立場·堅守·展望
——潘懋元先生“教育主權與教育產權關系”思想探究

李勝利1, 康安峰2

(1.廈門大學 教育研究院， 福建 廈門 361005； 2.贛南師范學院 政法學院， 江西 贛州 341000)

關鍵詞：潘懋元；高等教育思想；教育主權；教育產權

收稿日期：2015-07-08

基金項目：江西省社會科學研究規(guī)劃項目“農村留守兒童教育選擇權實現(xiàn)問題的調查研究——以羅霄山片區(qū)為例”(14JY49)；江西省教育科學規(guī)劃項目“贛南農村留守兒童教育選擇權實現(xiàn)問題的調查研究”(12ZD020)

作者簡介：李勝利(1979-)，女，江西贛州人。博士研究生，主要從事高等教育基本理論研究。E-mail:victory0909@126.com。

中圖分類號：G640

文章編號：文獻標志碼：A1009-4474(2015)05-0036-05

摘要：在全球化浪潮方興未艾的大背景下，潘懋元先生敏銳地對教育主權、教育產權進行了深入探究。其觀點主要可概括為教育主權捍衛(wèi)論、教育主權與教育產權分隔論、捍衛(wèi)教育主權前提下的教育產權明晰論。教育主權是國家主權在教育領域的體現(xiàn)，不可讓渡，神圣不可侵犯。而明晰教育產權，賦予辦學主體更大的自主權，則有助于吸引內外資進入教育領域，發(fā)揮辦學主體的主動性和保障教育主管部門的主導性，進而促進教育主權的落實。

Stance ·Perseverane·Expectation—Professor Pan Maoyuan’s Thought on the Relationship between Education Sovereignty and Education Property Rights

LI Sheng-li1， KANG An-feng2

(1.InstituteofHigherEducation,XiamenUniversity,Xiamen361005,China； 2.InstituteofPoliticalScienceandLaw,GannanNormalUniversity,Ganzhou341000,China)

Key words: Pan Maoyuan; thoughts on higher education；education sovereignty; education property rights

Abstract:In the context of the burgeoning globalization, Professor Pan Maoyuan has probed deeply into the education sovereignty and education property rights. Professor Pan’s points of view can be summarized as follows: to defend the education sovereignty, to separate the education sovereignty from education property rights and to clarify the education sovereignty on the premise of safeguarding education property rights. Education sovereignty, as the embodiment of national sovereignty in the education, is neither transferable nor violable. It would be helpful to attract both domestic and foreign investment into education, giving full play to the initiative of the school operators and securing the dominance of the education authority as well as promoting the enforcement of the education sovereignty to clarify education property rights and to endow the school operators with more autonomy.

教育乃是扎根培元的宏偉大業(yè)，教育的根柢首在立德樹人。潘懋元先生作為中國高等教育事業(yè)的奠基人和立人偉業(yè)的殷殷守護者，以其充滿理性探究和審慎言說的學術論著庚續(xù)著中國現(xiàn)代高等教育的思想薪火。潘先生的研究范圍涵蓋了高等教育研究的各個領域，其文著全面系統(tǒng)地反映出了先生學術思想的基本立場和發(fā)展脈絡。

現(xiàn)代教育活動都是在特定的主權范圍內展開，同時離不開教育產權這個基本前提。潘先生關于教育主權與教育產權的學術思想在他整個理論體系中處于重要地位，其闡釋精辟，視野開闊、緊扣時代，思想深邃、立場堅定，理論創(chuàng)新、一以貫之。本文謹圍繞先生的教育主權與教育產權思想展開，認為其內容和特色體主要現(xiàn)在三個方面，即教育主權捍衛(wèi)論、教育主權與教育產權分隔論及捍衛(wèi)教育主權前提下的教育產權明晰論。

一、立場：教育主權捍衛(wèi)論

(一)厚重的歷史感

通讀潘懋元先生的巨著，我們可以發(fā)現(xiàn)，先生十分重視教育主權的維護與捍衛(wèi)。他認為，教育主權是國家主權的組成部分和具體體現(xiàn)，是每一個主權國家都必須堅決維護的基本權力〔1~2〕。教育主權問題在20世紀90年代初就為學界所關注，但沒有得到足夠重視。南京師范大學王建華教授就曾分析其中的歷史原因，并主張：“最初的教育主權是以整個教育的公立化來實現(xiàn)的,即國家通過將教育納入政府控制系統(tǒng)之內,從而在國家主權的范圍內實現(xiàn)自身的利益。事實上,公立教育制度化以后,由于整個教育在民族國家的范圍內,呈現(xiàn)出封閉的狀態(tài),所以，教育主權問題一直被教育權問題所掩蔽，沒能引起人們的充分重視?！薄?〕潘先生以理論研究者敏銳的洞察力和高度的社會責任感對教育主權捍衛(wèi)論進行了較為系統(tǒng)全面的闡釋與論證，體現(xiàn)出一種親切的歷史厚重感。

1.闡釋了主權是一個歷史性范疇

潘先生簡要追溯了主權理論發(fā)展的歷史軌跡，從讓·布丹的主權理論的提出到漢斯·摩根索的《國際縱橫論》，從《威斯特伐利亞和約》到對聯(lián)合國、歐盟、世貿組織等國際機構的闡述，均體現(xiàn)出了這種厚重的歷史感。綜合諸說，潘先生認為：“國家主權是任何一個民族國家所擁有的對內最高的統(tǒng)治權和對外獨立自主的處理國際事務的最高權力?！薄?〕

2.突出了對教育主權的珍視愛護

正視國家主權與教育主權相輔相成的關系，從而更加珍視教育主權是潘先生教育主權捍衛(wèi)論的切入點。潘先生認為：“國家主權是教育主權的有力保障，教育主權是國家主權的具體體現(xiàn)。中華民族曾有過喪失教育主權的痛苦歷史，更加懂得教育主權對于一個民族的重要意義。但是我們不要忘記教育主權必須以獨立的國家主權為前提。”〔2〕

潘先生對二者關系的精煉概括也引發(fā)了人們對“一個連主權都難以保障的國家，怎么有能力去維護國家的教育主權？”〔2〕問題的進一步思考?；厮輾v史，我國在20世紀20年代的“收回教育主權運動”就是民族救亡運動的一個重要組成部分，成為國家主權與教育主權間唇齒相依、休戚與共關系的歷史見證。通過艱苦斗爭和不懈努力，新中國最終勝利收回了一再被侵損的教育主權，實現(xiàn)了國家獨立和教育自主。歷史與現(xiàn)實一再證明，今天的中國，作為一個正在世界舞臺上發(fā)揮重要作用的主權國家，完全有能力保障教育主權不受任何侵犯〔2〕?？梢哉J為，潘先生這種對教育主權珍視與愛護的心境，是與他的成長經歷和家國情懷密不可分的。

3.概括了目前國內關于教育主權的主要觀點

目前國內學術界對教育主權的界定觀點眾多，呈百家爭鳴之態(tài)。為此，潘先生作了非常精準的歸納，他認為主要有四種代表性觀點：其一，教育主權僅是指涉及教育根本事項的立法、行政、司法的最高權力，它與學校組織、課程標準等方面的權限或權能有所不同；其二，教育主權是一國自主地處理本國教育事務以及獨立地處理與別國發(fā)展教育合作的事務的權力，具體地說可以分為教育立法權、教育投資權(教育規(guī)劃)、學校審批權以及教育監(jiān)察權四種權力；其三，教育主權是一個主權國家具有的處理其國內教育事務和在國際上保持教育獨立自主的最高權力，是一國處理教育方面國際事務的最高原則，但它也要求不違背國際法的基本原則，即相互尊重主權和主權平等的原則；其四，教育主權是國家主權在教育上的具體體現(xiàn)，是包容于國家主權之內的涉及教育事務的最終決定權，它不應泛指一般的國家教育權，羅列一般職權或權限很難完整地概括其內涵〔1〕。在以上四種關于教育主權的代表性觀點中，潘先生旗幟鮮明地支持第四種觀點。

潘先生對教育主權與教育產權關系的辯證分析，得到了學界的普遍認同與廣泛援引，論文《教育主權與教育產權關系辨析》被引用次數(shù)居有關“教育主權”論文被引用次數(shù)的首位，居有關“教育產權”論文被引用次數(shù)的第三位，產生了顯著的學術影響。王建華教授就在其文章中寫道：“目前國內關于教育主權的觀點很多，潘懋元教授認為大致有以下四種基本看法，即‘主權不可侵犯說’、‘主權的部分讓渡說’、‘主權的層次性說’和‘主權內涵應適時而變說’等。所謂主權不可侵犯說，即認為教育主權是不可商量的、不可討論的，凡是涉及教育主權的問題，只能由本國政府獨立自主地做出決定；教育主權的部分讓渡說，是指教育主權可以通過相互協(xié)商來進行讓渡，國與國之間可以通過自愿機制實現(xiàn)教育主權的彼此共享；所謂教育主權的層次說則是認為，教育主權可以分為許多層次，位于核心層次的主權不可侵犯、不可讓渡，但是邊緣部分的主權則可以通過多邊機制或雙邊機制進行共享與讓渡；最后一種看法則是認為應根據(jù)實踐發(fā)展的需要，與時俱進地對教育主權進行重新界定，界定后的教育主權不容侵犯?！薄?〕

(二)鮮明的時代感

潘先生對教育主權的關注和論述立意高遠，求新求深，具有強烈的針對性與鮮明的時代感。正如袁祖望教授所言：“(潘先生)學術思想散發(fā)出濃郁的時代氣息，體現(xiàn)出卓越的超前意識?！薄?〕潘先生教育主權的相關思想最早闡發(fā)于《教育主權與教育產權關系辨析》一文中，該文的寫作背景是我國正式加入了WTO，作為WTO的成員方，必須接受WTO框架下諸個多邊貿易協(xié)定的法律約束，其中，《服務貿易總協(xié)定》(GATS)對我國高等教育的辦學運行及市場開放影響甚大。潘先生對教育主權與教育產權的論述恰恰始自這一時代背景，不可不謂具有鮮明的時代感。

針對我國加入WTO后開放領域不斷拓寬和輿論界對WTO的“熱情推崇”，潘先生及時地指出：“隨著教育市場的進一步開放，西方的價值觀和不符合國情的文化觀念也容易滲透進來，使教育領域維護教育主權、維護中華優(yōu)秀文化傳統(tǒng)以及反對西化、分化的任務將更加艱巨”，“具體的主權(如教育主權)是國家主權的組成部分，同核心主權是不可分割的整體。因而同樣是神圣的，不可侵犯的，不能分割，不能轉讓的。但過去對教育主權的界定，由于時代條件不同，可能較寬、較多。有些并非主權的含義(或因素)，也被包含在內”，“主權、國家主權是一個歷史的概念。它在社會歷史的發(fā)展過程中不斷地豐富和發(fā)展”〔1〕?？梢哉f，這些學術主張均能體現(xiàn)出與時俱進的時代感。

二、堅守：教育主權與教育產權分隔論

(一)教育主權不等于教育產權

教育產權與教育主權雖一字之差，但含義大為不同。教育產權有廣義和狹義之分，就狹義而言，教育產權即學校產權〔1〕。潘先生認為，“把教育主權和教育產權分別界定清楚，許多問題，就不涉及主權問題，并非放棄主權或危害主權”，“關鍵問題就是弄清教育主權與教育產權的關系與區(qū)別，對教育主權重新審視并加以界定”〔1〕。

作為國家主權一部分的教育主權，是國家意志在教育事務中的體現(xiàn)，主要集中表現(xiàn)在教育方針、目的、政策和人才培養(yǎng)的政治方向上。國家教育主權是不可分割、不可讓渡、不可侵犯的，它是一個國家層次的政治概念。與教育機構相對應的是學校產權，它基本上屬于一個經濟學概念。因為實施教育活動需要一定物質條件，學校具有整合各種教育資源的功能，并能夠使教育資源得到充分有效的利用。國家教育主權與學校產權雖然有一定聯(lián)系，但屬不同層次、不同范疇。學校產權是在一定國家教育權指導下，學校為履行教育職能而形成的一種財產權利〔2〕。

(二)教育主權與教育產權的分隔

正因為教育主權與教育產權存在上述諸多本質上的差異，因此將兩者進行分隔是很有必要的?，F(xiàn)實意義表現(xiàn)在以下兩方面：第一，澄清了這是兩個不同的理論問題，各自存在不同的理論面向；第二，雖然兩者之間有相似之處，但在實踐中將其分隔有助于找到對應性的解決辦法。因此，潘先生強調，學校產權的種種性質與特點與國家教育主權的權威性、利益性、獨立性等特征有某些相似之處，但是，教育產權和教育主權是屬于不同范疇的概念，有必要對兩者加以區(qū)分〔1〕。

中外合作辦學是改革開放之后逐漸探索并發(fā)展起來的新生事物，在運行過程中會更多地涉及到教育主權與教育產權等問題。潘先生主要以中外合作辦學為研究對象，對教育主權和教育產權進行闡發(fā)。潘先生指出:“要把主權同產權分開，主權是不容侵犯的，有人提出部分主權可以讓步，我是不贊成的。我認為，主權是不能讓步的，因為主權是神圣的。但是過去我們認為是主權的問題，有許多實際上是產權問題，外國人可以占有產權。把產權和主權混在一起，導致主權概念泛化，就是把自己的手腳綁起來，影響對海外的招商引資?！薄?〕

由此我們可以認為，潘先生既反對教育主權的泛化論，也就是把與教育產權相關問題上升為教育主權問題，又反對教育主權的淡化論，即認為教育主權無關要緊，而是堅定地主張教育主權與教育產權分隔論。教育主權往往是政治性問題，而教育產權則往往是技術性問題。雖然兩者之間相關，但決不可等同視之。無疑，其清晰、審慎的理論觀點有利于我國高等教育事業(yè)特別是中外合作辦學事業(yè)的發(fā)展。

三、展望：捍衛(wèi)教育主權前提下的教育產權明晰論

(一)捍衛(wèi)教育主權是明晰教育產權的前提

教育主權是一個主權國家固有的處理其國內教育事務和在國際上保持教育獨立自主的最高權力，是國家主權的構成部分，而獨立自主是我國處理教育事務的最高原則。我國《教育法》第67條規(guī)定：“教育對外交流與合作堅持獨立自主、平等互利、相互尊重的原則，不得違反中國法律，不得損害國家主權、安全和社會公共利益。”〔6〕

產權則是財產權利的簡稱，是法律中物權的概念，它包括財產的所有權和由所有權派生的占有、支配、使用和收益的權利。教育產權實際上是用來界定教育領域中的財產關系，而由于教育投資主體的多元化，導致以股份制形式出現(xiàn)的教育機構中，上述的權利以及由這些權利派生的權能有可能分別歸屬于不同的主體〔7〕。

正如前文所述，教育主權是一個政治范疇，而教育產權則是一個經濟范疇。教育產權的確立與維護，離不開一個國家在立法上予以的確認和保護，并需要國家強制力加以保障。一個國家如果教育主權受到損害，或者國家主權部分或全部喪失，那么它就無法在立法上對教育產權審查、確認和保護，也很可能無力通過國家強制措施對受侵害的教育產權進行救濟和保障。因此，教育主權構成了明晰教育產權的一個基本前提?？梢哉J為，沒有獨立的國家主權，教育產權就難以得到確認和保障。沒有明晰的教育產權，在實踐中則容易讓人混淆產權問題與主權問題，從而很可能影響教育主權和教育產權的充分實現(xiàn)。

潘先生指出，隨著教育服務的開放，部分學者擔心國家的教育主權將受到挑戰(zhàn)。其實國外教育機構來中國辦學必須遵守中國的法律、法規(guī)，接受我國政府的管理，決不會對國家教育主權構成威脅。受到挑戰(zhàn)的倒是我們傳統(tǒng)的學校產權、產權結構、產權制度以及相關的管理制度〔2〕。潘先生的這個判斷是準確的，因為我國作為一個主權國家，其教育主權自然是獨立、完整的。我國完全有能力通過立法和司法措施對教育產權進行確認與保障，這是一個基本的政治前提。同時，教育產權的具體運作由于往往涉及到技術性、操作性很強的實踐問題，因而需要更為細致的考察與實證研究。

(二)明晰教育產權有利于教育主權的落實

從理論而言，教育產權問題不足以挑戰(zhàn)或者危及到教育主權問題，即教育產權服從于教育主權。但是，由于缺乏對二者內涵的清晰界定和利害關系的權衡考量，危害教育主權的行為或現(xiàn)象在實踐中并不鮮見。例如，教學內容不加篩選，在課程的設計上、在教育觀念的形成上，照搬他國的那一套，從而在意識形態(tài)領域對我國的安全構成威脅，侵害了我國的教育主權，出現(xiàn)“產權”超越“主權”的情況〔7〕。以當前蓬勃興起的大規(guī)模網(wǎng)絡在線課程為例，它突破了民族國家主權的地理邊界，可能會出現(xiàn)教學理念、教學內容等不受國家主權規(guī)范和管理的現(xiàn)象。因此，明晰教育產權，既有助于確認辦學的主體身份特別是涉及到中外多方合作辦學時的主體身份，又有助于確定對應的教育行政主管部門，同時也有助于明確適用相應的法律、法規(guī)和規(guī)章制度，以加強對教學過程、教育觀念以及價值導向等方面的持續(xù)觀測與管理?？梢哉f，明晰教育產權的過程，實際上也是對一國所享有的教育主權的體現(xiàn)與落實，明晰教育產權是體現(xiàn)和落實教育主權的有效措施。

從本質上來說，“主權”和“產權”是兩種不同性質的權力，任何一種產權的成立都必須在主權許可的范圍內實現(xiàn)，主權高于產權，既不能從產權的絕對數(shù)值簡單地判斷主權是否有保障，也不能從對外方擁有產權的承認引申出這是對教育主權的放棄或危害〔6〕。潘先生明確指出：“國家通過各種手段加強對大學的控制，這是國家行使教育主權的體現(xiàn)，換句話說沒有任何一個國家會放棄對大學的控制，但當前我國政府對高校的控制力過于強大，不利于高校特色的培育與發(fā)展”〔8〕，“在實踐中，千萬不要因對于教育主權的過分強調而遮掩了對學校自主權的重視，從而使整個辦學過程中政治色彩過濃，經濟效益低下”〔3〕，“在堅持教育主權獨立性的前提下，必須改革我國現(xiàn)行學校的產權制度”〔2〕。概言之，潘先生一方面強調教育主權的神圣與緊要，另一方面又明確指出教育主權不等于國家教育權，也不等于教育自主權，更不能將教育主權與教育產權混同。由此可以看出，潘先生主要側重的是反對教育主權泛化論。

在高等教育面臨全球化浪潮沖擊的歷史大背景下，潘先生準確地抓住了“教育主權與教育產權”這一關鍵問題，觀點具有很強的現(xiàn)實性和理論指引性。正如林金輝教授所言，“潘懋元教授不僅明確澄清了人們在現(xiàn)實中的困惑，而且解決了直到今天還在談論的‘中國加入WTO后的教育主權’問題”，“潘懋元教授通過對‘主權’概念歷史形成過程、教育主權與國家主權、‘產權’與‘教育(學校)產權’、‘教育主權’與‘教育產權’的關系等重要理論作了翔實的論證和清晰的界定，對于實踐工作者促進和保障中外合作辦學健康發(fā)展提供了正確的理論指引”〔9〕。綜上所述，中國高等教育的發(fā)展既離不開堅定地捍衛(wèi)教育主權這個基本前提，也離不開明晰教育產權這一現(xiàn)實基礎。

學術思想之旨歸，既在綱舉目張，煌煌巨著，同樣也存在于綿密幽微的精耕細作之中。潘懋元先生的學術思想既能超越教育學術的言說姿態(tài)，探求高等教育的深層肌理，又能保持學術研究對教育現(xiàn)實的持久張力。所以，對于我們后繼的教育研究志業(yè)者而言，最重要的就是思考如何秉承潘懋元先生的教育思想傳統(tǒng)，繼續(xù)堅守客觀、公正的學術立場，賡續(xù)高等教育的思想薪火，發(fā)掘國內外研究者的思想資源，拓展研究者的思維空間，在高等教育思想的道路上行路致遠，砥礪前行。

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(責任編輯：陳艷艷)