(fā)展。另外還有一項(xiàng)看似公平的政策拉大了地區(qū)間基本公共服務(wù)的差距。1994年我國開始實(shí)行“分稅制”。東部地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，更容易超額完成稅收，因而能夠從中央得到更多的轉(zhuǎn)移收入。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的中西部地區(qū)，稅源不足，超額完成稅收任務(wù)的難度大，無法獲得與東部地區(qū)同比例的稅收返還。這項(xiàng)政策促進(jìn)了各地納稅的積極性，但同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大了地區(qū)間財(cái)政收入的差距，也拉開了政府提供基本公共服務(wù)的能力。二是區(qū)域內(nèi)部自然環(huán)境和發(fā)展條件對(duì)公共服務(wù)的影響。西部地區(qū)自然條件較差，由于海拔高，地形復(fù)雜，導(dǎo)致人居分散、交通不便，因而行政管理跨度和難度大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更為困難，提供基本公共服務(wù)的成本高。歷史起點(diǎn)的高低使地方政府面臨不同的發(fā)展基礎(chǔ)，制約著地方政府基本公共服務(wù)的供給能力。西部地區(qū)的歷史發(fā)展劣于東部沿海地區(qū)和中部地區(qū)，中部地區(qū)的歷史發(fā)展劣于東部沿海地區(qū)，這些是造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與基本公共服務(wù)不均等的重要因素。

3.基層政權(quán)提供基本公共服務(wù)能力弱化。主要是稅費(fèi)改革客觀上使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入財(cái)政困境，財(cái)政保障能力弱化，農(nóng)村基本公共品供給面臨嚴(yán)重的經(jīng)費(fèi)缺口。如農(nóng)村義務(wù)教育，以縣為主的體制只是實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的低水平保障，中央、省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼部分老師工資，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)教師工資，辦公經(jīng)費(fèi)和學(xué)?；ǚ矫嫘鑼W(xué)校自己解決?；鶎诱?cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等，造成基層政權(quán)提供基本公共服務(wù)能力弱化。近年來事權(quán)下放、財(cái)權(quán)上移，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，使得市級(jí)以上財(cái)力主要投向城市，農(nóng)業(yè)稅的取消，基層財(cái)政收入驟減，縣鄉(xiāng)政府不得不承擔(dān)眾多農(nóng)村公共服務(wù)供給責(zé)任，基層財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大。實(shí)行分稅制后，市級(jí)以上財(cái)政著力提高在財(cái)政分配中的比重，基層財(cái)政所剩無幾。各地自行解決基本公共服務(wù)，造成了更大的不均等。

三、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建及實(shí)證研究

為了促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，需要完善基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。我們結(jié)合本文前述的基本公共服務(wù)均等化涵義，其包括公民基本生存權(quán)、基本健康權(quán)、基礎(chǔ)性發(fā)展權(quán)等方面，綜合公民較緊缺的公共需求方面建立以下指標(biāo)體系。

(一)指標(biāo)體系

本文以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)層(一級(jí)指標(biāo))，以“基礎(chǔ)教育均等化指數(shù)，基本醫(yī)療衛(wèi)生均等化指數(shù)，基本社會(huì)保障均等化指數(shù)，公共就業(yè)服務(wù)均等化指數(shù)”為準(zhǔn)則層(二級(jí)指標(biāo))，詳述如下；

1.基本社會(huì)保障。由養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)綜合覆蓋率X11、醫(yī)療保險(xiǎn)社會(huì)綜合覆蓋率X12、失業(yè)保險(xiǎn)社會(huì)綜合覆蓋率X13、工傷保險(xiǎn)社會(huì)綜合覆蓋率X14、最低生活保障社會(huì)綜合覆蓋率X15、每萬人口社會(huì)福利機(jī)構(gòu)數(shù)X16來衡量。

2.基本醫(yī)療。采用每萬人口衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)X21、每萬人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)X22和每千人口醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)X23、人均醫(yī)療保健支出X24、門診病人人次均診療費(fèi)X25、住院病人人均醫(yī)療費(fèi)X26指標(biāo)來衡量。

3.基礎(chǔ)教育。用學(xué)齡兒童入學(xué)率X31、教育資源均等通過普通小學(xué)生師比X32、普通中學(xué)生師比X33、生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)X34、教育結(jié)果均等用初中升學(xué)率X35進(jìn)行衡量。

4.公共就業(yè)服務(wù)。采用城鎮(zhèn)失業(yè)率X41、平均工資X42、每萬求職人口職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)數(shù)X43、每萬求職人口職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)數(shù)X44四個(gè)指標(biāo)來衡量。

(二)綜合評(píng)價(jià)

本文運(yùn)用綜合評(píng)價(jià)方法，層次分析法和灰色關(guān)聯(lián)度方法，對(duì)于我國基本公共服務(wù)均等化采取橫向和縱向比較，其中橫向分為省際(這里選取中部六省及東部地區(qū)和西部部分省份共11省市)，縱向則以我國2001-2011年時(shí)間維度來研究。

層次灰色關(guān)聯(lián)評(píng)價(jià)模型主要評(píng)價(jià)思路是以省域基本公共服務(wù)均等化水平各指標(biāo)的最優(yōu)值作為參考數(shù)列，被評(píng)價(jià)區(qū)域的各項(xiàng)指標(biāo)值作為比較數(shù)列，求多層次關(guān)聯(lián)度。關(guān)聯(lián)度越大，表明被評(píng)價(jià)區(qū)域的基本公共服務(wù)均等化水平越高，反之均等化水平相對(duì)較低。具體評(píng)價(jià)步驟如下：設(shè)i為第i個(gè)評(píng)價(jià)區(qū)域的序號(hào)(i=1，2，3….m)，k為第k個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)值，Vk為第i個(gè)評(píng)價(jià)區(qū)域的第k個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)值，Vok為各項(xiàng)指標(biāo)最優(yōu)值，Xik為無量綱化處理后的第i個(gè)評(píng)價(jià)區(qū)域的第k個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)值，Xok表示經(jīng)過無量綱化處理后的各項(xiàng)指標(biāo)最優(yōu)值。

(三)基本公共服務(wù)均等化程度的實(shí)證分析——以部分省份為例

1.橫向評(píng)價(jià)

因2012年統(tǒng)計(jì)年鑒中部分指標(biāo)數(shù)據(jù)缺少，無法進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。所以選取2011年為參照來研究。根據(jù)各個(gè)省份數(shù)據(jù)可得性及我國各個(gè)省份經(jīng)濟(jì)情況，取部分西部省份，中部五省(有一個(gè)省數(shù)據(jù)不齊全)、東部省份取浙江、上海為代表，西部省份取貴州、甘肅、青海為代表，將指標(biāo)原始數(shù)據(jù)做無量綱化處理。從指標(biāo)來看，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合覆蓋率、醫(yī)療保險(xiǎn)社會(huì)綜合覆蓋率、失業(yè)保險(xiǎn)社會(huì)綜合覆蓋率、工傷保險(xiǎn)社會(huì)綜合覆蓋率等指標(biāo)可得性，換用了養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)等指標(biāo)，仍為X11、X12、X13、X14，用各省的社會(huì)福利院數(shù)代替萬人社會(huì)福利院數(shù)，用X15表示；各省的萬人衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)用衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)代替，用X21表示，用門診診療人次數(shù)、入院人數(shù)、病床使用率代替人均醫(yī)療保健支出、門診病人人次均診療費(fèi)、住院病人人均診療費(fèi)，用X34、X35、X36表示。

(1)用MCE-GRAY操作結(jié)果，由Gray導(dǎo)出結(jié)果如下(見表2)：

表2 評(píng)價(jià)結(jié)果

(2)結(jié)論

中部省份基本公共服務(wù)均等化關(guān)聯(lián)度值排名整體靠中間，排在東部代表省份后面，排在西部代表省份前面?；A(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共就業(yè)等方面也呈現(xiàn)一樣的趨勢。

從全國省際間原始橫向數(shù)據(jù)比較看，非均等化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：從教育經(jīng)費(fèi)看，中部地區(qū)明顯要低于東部地區(qū)，如江西僅為浙江的42%，從生師比看，越小越好，江西、湖南、湖北、安徽等中部省份，明顯高于上海(15.81)、浙江(19.73)等東部省份?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)人數(shù)偏低，在中部地區(qū)偏低，遠(yuǎn)低于東部上海等省市。西部地區(qū)平均工資低于中部地區(qū)，其中江西在中部地區(qū)最低，僅為上海的一半。

因此，我們得出結(jié)論，中部地區(qū)基本公共服務(wù)均等化綜合水平中等，比東部省市差距很大，體現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平差異對(duì)均等化水平的差異的影響，比西部省份要好一些。非均等化方面主要是基礎(chǔ)教育，社會(huì)保障，這兩方面均等化水平急需提高。在基本醫(yī)療、公共就業(yè)等方面，中部地區(qū)均等化水平較好，但與東部省市還有差距，有待進(jìn)一步提升。

2.縱向評(píng)價(jià)

把無量綱化數(shù)據(jù)輸入結(jié)構(gòu)模型，由Gray數(shù)據(jù)導(dǎo)出分析結(jié)果如下(見表3)：

表3 綜合評(píng)價(jià)結(jié)果

以我國2001-2011年作為時(shí)間維度來研究，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合覆蓋率、醫(yī)療保險(xiǎn)社會(huì)綜合覆蓋率、失業(yè)保險(xiǎn)社會(huì)綜合覆蓋率、工傷保險(xiǎn)社會(huì)綜合覆蓋率等指標(biāo)可得性，換用了養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)等指標(biāo)，仍為X11、X12、X13、X14；用門診診療人次數(shù)、入院人數(shù)、病床使用率代替人均醫(yī)療保健支出、門診病人人次均診療費(fèi)、住院病人人均診療費(fèi)，用X34、X35、X36表示，用X37表示人均衛(wèi)生費(fèi)用支出。

表3整體上反映出近幾年基木公共服務(wù)均等化水平逐步提升，2011年增幅最大，前五年均等化水平出現(xiàn)逐年倒退，06年開始提升，但增幅不大，09年開始均等化水平以加速度提升。

同時(shí)，可以看出，基礎(chǔ)教育，社會(huì)保障，公共就業(yè)同綜合結(jié)果趨勢一樣(V型發(fā)展)，基本醫(yī)療衛(wèi)生，環(huán)境保護(hù)，基礎(chǔ)設(shè)施整體上逐年提高，后三年幅度越來越大。

根據(jù)以上分析，得出結(jié)論：我國基本公共服務(wù)均等化水平整體上呈現(xiàn)縱向提升，但2002至2004年有所降低。側(cè)面也反映出公共服務(wù)理念2006年開始逐漸得到提升，2007，2008，2009年公共服務(wù)得到大量投入。

我國基本公共服務(wù)均等化總體水平處于較低層次。從橫向看，11個(gè)省的平均關(guān)聯(lián)度只有0.5485，關(guān)聯(lián)度在0.7以上的只有一個(gè)地區(qū)，有3個(gè)地區(qū)關(guān)聯(lián)度在0.5以下；從縱向上看，我國公共服務(wù)均等化平均關(guān)聯(lián)度也只有0.53546，只有2011年公共服務(wù)均等化超過0.7。

省際之間基本公共服務(wù)均等化差距較明顯。浙江基本公共服務(wù)均等化與貴州基本公共服務(wù)均等化關(guān)聯(lián)度得分差0.326，中部地區(qū)和西部地區(qū)各個(gè)省份之間也存在著差距。

東中西部基本公共服務(wù)均等化水平呈現(xiàn)較為明顯的梯度分布。均等化水平較高的地區(qū)是東部地區(qū)省份，其次是中部省份，其次再是西部省份。

四、建議

國際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)一個(gè)國家人均GDP超過3000美元時(shí)，公共服務(wù)需求不斷增長與公共服務(wù)的不到位甚至供給不足，成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的突出問題。目前，我國人均GDP已經(jīng)超過5000美元，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，已經(jīng)成為我國各級(jí)政府促進(jìn)社會(huì)公平公正、維護(hù)社會(huì)和諧安定的當(dāng)務(wù)之急。

(一)加快服務(wù)型政府建設(shè)

我國基本公共服務(wù)供給缺乏與政府自身管理有關(guān)。政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)由社會(huì)管理職能到以公共服務(wù)為職能的轉(zhuǎn)化，把經(jīng)濟(jì)管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府；建立一套完整的基本公共服務(wù)均等化考核體系，建立以基本公共服務(wù)如基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等作為評(píng)價(jià)績效考核機(jī)制，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化多元化的政府績效評(píng)估，以服務(wù)對(duì)象滿意程度為政府績效評(píng)估的根本價(jià)值取向；改革審批體制，減少行政規(guī)范審批項(xiàng)目；推進(jìn)與政府機(jī)構(gòu)緊密相關(guān)的社會(huì)事業(yè)改革，把事業(yè)改革置于整個(gè)公共服務(wù)體制建設(shè)的框架下統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、安排，通過回歸各單位公共服務(wù)本職，發(fā)揮基本社會(huì)功能，逐步達(dá)到完善基本公共服務(wù)體系的目的。

(二)完善均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

一是加大對(duì)革命老區(qū)、貧困地區(qū)、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)等的轉(zhuǎn)移支付力度。加大對(duì)這些地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，有效緩解地區(qū)間財(cái)力差異擴(kuò)大趨勢，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)，強(qiáng)化資金監(jiān)管，確保資金投向社會(huì)事業(yè)發(fā)展薄弱地區(qū)。二是建立健全縱向和橫向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度?？v向轉(zhuǎn)移支付制度是指自上而下的由中央到各級(jí)政府的政府轉(zhuǎn)移支付。橫向轉(zhuǎn)移支付制度是指同級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移支付。區(qū)域之間差距大，中央財(cái)力有限，單靠縱向轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化難度較大，橫向轉(zhuǎn)移支付之間能實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間財(cái)政能力均等化，能夠縮小地區(qū)之間的財(cái)力差異，使各地政府有均衡基本公共服務(wù)能力。因此，我們可以考慮以縱向轉(zhuǎn)移為主、橫向轉(zhuǎn)移為輔的轉(zhuǎn)移支付制度。

(三)完善健全中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的體制機(jī)制

明確各級(jí)政府基本公共服務(wù)的職責(zé)分工?？茖W(xué)界定各級(jí)政府基本公共服務(wù)支出責(zé)任，明確政府支出范圍。按照公共性和市場化原則，凡屬于公共領(lǐng)域，市場不能解決的，財(cái)政應(yīng)該到位。同時(shí)，根據(jù)支出受益范圍原則，規(guī)范中央和地方政府的支出責(zé)任，對(duì)于國防外交等全國性公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)該由中央財(cái)政承擔(dān)，具有調(diào)節(jié)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間收入分配性質(zhì)的支出責(zé)任應(yīng)該由中央政府地方政府共同承擔(dān)，地方性公共服務(wù)應(yīng)由地方政府承擔(dān)。充分考慮基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，合理確定中央和地方比例，引導(dǎo)地方政府將公共資源配置到社會(huì)管理與基本公共服務(wù)領(lǐng)域。

(四)建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)制度

一是搞好與戶籍制度相關(guān)的各項(xiàng)配套制度改革，應(yīng)加大附加在戶籍制度背后的土地制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)、衛(wèi)生教育等制度的改革，剝離附在戶口上的不公平福利制度，搞好與戶籍制度有關(guān)的基本公共服務(wù)建設(shè)，逐步把農(nóng)民納入本地各項(xiàng)社會(huì)管理。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。一方面，加快農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，逐步改善由農(nóng)民投入道路建設(shè)、水利灌溉設(shè)施建設(shè)等中小型公共基礎(chǔ)設(shè)施的狀況，加大政府在水利、交通等方面的投入。另一方面，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)教育實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程，改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件，實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)遠(yuǎn)程教育工程，讓農(nóng)村師生享受城市優(yōu)質(zhì)教育資源，實(shí)施農(nóng)村教師素質(zhì)工程，提高農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)水平。再者，加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)建設(shè)，提高農(nóng)民醫(yī)療保障水平。加強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立醫(yī)院標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生站規(guī)范化建設(shè)，在全面建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療基礎(chǔ)上，加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。

(五)建立以政府為主導(dǎo)的多元化基本公共服務(wù)供給機(jī)制

為緩解地方政府尤其是基層政府財(cái)力支付不足，降低公共產(chǎn)品的供給成本，提高政府的公共服務(wù)效能，要充分發(fā)揮市場、社會(huì)力量及民間在提供公共服務(wù)方面的作用，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給主體的多元化。政府應(yīng)創(chuàng)造寬松的環(huán)境，動(dòng)員社會(huì)力量、社會(huì)資源，彌補(bǔ)公共資源的不足，特別是發(fā)展社會(huì)救助、民間捐贈(zèng)和慈善事業(yè)，為基本公共服務(wù)薄弱地區(qū)和弱勢群體提供幫助?，F(xiàn)在私立教育機(jī)構(gòu)、民辦醫(yī)院大量興起，有力補(bǔ)充了政府對(duì)該類產(chǎn)品的供給，可采取授權(quán)、特許等多種模式提供公共服務(wù)，讓公民自由選擇公共服務(wù)提供體，形成競爭局面，提高效率。

[1]王新民等.公共服務(wù)均等化水平評(píng)價(jià)體系構(gòu)建及應(yīng)用[J].軟科學(xué),2011(7).

[2]安體富，任強(qiáng).公共服務(wù)均等化：理論、問題與對(duì)策[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2007(8).

[3]章育.我國基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀及對(duì)策探析[J].今傳媒，2010(9).

(責(zé)任編輯：廖才茂)

Improving the Evaluation Index System,and Promoting the Equalization of Basic Public Services

Research Group of Jiangxi Investigation Corps of National Bureau of Statistics

(JiangxiInvestigationCorpsofNationalBureauofStatistics,Nanchang,Jiangxi330002,China)

The basic public services refer to those closely related to the people’s livelihood,and the equalization of basic public services means that the government should provide the public with the basic public services that are of different standards in different time periods and will be finally equalized in the main.The equalization of basic public services is characterized by relativity,local contents,hierarchical structure,urban-rural consistence,and regional consistence.This paper establishes an index system consisting of 20 indexes selected from four aspects,i.e.,basic education,basic medical care,basic social security,and public employment,and uses hierarchical analysis and grey correlation analysis to conduct horizontal and longitudinal comparisons on the equalization of basic public services in our country.The results show that,the equalization of basic public services in our country is still in a low level in general,but exhibits a tendency of longitudinal improvement.Obvious gaps exist among provinces in the level of equalization of basic public services,especially in social security and basic education.Gradual distribution is shown in the levels of equalization of basic public services in the east,central and west of China.The east has the highest level of equalization,followed by the central and the west.To promote the equalization of basic public services,efforts should be made in five aspects,such as quickening the construction of service-oriented government,improving the equalization-enhancing financial transfer payment system,perfecting the regime and mechanisms of central and local governments matching financial power to administrative power,and so forth.

basic public services;equalization;evaluation index system

2015-01-24

課題組長：鄧祖龍(1956—)，男，江西吉水人，國家統(tǒng)計(jì)局江西調(diào)查總隊(duì)巡視員，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)應(yīng)用統(tǒng)計(jì)；課題組成員：曾群助(1973—)，男，江西吉安人，江西省信息科技學(xué)校辦公室主任，高級(jí)講師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)管理；劉凡(1968—)，男，江西萍鄉(xiāng)人，國家統(tǒng)計(jì)局江西調(diào)查總隊(duì)綜合處處長，高級(jí)統(tǒng)計(jì)師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)應(yīng)用統(tǒng)計(jì)；周麗琴(1980—)，女，江西吉水人，國家統(tǒng)計(jì)局江西調(diào)查總隊(duì)綜合處統(tǒng)計(jì)師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)應(yīng)用統(tǒng)計(jì)。范榮(1963—)，男，江西南昌人，江西省信息科技學(xué)校高級(jí)講師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)管理。

本文系國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)科研計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào):2011LZ005)的成果。

C93

A

1674-0599(2015)02-0120-08