景德鎮(zhèn)地方政府融資、債務(wù)風(fēng)險與防控機制研究

劉琳琳

近年來，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟的發(fā)展，景德鎮(zhèn)市成立了多家城投公司。通過這些被政府包裝出的可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司機構(gòu)，以財政補貼作為還款承諾來承接各路資金，從而將資金運用于景德鎮(zhèn)市政建設(shè)、公共事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施項目。

一、景德鎮(zhèn)市地方融資平臺總體現(xiàn)狀分析

景德鎮(zhèn)市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司是由市政府批準(zhǔn)成立、由市國資委出資負(fù)責(zé)的國有獨資綜合性資產(chǎn)經(jīng)營管理公司。作為景德鎮(zhèn)地方政府投融資平臺，公司注冊資本為9億元，管理的各類資產(chǎn)總額已超過100億元。目前，公司對外投資的全資、控股和參股企業(yè)已達(dá)29家（含3家上市公司股權(quán)），涉及的領(lǐng)域包括陶瓷、機械、化工、醫(yī)藥、城市交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施、地方金融、房地產(chǎn)開發(fā)、旅游、環(huán)保以及融資支持等。此外，景德鎮(zhèn)市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司具有較強的盈利能力和償債能力。

（一）公司的盈利水平逐年提高

景德鎮(zhèn)市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司主要負(fù)責(zé)商品銷售、住宿餐飲、公共交通、處置不良債權(quán)等項目。2010年、2011年及2012年，公司收入分別達(dá)到595 936.32萬元、772 530.71萬元和 815 773.35萬元。由于煤化工整體經(jīng)營環(huán)境的好轉(zhuǎn)以及公司國有資產(chǎn)經(jīng)營管理業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，使得公司的主營業(yè)務(wù)得到了很好的發(fā)展，在2011年、2012年的主題營業(yè)收入同比增幅度加大，分別為29.63%、5.60%。特別是這些年，公司對主營業(yè)務(wù)范圍的擴張使得此融資平臺的收益逐年增加。2010年度、2011年度及2012年度，公司利潤總額分別為16 997.35萬元、56 574.89萬元和19 166.84萬元。

（二）公司資產(chǎn)雄厚

2012年末，此融資平臺的總資產(chǎn)到達(dá)2 261 697.80萬元。由于公司保持著合理經(jīng)營管理結(jié)構(gòu)，使得公司可流動資產(chǎn)豐富。同時，此公司經(jīng)營范圍內(nèi)的賓館酒店、房產(chǎn)置業(yè)等業(yè)務(wù)產(chǎn)生的大量的現(xiàn)金流為公司其它業(yè)務(wù)提供了保證。此外，此公司擁有景德鎮(zhèn)市中小企業(yè)信用擔(dān)保中心100%股權(quán)，并且擁有景德鎮(zhèn)城市商業(yè)銀行30.35%股權(quán)，間接擁有黑貓股份 （上市公司）43.44%股權(quán)。而且，景德鎮(zhèn)此融資平臺名下?lián)碛胸S富的土地儲備，土地賬面價值不低于34.76億元［1］。

（三）充裕的現(xiàn)金流提升了公司的償債能力

2010年、2011年和2012年，景德鎮(zhèn)國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司的現(xiàn)金流分別為134 123.98萬元、159 555.93萬元和213 003.63萬元，分別占流動資產(chǎn)的比例的24.85%、16.33%和17.83%。此外，這三年公司的負(fù)債率達(dá)到融資平臺公司的平均水平，分別為63.89%、60.49%和62.11%。因此，此平臺公司收益可以滿足銀行利息的支付，使得其長期償債能力增強，并且大大地降低了本期債券的償付風(fēng)險。

（四）景德鎮(zhèn)市政府是平臺公司的強力后盾

此公司是景德鎮(zhèn)市重點搭建的地方投融資平臺，目的在于為本市的經(jīng)濟發(fā)展擔(dān)當(dāng)領(lǐng)頭羊的作用。為了更好地優(yōu)化公司結(jié)構(gòu)以及為景德鎮(zhèn)市帶來更大的經(jīng)濟利益，市政府不斷地完善資源配置，以及給予此公司各種政策扶持，如財政補貼、稅收優(yōu)惠等。例如：2010至2012年三年間，公司通過此方式分別獲得各類補貼26 317.85萬元、30 355.13萬元和51 401.29萬元。根據(jù)市政府推出的傾斜政策，此公司今后補貼收入也將隨著公司規(guī)模的擴大而不斷增加。

二、景德鎮(zhèn)市地方融資平臺問題研究

近年來，景德鎮(zhèn)市轄內(nèi)各級政府融資平臺的主要籌款渠道就是銀行。單一的融資渠道以及融資平臺的管理不當(dāng)使得景德鎮(zhèn)地方融資平臺存在很大的問題和矛盾，如下所述。

（一）政府角色錯位，政企不分

景德鎮(zhèn)市政府經(jīng)濟持續(xù)多年的停滯，最大的問題在于思想的守舊，沒有正確的認(rèn)識和處理政府與市場的關(guān)系，政府對市場經(jīng)濟過度干預(yù)，不能充分地發(fā)揮市場經(jīng)濟作用。雖然成立了融資平臺公司，但是市政府不僅沒能真正地放權(quán)，放心大膽地讓融資公司參與到正常的市場經(jīng)濟活動中，還通過行政手段對公司進(jìn)行經(jīng)營管理，時不時的政策扶持當(dāng)然不能與市場上高效的融資主體競爭。

（二）沒有統(tǒng)一的權(quán)責(zé)分配機制

景德鎮(zhèn)的投融資體系還處于起步階段，并且隨著領(lǐng)導(dǎo)的變動投融資體系也隨之改變，缺乏政策的一貫性，這樣導(dǎo)致每次地方政府投融資平臺只能去迎合新的政策，形成不了統(tǒng)一的融資平臺管理體系。特別是融資公司獲得融資資金后，資金的流向不受公司的掌控，被政府以各種方式借出，而此融資公司還須承擔(dān)還債責(zé)任。權(quán)責(zé)的不統(tǒng)一，與融資平臺成立的目的是背道而馳的。由于平臺公司資金的借、用、管、還的權(quán)責(zé)機制的不完善，融資公司日常經(jīng)營活動就會受阻，甚至成為空殼公司，被政府新構(gòu)建的融資平臺所取代［2］。

（三）政府融資方式狹窄

景德鎮(zhèn)市政府采取的是以財政資金、政府名下的國有資產(chǎn)以及政府擔(dān)保等形式獲得融資。由于景德鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的各級政府融資平臺擁有著不同的資源，各級政府不同的財力帶來了不同的政府信用，而各級地方政府之間沒能形成統(tǒng)一的地方投融資模式，使得景德鎮(zhèn)市難以通過整合資源來獲取最大化的融資額度。同時，銀行是政府融資最快捷的方式，也是景德鎮(zhèn)地方政府融資平臺資金的重要來源，這樣單一的融資渠道使得政府面臨著更高的金融風(fēng)險。

（四）不完善的融資體系難以償還債務(wù)

由于地方政府想要大力發(fā)展經(jīng)濟，但是在國家融資政策的束縛下，市政府只能通過成立地方投融資平臺公司來進(jìn)行融資。隨著全球經(jīng)濟的衰退，在2009年，國家出臺了一個4萬億投資政策，目的在于刺激經(jīng)濟的增長。其結(jié)果就是，各級地方政府上大量項目，但是地方投融資體系的不完善使得地方政府無法償還項目貸款。國家意識到這不是長久之策，各地地方政府可能會因資金鏈的斷裂償還不了債務(wù)而破產(chǎn)，因此進(jìn)一步規(guī)范了地方政府投融資平臺的政策要求。這使得景德鎮(zhèn)地方融資平臺只能拆東墻補西墻，借新債還舊債，加劇了景德鎮(zhèn)市政府的融資壓力。例如，2010年景德鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)9家市縣兩級政府融資平臺貸款余額為10.56億元，同比增長22.65%。其中，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施貸款金額達(dá)到6.8億元，占全市各級政府融資平臺貸款余額的64.4%［3］。

（五）政府承擔(dān)巨大的擔(dān)保風(fēng)險

景德鎮(zhèn)市地方融資平臺大多進(jìn)行一些貸款規(guī)模大、期限長、公益性強的項目。這些公益性項目大多是基礎(chǔ)設(shè)施項目，市政府無法獲取項目收益或者獲得少量的收益。而且，每年地方政府還要為了維護(hù)地方融資平臺正常運轉(zhuǎn)，通過 “借新債還舊債”的方式償還銀行貸款，這就導(dǎo)致政府因貸款項目而承擔(dān)著巨大的擔(dān)保風(fēng)險。例如，截止到2010年11月末，景德鎮(zhèn)市各級政府融資平臺貸款金額達(dá)到30.56億元。其中，江西省國家開發(fā)銀行融資平臺貸款金額約20億元。但是，而當(dāng)年景德鎮(zhèn)市累計財政收入僅為33.14億元。

三、景德鎮(zhèn)地方融資債務(wù)風(fēng)險控制研究

（一）將融資平臺納入市政府的財政預(yù)算中

景德鎮(zhèn)市地方投融資平臺重點是著手市政基建、工農(nóng)業(yè)及服務(wù)業(yè)等項目經(jīng)營，大都為政府主導(dǎo)的公益性或半公益性項目。每年市政府都會對政府財政收支情況向人大進(jìn)行匯報，這一程序稱之為預(yù)決算審批。實際上，景德鎮(zhèn)市地方投融資平臺是為地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展籌集資金，這筆資金也是市政府財政可支配收入的一個重要組成部分。因此，市政府必須將地方融資平臺納入到市財政預(yù)算體系。一旦真正地將地方融資平臺納入預(yù)算報告中，市政府就能通過風(fēng)險預(yù)警監(jiān)測體系對各級地方融資平臺進(jìn)行融資風(fēng)險的監(jiān)控，從而防止過度融資。國家《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不能直接負(fù)債，導(dǎo)致各地方政府隱藏其實際的政府債務(wù)。這種不透明的預(yù)算體系增加了政府對地方債務(wù)監(jiān)管的難度，不能真正地起到預(yù)算管理體系的職能。因此，市政府可以通過編制債務(wù)預(yù)算的方式對政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)控，以及通過合法的、規(guī)范的程序進(jìn)行地方政府的融資，將地方政府投融資平臺隱性債務(wù)的顯性化，真正地為地方政府緩解財政壓力，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展做貢獻(xiàn)。

此外，地方投融資平臺最突出的一個問題是重融資、輕經(jīng)營，這種經(jīng)營方式使得融資風(fēng)險增加，償債能力下降。為了解決這個問題，市政府可以設(shè)定一個短期的預(yù)算期間滾動編制，通過中期預(yù)算管理模式對政府支出、赤字和債務(wù)進(jìn)行總量動態(tài)控制，從而預(yù)測政府未來幾年的持續(xù)支出和償債能力。同時，為了更有效地減低政府的償債風(fēng)險，景德鎮(zhèn)市政府可借鑒國際慣例，根據(jù)地方政府債務(wù)和可支配財政收入的實際情況，在財政預(yù)算中設(shè)置合理的支出比例，建立地方政府專項儲備基金用于償還地方融資平臺的貸款，從而完善政府對融資平臺貸款的監(jiān)管，最終大大地降低景德鎮(zhèn)市政府的償債風(fēng)險。

（二）建立公開透明的管理經(jīng)營地方投融資平臺

景德鎮(zhèn)市政府需要建立一個公開透明的地方投融資平臺管理模式。地方融資平臺雖然為政府獲得了大量的資金，但是不完善的投資模式使得融資資金沒能為政府建設(shè)創(chuàng)造最大化的利益。地方政府應(yīng)當(dāng)按照“政府項目、市場運作”的原則，自主運營管理地方融資平臺的投資項目，真正地實現(xiàn)地方融資平臺的作用［4］。當(dāng)然，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，市政府必須引進(jìn)專業(yè)人員管理融資平臺。因此，景德鎮(zhèn)市政府可以向全國公開招聘有著豐富管理經(jīng)驗的職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)的資本運作人才，減少行政上的干預(yù)，減少地方政府公務(wù)人員在地方投融資平臺擔(dān)任重要崗位。要讓融資公司在專業(yè)融資隊伍的運營下縮小債務(wù)規(guī)模，控制債務(wù)期限，提高投資項目的收益，促進(jìn)地方經(jīng)濟有效地增長。

地方投融資平臺作為一個獨立的經(jīng)營體，應(yīng)當(dāng)參與市場，引入民間資本進(jìn)行更多的項目投資，促使景德鎮(zhèn)地方投融資平臺投資主體多元化。景德鎮(zhèn)市政府只要通過融資平臺對投融資活動實施監(jiān)管，通過完善的管理制度來保證項目的實施，以及嚴(yán)格的績效考核制度防范內(nèi)部風(fēng)險。除此之外，還需要加強銀行對融資平臺的監(jiān)管。銀行是景德鎮(zhèn)市融資平臺主要的、快捷的融資渠道。它可以作為外部監(jiān)督機構(gòu)對融資平臺的信用評級，對項目貸款的審核及實施后續(xù)跟蹤。市政府需公開融資平臺的信息，特別是公開財政收支狀況，使得隱性的地方政府債務(wù)變得透明化，使得債權(quán)人能了解地方融資平臺公司的真實情況，避免過度放貸。

（三）建立健全的問責(zé)機制

在投資項目實施過程中，景德鎮(zhèn)市政府可以采用工前審計、施工期審計、竣工結(jié)算審計和財務(wù)決算審計等跟蹤審計方式對待不同類別的融資項目，從而確保項目實施全過程的合法性、真實性、規(guī)范性。另外，政府可以通過責(zé)任審計的方式，在地方融資平臺的負(fù)責(zé)人任期內(nèi)，明確他需要承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任，避免由于地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子換屆以及融資平臺的負(fù)責(zé)人的更換帶來的外部風(fēng)險。并且，通過完善問責(zé)機制，將責(zé)任落實到個人，在很大程度上減少了政績工程、亮點工程的上馬，控制了地方融資平臺的債務(wù)規(guī)模。簡而言之，對于地方投融資平臺項目的審計監(jiān)管是持續(xù)不間斷的，需要采用前期、中期、后期的方式對財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行審計?？山柚鈦砹α?，如通過財政預(yù)算控制部門、銀行信貸審核機構(gòu)、風(fēng)險控制部門有效地監(jiān)控項目融資資金的使用途徑，降低景德鎮(zhèn)市地方融資平臺的債務(wù)風(fēng)險，進(jìn)而完善地方平臺債務(wù)防控機制［5］。

四、結(jié)論

盡管景德鎮(zhèn)市地方融資平臺模式存在著很多風(fēng)險和隱患，但這些融資平臺公司仍然是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要途徑。近些年，國家出臺了一系列宏觀政策來收緊地方融資平臺的擴張。這也正是景德鎮(zhèn)完善地方投融資平臺的最佳時刻。通過將融資平臺納入市政府的財政預(yù)算中，實現(xiàn)公開透明的經(jīng)營管理模式，建立健全的問責(zé)機制，能夠充分利用地方有限的資源，實現(xiàn)景德鎮(zhèn)市經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

[1]1 2013年景德鎮(zhèn)市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司公司債券上市公告書[EB/OL].（2013-07-31）http：//caifu.cnstock.com/info_publish/detail/bonds/428571611594，2013.

[2]新城鎮(zhèn)化背景下地方政府投融資體系創(chuàng)新[EB/OL].（2013-07-16）http：//www.gzfztz.com/article/show.aspA_ID=1569，2013.

[3]吳曉明.防范地方政府融資平臺貸款風(fēng)險：以景德鎮(zhèn)市為樣本[J].中國金融，2011（2）.

[4]高旭東，劉勇.中國地方政府融資平臺研究[M].北京：科學(xué)出版社，2013.

[5]四川省財政廳：地方投融資平臺資金監(jiān)督研究[EB/OL].（2011-11-03）http：//www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/sichuancaizhengxinxilianbo/201111/t20111103_604888.html.