馬生安

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京　210008)

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“兩質(zhì)態(tài)論”與“三效力說”:行政行為效力體系重構(gòu)

馬生安

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210008)

摘要:公定力的本質(zhì)其實就是行政行為的形式效力，公定力理論本身存在著無法克服的致命缺陷，應(yīng)該以行政行為的“形式效力理論”取代公定力理論。在效力形態(tài)上，行政行為效力有形式效力與實質(zhì)效力之分，即行政行為效力的“兩質(zhì)態(tài)論”;在效力內(nèi)容的具體構(gòu)成上，行政行為效力可以分為存續(xù)力、拘束力與實現(xiàn)力，即行政行為效力的“三效力說”?！叭Яφf”與“兩質(zhì)態(tài)論”之間是內(nèi)容與形式的關(guān)系。對于行政行為效力體系的理論建構(gòu)而言，二者不可分割、缺一不可;前者為“效力內(nèi)容論”，后者為“效力形態(tài)論”，正是二者的對立統(tǒng)一，才構(gòu)成了完整而又科學(xué)的行政行為效力體系。

關(guān)鍵詞:形式效力;實質(zhì)效力;存續(xù)力;拘束力;實現(xiàn)力

歡迎按以下格式引用:馬生安.“兩質(zhì)態(tài)論”與“三效力說”:行政行為效力體系重構(gòu)［J］.重慶大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2015( 3) :121 -127.

Citation Format: MA Shengan.“Two - Quality - State Theory”and“Three - Effect Theory”: Reconstruction of the effect of administrative act［J］. Journal of Chongqing University: Social Science Edition，2015( 3) :121 -127.

修回日期:2015 -02 -05

一、問題的由來

行政行為效力體系問題是行政行為效力研究中一個非常重要的問題①行政行為是指行政主體基于行政職權(quán)作出的具有法律意義的公法行為，包括法律行為、準法律行為和事實行為。其中，行政決定是最為常見、最為典型的行政行為。充分研究行政決定的效力，并以其為參照，能夠更好地研究其他類型的行政行為的效力。本文研究的行政行為效力，其實就是行政決定的效力。如非特別指明，本文將在“行政決定”的含義上使用行政行為這一概念。，但至今仍是眾說紛紜，未有共識。其實，盡管中外學(xué)者的觀點和學(xué)說紛繁復(fù)雜，但都可以歸入“公定力核心說”、“存續(xù)力核心說”及“公定力、存續(xù)力共存說”三大派別之中。

“公定力核心說”是對以公定力為核心建構(gòu)行政行為效力體系的觀點和學(xué)說的統(tǒng)稱。傳統(tǒng)“四效力說”是“公定力核心說”的典型代表，其發(fā)端于日本，在中國臺灣地區(qū)及大陸學(xué)界均產(chǎn)生過廣泛的影響，至今依舊在日本及中國大陸占據(jù)主流地位。在中國臺灣地區(qū)，傳統(tǒng)“四效力說”認為行政行為的效力包括公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力［1］。在中國大陸地區(qū)，公定力、拘束力、確定力和執(zhí)行力“四效力說”則是中國行政法學(xué)界目前的通說［2］。還有學(xué)者認為，行政行為的“四效力說”包括公定力、確定力、執(zhí)行力和不可爭力［4］。

“存續(xù)力核心說”是對以存續(xù)力為核心建構(gòu)行政行為效力體系的觀點和學(xué)說的統(tǒng)稱。例如，林勝鷂教授認為，行政行為的效力包括存續(xù)力、構(gòu)成要件效力、確認效力及執(zhí)行效力［5］。李震山教授認為，行政行為的效力內(nèi)容包括存續(xù)力、拘束力和執(zhí)行力［6］。李琦博士認為，行政行為的效力包括存續(xù)力、拘束力、執(zhí)行力、不可爭力、不可變更力［7］。張健寶先生認為，行政行為效力包括存續(xù)力、構(gòu)成要件效力和執(zhí)行力［8］。其中，現(xiàn)代

“四效力說”是“存續(xù)力核心說”的典型代表，盛行于德、奧諸國，近年來又波及中國臺灣地區(qū)，并對主流的傳統(tǒng)學(xué)說形成巨大沖擊。在中國臺灣地區(qū)，現(xiàn)代“四效力說”認為，行政行為的效力包括存續(xù)力、構(gòu)成要件效力、確認效力及執(zhí)行效力［5］。

“公定力、存續(xù)力共存說”是對以公定力與存續(xù)力為共同核心建構(gòu)行政行為效力體系的觀點和學(xué)說的統(tǒng)稱(這是筆者的概括和總結(jié)，不一定準確)。該說認為，行政行為在效力體系的構(gòu)成上，其實既包括公定力又包括存續(xù)力，二者與其他效力一起共同構(gòu)成完整的行政行為效力體系。持該說的學(xué)者其實少之又少。例如，趙宏博士認為，行政行為的效力包括公定力、存續(xù)力、構(gòu)成要件效力和執(zhí)行力［9］。葉必豐教授認為，行政行為的效力包括先定力、公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力以及存續(xù)力。其中，存續(xù)力是行政行為效力在時間上的持續(xù)性或行政行為效力在時間上的持續(xù)存在［10］。應(yīng)該說，“公定力、存續(xù)力共存說”迥然不同于“公定力核心說”與“存續(xù)力核心說”，但這一學(xué)說至今沒有引起人們充分的興趣和足夠的關(guān)注。

上述三大派別的學(xué)說，哪一派更為科學(xué)、合理?如何在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上批判地繼承、發(fā)展，以形成科學(xué)的行政行為效力體系?這是我們在研究這一問題時不得不思考和面對的問題。本文的研究結(jié)論表明，“公定力核心說”、“存續(xù)力核心說”與“公定力、存續(xù)力共存說”都存在著嚴重的缺陷，都未能科學(xué)有效地解決行政行為效力體系的理論建構(gòu)問題。其中緣由，筆者將在本文第四部分予以詳細分析和解答。筆者試圖以“兩質(zhì)態(tài)論”與“三效力說”建構(gòu)行政行為效力體系的過程，其實也就是對這一問題予以分析和解答的過程。

二、形式效力與實質(zhì)效力:行政行為效力之“兩質(zhì)態(tài)論”

(一)形式效力

1.形式效力的概念與特征

行政行為的形式效力是指行政行為一經(jīng)成立(除自始無效外)，因符合法定的形式效力要件而依法產(chǎn)生的法律效力。行政行為的形式效力是基于行政行為的形式效力要件而具有的法律效力，其發(fā)生的前提是行政行為形式上的存在。行政行為具有形式效力絕不意味著其已經(jīng)當(dāng)然地具備了實質(zhì)效力，而僅僅只是表明其在形式上的效力。至于該行政行為能否最終取得實質(zhì)效力，還應(yīng)當(dāng)視其是否具備一切法定的實質(zhì)有效要件而定。行政行為的形式效力也必然是法定的，由行政程序立法明確予以規(guī)定，通過判例法確定和通過法律解釋的辦法“依法推定”，是形式效力法定的三種方式。行政行為的形式效力不是絕對的、無條件的，而是有條件的、相對的。行政行為是否真的合法有效及能否取得實質(zhì)效力，最終還要取決于該行為的內(nèi)容是否符合實質(zhì)有效要件。行政行為形式效力的程序性是就其在實定法中的位置而言的，以德國為代表的大陸法系國家和地區(qū)紛紛在其行政程序法典中對行政行為的效力(包括形式效力)問題作出統(tǒng)一規(guī)定。在現(xiàn)代法治社會，行政行為形式效力具有形式性、法定性、相對性、程序性之特征。

2.形式效力之價值目標(biāo)與理論基礎(chǔ)

任何法律制度都必然關(guān)注和追求一定的法律價值，形式效力制度關(guān)注和追求的法律價值，主要包括社會秩序、行政效率和公共利益三個方面。其中，社會秩序又是形式效力制度追求的主要法律價值。從形式效力制度追求的法律價值出發(fā)予以分析，由于其追求的法律價值的多元性，形式效力的理論基礎(chǔ)也不是單一的而是復(fù)合的，“秩序需求說”、“效率需求說”、“法安說”和“公共利益保障說”共同構(gòu)成了行政行為形式效力的理論基礎(chǔ)。

(二)實質(zhì)效力

1.實質(zhì)效力的概念與特征

行政行為的實質(zhì)效力是指行政行為因其內(nèi)容符合法定的實質(zhì)效力構(gòu)成要件而依法產(chǎn)生的法律效力。實質(zhì)效力產(chǎn)生的條件與形式效力相比，存在著巨大的差異，實質(zhì)效力因為內(nèi)容符合法定的實質(zhì)效力要件而產(chǎn)生，但形式效力卻僅僅只要求行政行為的成立，即可依法產(chǎn)生形式效力，而根本不問行政行為的內(nèi)容是否合法有效(無效行政行為除外)。實質(zhì)效力以行政行為內(nèi)容的實質(zhì)合法有效為根據(jù)，同形式效力的形式性和相對性相比，在法律上具有實質(zhì)性(真實性)和穩(wěn)定性，甚至絕對性的特點。在現(xiàn)代法治社會，實質(zhì)效力具有實質(zhì)性、法定性、相對穩(wěn)定性和實體性之特征。

2.實質(zhì)效力的價值目標(biāo)與理論基礎(chǔ)

行政行為的形式效力制度在追求法的秩序、效率和公共利益價值的同時，極易導(dǎo)致對自由和公正價值

的損害。行政行為的實質(zhì)效力制度恰恰在于能夠彌補形式效力制度對于自由和公正價值關(guān)注的不足，通過行政行為實質(zhì)效力制度可更好地保障法之自由和正義價值的實現(xiàn)?？偟膩碚f，實質(zhì)效力制度的價值目標(biāo)主要有控制行政權(quán)力、保護公民的合法權(quán)益及保護公共利益三個方面;同理，由于實質(zhì)效力制度追求的法律價值的多元性，其理論基礎(chǔ)也不是單一的而是復(fù)合的，“控權(quán)說”、“權(quán)利保護說”、“公共利益保障說”、“行政法治說”共同構(gòu)成了行政行為形式效力的理論基礎(chǔ)。

(三)“兩質(zhì)態(tài)論”之理論意義與實踐價值

其一，“兩質(zhì)態(tài)論”是科學(xué)的行政行為效力體系的重要組成部分。筆者的研究結(jié)論表明，公定力理論描述和解釋的行政行為效力，其實就是行政行為的形式效力。“哲學(xué)社會科學(xué)的研究對象極其寬泛，涵蓋了人和社會以及宇宙萬物。研究對象的多樣性決定了研究方法的多元性”［11］。引入社會符號學(xué)原理予以分析，我們發(fā)現(xiàn)，公定力的本質(zhì)雖然是行政行為的形式效力，卻被冠之以“公定力”之名，顯然“名不副實”。再之，公定力概念之內(nèi)涵無法準確地描述解釋行政行為的形式效力這一行政法現(xiàn)象。公定力概念之名稱違背了社會符號學(xué)原理，無法繼續(xù)使用，必須堅決予以摒棄。當(dāng)然，在摒棄公定力理論的同時，對其形式效力之合理內(nèi)核應(yīng)該予以繼承。因此，筆者主張用“形式效力”術(shù)語取代公定力概念，以行政行為的“形式效力理論”取代公定力理論。如果說形式效力理論是對公定力理論的揚棄，那么以形式效力與實質(zhì)效力為內(nèi)容的“兩質(zhì)態(tài)論”就是對公定力理論的進一步發(fā)展和超越。本文的研究結(jié)論表明，“兩質(zhì)態(tài)論”與“三效力說”共同構(gòu)成了完整而又科學(xué)的行政行為效力體系，二者缺一不可?！皟少|(zhì)態(tài)論”必須以“三效力說”為具體的表現(xiàn)形式，“三效力說”以“兩質(zhì)態(tài)論”為存在形態(tài)。形式效力與實質(zhì)效力之“兩質(zhì)態(tài)論”是構(gòu)成科學(xué)的行政行為效力體系的重要組成部分。

其二，“兩質(zhì)態(tài)論”有助于破解行政行為效力研究上長期懸而未決的理論難題。例如，公定力是否構(gòu)成行政行為其他效力的基礎(chǔ)和前提，其他效力是否需要公定力的支持?對這一問題存在爭論，始終沒有得到根本的解決。根據(jù)本文的研究結(jié)論，公定力其實就是行政行為的形式效力，它是行政行為的一種總和的、整體的而非部分的效力，形式效力與存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力之間是一般與個別、普遍與特殊的關(guān)系。作為形式效力，其具體表現(xiàn)為存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力，而非構(gòu)成存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力的基礎(chǔ)和前提。公定力的本質(zhì)既然是形式效力，行政行為的其他效力在理論上當(dāng)然完全可以脫離公定力的支持而獨立存在。揭示了“公定力”之本質(zhì)——行政行為的形式效力之后，再剖析公定力理論在現(xiàn)代法治社會存在的致命缺陷，就可以回答公定力理論是應(yīng)該予以保留抑或擯棄這一重大的理論問題。同樣，實質(zhì)效力理論也是一個非常重要的理論工具。形式效力理論與實質(zhì)效力理論聯(lián)袂作用，可以有效地解釋和回答行政復(fù)議、行政訴訟等諸多理論與實踐難題。

其三，“兩質(zhì)態(tài)論”為行政行為效力研究開辟了新的路徑。長期以來，中外學(xué)者對于行政行為效力問題的研究實際上處于停滯不前的狀態(tài)，中國學(xué)者研究的行政行為效力，實際上就是行政決定的效力，而非廣義上的行政行為效力。研究表明，形式效力與實質(zhì)效力之“兩質(zhì)態(tài)論”，不僅適用于描述和解釋行政決定的效力，而且適用于描述和解釋行政法規(guī)、規(guī)章的效力以及準行政法律行為的效力，具有廣泛的適用性。從形式效力和實質(zhì)效力出發(fā)，可以深入地研究行政行為效力的理論基礎(chǔ)、價值目標(biāo)、制度要求、行政行為的無效及行政救濟期間的執(zhí)行制度等諸多理論與實踐問題，為研究行政行為效力問題提供了新的視角，開辟了新的路徑。

其四，“兩質(zhì)態(tài)論”可以有效地指導(dǎo)立法、執(zhí)法與司法實踐?！皟少|(zhì)態(tài)論”具有超強的實踐指導(dǎo)功能。形式效力與實質(zhì)效力是行政行為效力兩種不同性質(zhì)及質(zhì)量狀態(tài)的效力，二者在價值目標(biāo)、真實程度和制度設(shè)計與要求等諸多方面有所不同，在價值目標(biāo)和制度功能上，二者具有很強的互補作用。深入研究二者的理論基礎(chǔ)、價值目標(biāo)、制度功能，對于行政行為效力相關(guān)的立法、執(zhí)法和司法制度的選擇和安排，無疑具有非常重要的指導(dǎo)意義。

三、存續(xù)力、拘束力與實現(xiàn)力:行政行為之“三效力說”

(一)存續(xù)力

行政行為存續(xù)力是指非經(jīng)法定的程序，不得對行政行為予以撤銷、變更和廢止的法律效力。其一，存續(xù)力約束的對象是公權(quán)力機關(guān)，而且是有實際能力撤銷、變更和廢止行政行為的公權(quán)力機關(guān);其二，存續(xù)力的內(nèi)容是非經(jīng)法定的程序，不得對行政行為予以撤銷、變更和廢止;其三，存續(xù)力是行政行為的拘束力和實現(xiàn)

力的基礎(chǔ)和前提;其四，存續(xù)力在行政行為成立時生效;其五，存續(xù)力的法律依據(jù)并非行政行為的內(nèi)容本身，而以作出行政行為的相關(guān)行政程序法、行政行為法、行政組織法等法律為依據(jù)。

(二)拘束力

江必新教授認為，行政行為的拘束力可分為三個部分:一是對行為人自身的拘束力，二是對相對人的拘束力，三是對任意第三人(對世)的拘束力［12］。本文將行政行為拘束力定義為:行政行為因其內(nèi)容依法產(chǎn)生的對行政相對人及其利害關(guān)系人、行政主體、相關(guān)國家機關(guān)及法院的約束、限制的法律效力。其一，拘束力的約束對象是行政相對人及其利害關(guān)系人、行政主體、相關(guān)國家機關(guān)及法院;其二，拘束力是根據(jù)行政行為的內(nèi)容而產(chǎn)生的效力;其三，拘束力的價值目標(biāo)與制度功能就是要保障行政行為內(nèi)容上的行政法權(quán)利義務(wù)關(guān)系的實現(xiàn);其四，拘束力的產(chǎn)生以存續(xù)力為基礎(chǔ)，與其同時或在其之后生效。

有學(xué)者認為，就字面上而言，“拘束”與“約束”大致同義，行政行為效力在很大程度上就是一種約束力，人們在理解拘束力時很容易把它看成是對行政行為各項效力的統(tǒng)稱，易于混淆，還與其他概念相互交叉，沒有獨立存在的價值，不適宜單列為行政行為的一種效力。應(yīng)該說，在以往諸多的學(xué)說中，確實存在著拘束力與其他效力交叉、重疊的問題。但是，根據(jù)本文存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力之“三效力說”的界定，拘束力顯然不會和存續(xù)力與實現(xiàn)力發(fā)生交叉、重疊的問題。拘束力作為一個傳統(tǒng)的經(jīng)典概念，一直是用來指稱行政行為內(nèi)容效力的專門術(shù)語，在沒有合適的用語將其替代以前，應(yīng)保留為宜。

(三)實現(xiàn)力

郭殊博士認為，實現(xiàn)力是行政行為自身所具有的，實現(xiàn)自我所體現(xiàn)的行政目標(biāo)與內(nèi)容的法律效果［13］。江必新教授認為，所謂實現(xiàn)力是指行政行為作出后，相對人和利害關(guān)系人就具有履行行政決定內(nèi)容的義務(wù)，保證行政決定內(nèi)容實現(xiàn)的效力［14］。本文在此將行政行為的實現(xiàn)力界定為:行政行為依法產(chǎn)生的，在行政主體或行政相對人等違反或拒不履行存續(xù)力或拘束力之法定義務(wù)時，由相應(yīng)的有權(quán)機關(guān)采取相應(yīng)措施，以保障其存續(xù)力或拘束力得以實現(xiàn)的法律效力。如此界定實現(xiàn)力，可以將其與拘束力予以有效的區(qū)分。其一，行政行為的實現(xiàn)力是指行政行為依法產(chǎn)生的法律效力，具有法定性;其二，實現(xiàn)力是保障存續(xù)力或拘束力實現(xiàn)的手段，保障性與手段性是其最為本質(zhì)的特征;其三，實現(xiàn)力在具體的內(nèi)容構(gòu)成上，既保障作為行政行為目的與核心效力的拘束力的實現(xiàn)，也保障作為行政行為前提與基礎(chǔ)效力的存續(xù)力的實現(xiàn)。保障存續(xù)力的實現(xiàn)，其實也是為了保障拘束力的實現(xiàn)。一般來說，學(xué)者們論及的實現(xiàn)力，就是行政行為拘束力的實現(xiàn)。其實，保障存續(xù)力的實現(xiàn)也是實現(xiàn)力的重要內(nèi)容之一，然而這一點卻經(jīng)常為人們所忽略;其四，實現(xiàn)力產(chǎn)生前提條件是行政主體或行政相對人等違反或拒不履行存續(xù)力或拘束力之法定義務(wù);其五，實現(xiàn)力的依據(jù)并非是行政行為的內(nèi)容，而是以作出行政行為的有關(guān)行政程序法、行政行為法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、行政組織法等為依據(jù)。

有學(xué)者認為，執(zhí)行力完全可以代替實現(xiàn)力，沒有必要搞“實現(xiàn)力”代替“執(zhí)行力”的文字游戲，其實不然。其一，執(zhí)行力的概念僅僅表達了對行政行為內(nèi)容效力——拘束力實現(xiàn)的保障，忽略了對存續(xù)力實現(xiàn)的保障，這是其重要的缺陷之一，例如某一公權(quán)力機關(guān)，沒有經(jīng)法定的程序而撤銷行政行為，這顯然損害了行政行為的存續(xù)力。此種情形下如何保障存續(xù)力?顯然，執(zhí)行力無法涵蓋和解決。其二，對于拘束力而言，在行政主體、立法機關(guān)和法院不履行拘束力之法定義務(wù)時，執(zhí)行力也不能夠涵蓋和解決，而實現(xiàn)力更好一些。但是，執(zhí)行力概念也沒有廢棄的必要，它作為實現(xiàn)力的下位概念，仍有其存在的價值。

(四)“三效力說”之基本內(nèi)容

對于行政行為的效力而言，存續(xù)力是前提和基礎(chǔ)效力，拘束力是目的與核心效力，實現(xiàn)力是手段與保障效力，每一項效力都具有特定的法律意義。三者的本質(zhì)屬性不同，價值目標(biāo)和制度功能不同，產(chǎn)生的時間和條件也有所差異。三者之間彼此相互獨立，不存在內(nèi)涵交叉或重疊的現(xiàn)象。存續(xù)力、拘束力與實現(xiàn)力三個概念，可以對學(xué)者們提出來的各種效力進行有效的概括、吸收或替代，例如存續(xù)力可以有效地概括和吸收“不可變更力”、“不可爭力”，并有效地替代“確定力”。拘束力可以有效地概括、吸收或代替“跨程序拘束力”、“確認效力”、“構(gòu)成要件效力”與“既決力”。由于實現(xiàn)力比執(zhí)行力的適用范圍更廣，可以實現(xiàn)力替代執(zhí)行力，同時將執(zhí)行力作為實現(xiàn)力的下位概念予以保留。與此同時，存續(xù)力、拘束力與實現(xiàn)力之間互相支持、互相依存，保障了行政行為效力內(nèi)容上的和諧統(tǒng)一?？傊?，以存續(xù)力為基礎(chǔ)和前提，以拘束力為目的及核心和以實現(xiàn)力為手段和保障之“三效力說”作為一個有內(nèi)在聯(lián)系的有機統(tǒng)一整體，共同構(gòu)成了行政行為效力的

所有內(nèi)容。

行政行為存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力本質(zhì)屬性和功能的不同，決定了它們在效力系統(tǒng)中的地位各異。行政行為的存續(xù)力是行政行為維持自身的效力，當(dāng)行政行為生效(形式效力)以后，首先表現(xiàn)為存續(xù)力，它是行政行為整體效力的基石，維系著行政行為的存續(xù)，初步穩(wěn)定了行政法律關(guān)系。拘束力和實現(xiàn)力的展開均是在行政行為存續(xù)力基礎(chǔ)上進行的。在行政行為存續(xù)力基礎(chǔ)上，拘束力、實現(xiàn)力才得以逐步顯現(xiàn)。其中，拘束力是目的與核心效力，是縱向深人與橫向發(fā)散的效力;在存續(xù)力發(fā)生之際，拘束力未必生效。實現(xiàn)力是存續(xù)力、拘束力的手段和保障。由于實現(xiàn)力在行政主體或行政相對人等違反或拒不履行存續(xù)力或拘束力之法定義務(wù)時才開始產(chǎn)生，在行政主體或行政相對人等履行存續(xù)力或拘束力之法定義務(wù)時，則行政行為根本不會產(chǎn)生實現(xiàn)力。因此，一個行政行為，并非都完全會產(chǎn)生存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力。即便某一行政行為存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力全部產(chǎn)生，但由于其產(chǎn)生的先后次序及時間不同，這三種效力并不具有共時性，而是呈現(xiàn)階段性和時序性之特點。此外，行政行為效力的“三效力說”是“兩質(zhì)態(tài)論”下的“三效力說”。形式效力與實質(zhì)效力，乃是存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力的存在形態(tài)，而形式效力與實質(zhì)效力又以存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力為具體內(nèi)容。

(五)“三效力說”之理論意義與實踐價值

第一，“三效力說”建構(gòu)了較為科學(xué)合理的行政行為“效力內(nèi)容論”。行政行為的效力在具體內(nèi)容構(gòu)成上采取存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力之“三效力說”，較為科學(xué)、合理，其優(yōu)點較為明顯:一是比較簡單明了。與其他“四效力說”、“五效力說”、“六效力說”乃至“七效力說”等相比，“三效力說”簡單明了。二是能夠揭示不同效力內(nèi)容的本質(zhì)屬性。存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力的價值目標(biāo)和制度功能各不相同，“三效力說”能夠?qū)Σ煌再|(zhì)的效力進行有效的區(qū)分，并科學(xué)地揭示其不同的本質(zhì)屬性。三是涇渭分明、互不交叉?！叭Яφf”克服了以往諸多學(xué)說在效力內(nèi)容劃分上存在的概念模糊、內(nèi)容交叉、相互矛盾等缺陷，這也是其重要的優(yōu)點之一。

第二，“三效力說”是行政行為效力體系的重要組成部分。根據(jù)本文的研究結(jié)論，“兩質(zhì)態(tài)論”與“三效力說”不可分割、缺一不可。正是二者的對立統(tǒng)一，才構(gòu)成了完整而又科學(xué)的行政行為效力體系?！皟少|(zhì)態(tài)論”必須以“三效力說”為具體內(nèi)容，“三效力說”以“兩質(zhì)態(tài)論”為存在形態(tài)。存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力之“兩質(zhì)態(tài)論”，構(gòu)成了科學(xué)的行政行為效力體系的重要組成部分。

第三，“三效力說”能夠有效地指導(dǎo)立法、執(zhí)法和司法實踐?！叭Яφf”之下的存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力，其價值目標(biāo)、理論基礎(chǔ)和制度功能各異。深入研究存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力之價值目標(biāo)、理論基礎(chǔ)和制度功能，籍以指導(dǎo)相關(guān)的制度選擇和制度安排，是“三效力說”的實踐價值所在。德國和中國臺灣地區(qū)《行政程序法》分別對行政行為的存續(xù)力作出了規(guī)定，而中國在未來的《行政程序法》對存續(xù)力制度如何立法?一個生效的行政行為，對于后來的行政行為及司法判決是否具有拘束力?在何種情形或條件下具有拘束力?中國的行政強制執(zhí)行模式及其具體制度如何選擇和安排?這些實踐中的諸多問題，都離不開“三效力說”的理論指導(dǎo)。

四、行政行為效力體系重構(gòu):“兩質(zhì)態(tài)論”與“三效力說”的對立統(tǒng)一

在行政行為效力體系的研究上，關(guān)于行政行為效力內(nèi)容的研究，我們稱之為“效力內(nèi)容論”;關(guān)于行政行為效力形態(tài)的研究，我們稱之為“效力形態(tài)論”。筆者認為，一個完整的行政行為效力體系，應(yīng)該包括“效力內(nèi)容論”與“效力形態(tài)論”兩個方面。公定力的本質(zhì)其實就是行政行為的形式效力，公定力概念違反了社會符號學(xué)原理，存在著無法克服的致命缺陷。筆者以“形式效力”取代公定力概念，從而保留了公定力概念形式效力之合理內(nèi)核。在行政行為“效力形態(tài)論”的理論建構(gòu)上，以“形式效力”取代“公定力”，同時引入實質(zhì)效力的概念，以形式效力與實質(zhì)效力建構(gòu)行政行為效力之“兩質(zhì)態(tài)論”。行政行為的形式效力是指行政行為一經(jīng)成立(除自始無效外)，因符合法定的形式效力要件而依法產(chǎn)生的法律效力。行政行為的實質(zhì)效力是指行政行為因其內(nèi)容符合實質(zhì)效力構(gòu)成要件而依法產(chǎn)生的法律效力。形式效力與實質(zhì)效力產(chǎn)生的條件和真實性不同，二者的價值目標(biāo)、理論基礎(chǔ)和法律制度也各不相同，是行政行為效力存在的兩種不同性質(zhì)及質(zhì)量狀態(tài)的效力，故稱之為行政行為效力之“兩質(zhì)態(tài)論”。與此同時，將行政行為效力內(nèi)容具體劃分為存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力，從而建立行政行為效力之“三效力說”。行政行為之“三效力說”與“兩質(zhì)態(tài)論”之間是內(nèi)容與形式的關(guān)系。對于行政行為效力體系的理論建構(gòu)而言，二者不可分割、缺一不可，二者的對立統(tǒng)一，構(gòu)成

了完整而又科學(xué)的行政行為效力體系。

一個行政行為成立以后，除自始無效的行政行為以外，其立即產(chǎn)生形式效力，行政行為的形式效力也是一種總和的、整體的而非部分的效力，即具體表現(xiàn)為存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力，以形式存續(xù)力、形式拘束力和形式實現(xiàn)力狀態(tài)而存在。一個行政行為，并非都完全會產(chǎn)生存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力。即便某一行政行為存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力全部產(chǎn)生，但由于其產(chǎn)生條件、時間及先后次序不同，這三種效力并不具有共時性，而是呈現(xiàn)階段性和時序性之特點。故形式效力與存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力之間是一般與個別、普遍與特殊的關(guān)系。同理，行政行為的實質(zhì)效力也是一種總和的、整體的而非部分的效力，故實質(zhì)效力與存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力之間也是一般與個別、普遍與特殊的關(guān)系。在形式效力通過法定的方式和途徑轉(zhuǎn)化為實質(zhì)效力之后，實質(zhì)效力也具體地表現(xiàn)為存續(xù)力、拘束力和實現(xiàn)力，即實質(zhì)存續(xù)力、實質(zhì)拘束力和實質(zhì)實現(xiàn)力。一個行政行為，也并非都完全會產(chǎn)生實質(zhì)存續(xù)力、實質(zhì)拘束力和實質(zhì)實現(xiàn)力。即便某一行政行為實質(zhì)存續(xù)力、實質(zhì)拘束力與實質(zhì)實現(xiàn)力全部產(chǎn)生，但由于其產(chǎn)生的條件、先后次序及時間不同，這三種效力也并不具有共時性，同樣呈現(xiàn)階段性和時序性之特點。

行文至此，回頭再對“公定力核心說”、“存續(xù)力核心說”與“公定力、存續(xù)力共存說”進行分析和評價，其優(yōu)劣與高下自明。公定力的本質(zhì)其實就是行政行為的形式效力，乃行政行為的一種效力形態(tài)，并非具體的效力構(gòu)成內(nèi)容;存續(xù)力作為具體的效力內(nèi)容之一，構(gòu)成了行政行為效力之基礎(chǔ)與前提?！肮诵恼f”因為以公定力為核心，故包括了行政行為效力質(zhì)態(tài)(形式效力)的部分內(nèi)容，但因為沒有包括實質(zhì)效力而不夠完整，且遺漏了作為行政行為效力之重要內(nèi)容的存續(xù)力?！肮诵恼f”盡管在效力體系的建構(gòu)上涵蓋了行政行為效力之“效力形態(tài)論”與“效力內(nèi)容論”兩個方面的內(nèi)容，但其并未明確區(qū)分“效力形態(tài)論”與“效力內(nèi)容論”并分別予以論述。將形式效力之公定力作為具體的效力內(nèi)容，且與其他效力并列，在邏輯上顯然是非常錯誤的?！按胬m(xù)力核心說”在效力體系的建構(gòu)上簡單摒棄了公定力，直接以存續(xù)力為基礎(chǔ)與核心構(gòu)建行政行為的效力體系，故其只涵蓋了行政行為效力之“效力內(nèi)容論”，而對“效力形態(tài)論”問題絲毫沒有涉及，因而是非常不完整的?！按胬m(xù)力核心說”在具體效力內(nèi)容的構(gòu)成上，分別有不同的觀點與學(xué)說，但至今也未能對效力內(nèi)容的具體構(gòu)成進行科學(xué)有效的劃分。“公定力、存續(xù)力共存說”盡管在效力體系的建構(gòu)上涵蓋了行政行為效力之“效力形態(tài)論”與“效力內(nèi)容論”兩個方面的內(nèi)容，但同樣也沒有明確區(qū)分“效力形態(tài)論”與“效力內(nèi)容論”并分別予以論述。將形式效力之公定力作為具體的效力內(nèi)容，且與其他效力并列，在邏輯上顯然也是非常錯誤的?！肮?、存續(xù)力共存說”既涉及了行政行為效力的“效力形態(tài)論”問題，又包括“效力內(nèi)容論”之存續(xù)力，似乎總體上略為科學(xué)合理。

綜上，“公定力核心說”、“存續(xù)力核心說”與“公定力、存續(xù)力共存說”之三大派別的學(xué)說，其實都存在著較為嚴重的缺陷，都未能科學(xué)有效地解決行政行為效力體系的理論建構(gòu)問題。其中非常重要的原因，就是未能揭示公定力之形式效力本質(zhì)，未能對“效力形態(tài)論”與“效力內(nèi)容論”進行明確的區(qū)分，從而導(dǎo)致了將行政行為“效力內(nèi)容論”與“效力形態(tài)論”混為一談的邏輯錯誤?！肮诵恼f”、“公定力、存續(xù)力共存說”將形式效力之公定力作為具體的效力內(nèi)容與其他效力并列，即是如此。到目前為止，國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于“效力形態(tài)論”的研究鮮有涉及，關(guān)于“效力內(nèi)容論”的研究不深不透，往往只有武斷的結(jié)論，沒有令人信服的分析和論證。

本文在分析和總結(jié)前人研究成果的基礎(chǔ)上，以“兩質(zhì)態(tài)論”與“三效力說”的對立統(tǒng)一，嘗試性地對行政行為效力體系予以重構(gòu)。從理論層面看，深化行政行為效力體系問題研究，既是建構(gòu)科學(xué)的行政行為效力體系的需要，也是進一步深化行政行為理論問題研究的必然要求。從實踐層面看，深化行政行為效力體系問題研究，還可以有效地指導(dǎo)立法、執(zhí)法和司法實踐。

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(責(zé)任編輯胡志平)

“Two-Quality-State Theory”and“Three-Effect Theory”: Reconstruction of the effect of administrative act

MA Sheng’an

( School of Law，Nanjing University，Nanjing 210008，P. R. China)

Abstract:The presumptive legality in essence is formal legal effect of administrative act，because the presumptive legality theory can not be retained by correcting its fatal mistakes，and it should be replaced by the “formal legal effect theory”of administrative act. In effect form，the effect of administrative act can be divided into formal legal effect and substantive legal effect，namely the“two quality-state theory”of the effect of administrative act. In the specific content of the effect of the constitution，the effect of administrative act consists of existence effect，binding effect and implementation effect，and namely“three effect theory”of the effect of administrative act. Between“three-effect theory”and“two-quality-state theory”is the relationship of content and form of the effect of administrative act. As to constructing the theories of the effect of the administrative act，“three-effect theory”and “two-quality-state theory”are inseparable and indispensable; the former is“on effect content”，the latter is“on effect quality and state”，and it is the unity of opposites of the above two，which constitutes a complete and scientific system of the effect of administrative act.

Key words:formal legal effect; substantive legal effect; existence effect; binding effect; implementation effect

作者簡介:馬生安( 1969 - )，男，法學(xué)博士，南京大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員，江蘇省鹽城市中級人民法院副院長，三級高級法官，主要從事憲法與行政法研究。

doi:10. 11835/j. issn. 1008 -5831. 2015. 03. 015

中圖分類號:D922. 1

文獻標(biāo)志碼:A

文章編號:1008-5831( 2015) 03-0121-07