白銀元

自然壟斷行業(yè)中的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制分析
——以石油行業(yè)為例

白銀元

隨著我國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮，與國際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來越密切，對(duì)政府規(guī)制提出了新的復(fù)雜要求。自然壟斷行業(yè)作為我國國民經(jīng)濟(jì)的重要部分，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)安全發(fā)展起著重要作用。政府在其中扮演何種角色值得我們研究。從經(jīng)濟(jì)性規(guī)制不同方面來論述政府對(duì)石油行業(yè)所進(jìn)行的管理，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制存在的一些問題，從而對(duì)政府更加合理有效的進(jìn)行規(guī)制提出對(duì)策建議。

自然壟斷行業(yè)，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，石油行業(yè)

一、研究背景

（一）自然壟斷行業(yè)

一般意義上自然壟斷行業(yè)是指面對(duì)一定規(guī)模的市場(chǎng)需求，與兩家或更多的企業(yè)相比，某單個(gè)企業(yè)能夠以更低的成本供應(yīng)市場(chǎng)。現(xiàn)實(shí)中的自然壟斷行業(yè)以公用事業(yè)為主，如供水、供電、煤氣供應(yīng)等。由于存在著資源稀缺性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、范圍經(jīng)濟(jì)效益，使提供單一物品和服務(wù)的企業(yè)或聯(lián)合起來提供多數(shù)物品和服務(wù)的企業(yè)形成一家公司（壟斷）或極少數(shù)企業(yè)（寡頭壟斷）的概率很高［1］。這些自然壟斷行業(yè)的初始投資往往十分巨大，像石油行業(yè)前期需要鋪設(shè)石油管道和石油基地的建設(shè)，如果完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府不加以適當(dāng)規(guī)制，可能使資源得不到最優(yōu)配置，不利于社會(huì)整體利益的發(fā)展。

（二）經(jīng)濟(jì)性規(guī)制

政府規(guī)制政策是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家政府不可或缺的政策。一般來說市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)是“看不見的手”，而政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的規(guī)制是“看得見的手”［2］。政府規(guī)制一般包括經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會(huì)性規(guī)制、行政性規(guī)制三種，其中最主要的是經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制主要關(guān)注政府在約束企業(yè)定價(jià)、進(jìn)入與退出等方面的作用，重點(diǎn)針對(duì)具有自然壟斷、信息不對(duì)稱等特征的行業(yè)，其目的主要是為了防止資源配置的低效率和確保服務(wù)供給的公平性。它主要包括四個(gè)方面：企業(yè)的進(jìn)退、產(chǎn)品服務(wù)的定價(jià)、產(chǎn)量規(guī)制、產(chǎn)品質(zhì)量［3］。

（三）我國石油行業(yè)

我國石油行業(yè)是在政府行政權(quán)力干預(yù)形成的自然壟斷格局。1992年能源部撤銷，我國形成中國石油天然氣總公司、中國石油化工總公司、中國海洋石油總公司三足鼎立的局面，由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)。1998年成立兩個(gè)特大型石油石化集團(tuán)——中國石油天然氣集團(tuán)公司、中國石油化工集團(tuán)公司［4］。1999年國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》，規(guī)定國內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的成品油，要全部交由中石油、中石化的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營，其他企業(yè)不得批發(fā)經(jīng)營，各煉油廠一律不得自銷。2000年三大石油集團(tuán)公司分別組建有限公司并上市。截止至2010年，三大石油公司在國內(nèi)生產(chǎn)原油近1.9億噸，占國內(nèi)市場(chǎng)原油消費(fèi)量的42.3%；中國50%批準(zhǔn)建設(shè)的加油站統(tǒng)一由中石化、中石油負(fù)責(zé)；80%以上的油源被三大石油公司控制。

二、政府對(duì)石油行業(yè)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制

我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步晚，發(fā)展程度還較低，因此石油行業(yè)的自然壟斷打上了深刻的政府干預(yù)烙印。我國政府在對(duì)石油行業(yè)干預(yù)中采取了大量的規(guī)制手段，其中最主要的是經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。它主要從四個(gè)方面來采取經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。

（一）企業(yè)進(jìn)退方面

我國政府對(duì)石油產(chǎn)業(yè)進(jìn)退方面進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。1992年政府正式確立了企業(yè)的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，奠定了三大寡頭壟斷的局面。政府對(duì)小型民營企業(yè)的進(jìn)入進(jìn)行了嚴(yán)格限制。在1994年到1998年期間，面對(duì)大量民營企業(yè)的進(jìn)入，三大寡頭支撐不住，于是1999年發(fā)布了《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油、成品油流通秩序的意見》，其他民營公司全部由中石油、中石化依法劃轉(zhuǎn)、聯(lián)營參股、收購［5］。2001年，政府重新明確了兩大石油集團(tuán)的專營權(quán)；2002年，政府正式明確了民營石油企業(yè)關(guān)閉轉(zhuǎn)移或者被中石油、中石化集團(tuán)收購參股。雖然在2005年國務(wù)院發(fā)文表示允許非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入石油行業(yè)，但是在三大國有壟斷寡頭發(fā)展十年的石油行業(yè)中已經(jīng)沒有民營企業(yè)有大力發(fā)展的空間，很難有民間資本可以與三大國有企業(yè)匹敵。

（二）產(chǎn)品定價(jià)方面

目前國際上主要原油價(jià)格由美國西德克薩斯州輕質(zhì)原油（WTI）、英國北海布倫特原油（BRENT）和中東阿聯(lián)酋迪拜原油（DUBAI）三大市場(chǎng)決定，分不同地區(qū)使用不同的原油價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。我國原油價(jià)格確定長期受政府管制。1998年以前，我國石油價(jià)格調(diào)整一直由政府確定，往往很長時(shí)間進(jìn)行一次調(diào)整，很少根據(jù)國內(nèi)外石油供需發(fā)生變化。1998年6月國家計(jì)委出臺(tái)《原油成品油價(jià)格改革方案》，開始采用由主要國際市場(chǎng)原油價(jià)格確定國內(nèi)原油的“基準(zhǔn)價(jià)”，各油田以此為依據(jù)，根據(jù)相近品質(zhì)國際原油價(jià)格確定其油價(jià)。2001年11月我國國內(nèi)成品油價(jià)格開始參照新加坡、鹿特丹、紐約三地市場(chǎng)價(jià)格調(diào)整國內(nèi)成品油價(jià)格，當(dāng)國際油價(jià)上下波動(dòng)幅度在5%-8%的范圍內(nèi)時(shí)保持油價(jià)不變，超過這一范圍時(shí)由國家發(fā)改委調(diào)整零售中準(zhǔn)價(jià)。2009年國家發(fā)改委出臺(tái)《石油價(jià)格管理辦法》，確定當(dāng)國際市場(chǎng)原油連續(xù)22個(gè)工作日移動(dòng)平均價(jià)格變化超過4%時(shí)，可相應(yīng)調(diào)整國內(nèi)成品油價(jià)格，石油價(jià)格也越來越與國際接軌，政府對(duì)石油行政性定價(jià)作用削弱。2013年國家發(fā)改委頒布《關(guān)于進(jìn)一步完善成品油價(jià)格形成機(jī)制的通知》，規(guī)定成品油調(diào)價(jià)周期由22個(gè)工作日調(diào)整到10個(gè)工作日，石油價(jià)格變動(dòng)更加國際化，符合市場(chǎng)調(diào)節(jié)規(guī)律。

（三）產(chǎn)品產(chǎn)量方面

石油行業(yè)是賣方市場(chǎng)，整個(gè)石油產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)怯稍突蛘叱善酚蛢r(jià)格決定的。因此，在整個(gè)產(chǎn)業(yè)中誰控制了原油的生產(chǎn)，誰就處于產(chǎn)業(yè)鏈的頂端。我國石油開采主要是由政府主導(dǎo)完成的，三大石油公司的原油產(chǎn)量占全國原油產(chǎn)量的90%以上。以2010年為例，中石油產(chǎn)油10 541萬噸，占全國總產(chǎn)量的51.93%；中石化產(chǎn)油4 253萬噸，占全國總產(chǎn)量的20.95%；中海油產(chǎn)油4 167萬噸，占全國總產(chǎn)量20.53%；三大石油公司占全國總產(chǎn)油量的93.41%。通過政府對(duì)國有壟斷行業(yè)的管控，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)石油產(chǎn)量的管制。雖然我國自1993年已經(jīng)成為石油完全凈進(jìn)口國，但是政府嚴(yán)格控制每年石油進(jìn)口數(shù)量。因此，石油產(chǎn)量在技術(shù)不變的前提下主要受我國政府的管制。

（四）產(chǎn)品質(zhì)量方面

石油產(chǎn)品由于原油產(chǎn)地不同會(huì)出現(xiàn)不同標(biāo)準(zhǔn)的石油產(chǎn)品。目前，對(duì)于石油產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督，在政府層面有各級(jí)石油產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心。對(duì)于石油質(zhì)量的限定，我國目前最新采用的是第五階段車用汽油國家標(biāo)準(zhǔn)。與第四階段車用汽油國家標(biāo)準(zhǔn)相比較，新標(biāo)準(zhǔn)的硫、錳、烯烴含量均有所降低，有助于減少機(jī)動(dòng)車排放污染物。這主要是出于對(duì)環(huán)境保護(hù)角度來制定的，通過對(duì)石油質(zhì)量的限定，來減少對(duì)環(huán)境的負(fù)外部性，增加社會(huì)整體效益，減少環(huán)境污染。

三、政府經(jīng)濟(jì)性規(guī)制中的問題

政府在對(duì)石油產(chǎn)業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性規(guī)制時(shí)也會(huì)出現(xiàn)規(guī)制失靈的問題。主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）規(guī)制成本過高

規(guī)制成本可以分為兩類。一類是政府經(jīng)濟(jì)性規(guī)制實(shí)施成本。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制手段越來越多，政府投入人力物力越來越多。在對(duì)整個(gè)石油行業(yè)調(diào)控時(shí)，必然會(huì)遇到行業(yè)阻力，需要政府在信息不對(duì)稱的情況下進(jìn)行壁壘的清除，這就需要投入大量的行政成本來應(yīng)對(duì)越來越復(fù)雜的石油行業(yè)的變化。另一類是石油行業(yè)為應(yīng)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)性規(guī)制所需要投入的成本和采取的措施。例如，石油企業(yè)為達(dá)到環(huán)保新標(biāo)準(zhǔn)而采取的技術(shù)更新，必然會(huì)投入一定的資金技術(shù)，這樣就增加了企業(yè)的成本。因此，在政府對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是必然需要考慮規(guī)制成本和效益，來決定規(guī)制的實(shí)施。

（二）規(guī)制過程中存在尋租問題

政府尋租是指政府以行政權(quán)力為主要手段尋求其利益最大化行為或過程。政府通過尋租行為來使少數(shù)企業(yè)獲得利益的最大化，同時(shí)獲得自己本部門或個(gè)人的利益。政府實(shí)施規(guī)制的目的是為了增加社會(huì)效益，減少社會(huì)公共福利的損失，滿足社會(huì)大多數(shù)人的利益需求，最大程度地減少損害社會(huì)公共利益的行為。但是，在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制實(shí)施過程中，地方政府出于不同利益的考慮，會(huì)運(yùn)用手中的權(quán)力來換取本部門或地區(qū)的利益。例如，目前各地頻發(fā)環(huán)境問題引發(fā)的群聚性事件，大部分是由于地區(qū)政府追求經(jīng)濟(jì)效益而損失本地環(huán)境所換取大型項(xiàng)目的落成。在中石化寧波PX項(xiàng)目引發(fā)村民集體上訪導(dǎo)致群體事件中，就有政府尋租的影子。在該項(xiàng)目未實(shí)施合理有效的環(huán)境保護(hù)措施之前，當(dāng)?shù)卣谷慌鷾?zhǔn)項(xiàng)目建設(shè)，從而導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮迕竦姆磳?duì)。政府為了尋求政績和經(jīng)濟(jì)效益，忽視了環(huán)境和社會(huì)效益。因此，政府在自然壟斷行業(yè)中的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制要防止尋租行為的出現(xiàn)。

（三）政府經(jīng)濟(jì)性規(guī)制存在明顯的滯后性

一般政府決策都需要有一個(gè)政治周期，政府制定政策需要經(jīng)過論證和討論通過才能實(shí)施。因此，政府經(jīng)濟(jì)性規(guī)制具有一定時(shí)期的穩(wěn)定性、時(shí)效性。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜多變性，政府很難對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的各種情況都掌握，制定的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制對(duì)于變化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有滯后性。同時(shí)，在政府對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性規(guī)制制定時(shí)，企業(yè)會(huì)對(duì)此進(jìn)行改正或隱藏，盡量避免政府的管制，實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化。在石油行業(yè)中，成品油的價(jià)格調(diào)整是在國際三大石油交易市場(chǎng)加權(quán)平均變動(dòng)超過一定幅度才會(huì)進(jìn)行調(diào)整，這就造成我國油價(jià)與國際市場(chǎng)的不一致性，從而促發(fā)市場(chǎng)投機(jī)行為，影響市場(chǎng)秩序的正常運(yùn)行。

四、對(duì)策建議

（一）合理把握經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的度

我國經(jīng)濟(jì)成功的關(guān)鍵在于逐步解除經(jīng)濟(jì)規(guī)制，尤其是價(jià)格和進(jìn)入方面的規(guī)制，使我國經(jīng)濟(jì)獲得活力［6］。政府作為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的主要策劃者，在政策制定時(shí)要合理把握經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的維度，既要放松規(guī)制，又要加強(qiáng)規(guī)制［7］。在石油行業(yè)的發(fā)展中，政府起初對(duì)石油行業(yè)的進(jìn)退進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，主要是出于我國戰(zhàn)略安全和當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國情出發(fā)制定的。隨著我國加入WTO，經(jīng)濟(jì)國際化趨勢(shì)加強(qiáng)，政府雖然在2005年放寬了準(zhǔn)入條件，允許民營企業(yè)的進(jìn)入，但是應(yīng)如何促進(jìn)民營企業(yè)的合理發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公平的競(jìng)爭環(huán)境，仍然需要政府放松對(duì)企業(yè)的進(jìn)入規(guī)制，加大對(duì)企業(yè)的扶持。同時(shí)，要限制三大壟斷國有企業(yè)的尋租行為，實(shí)現(xiàn)公平合理的石油行業(yè)發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)石油行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）加強(qiáng)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的監(jiān)督

政府作為規(guī)制的制定者和實(shí)施者，既是權(quán)力的擁有者又是規(guī)制的裁判者，需要有一個(gè)合理可行的監(jiān)督機(jī)制來制約政府經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的運(yùn)行，使權(quán)力在陽光下運(yùn)行。一方面，政府在制定經(jīng)濟(jì)性規(guī)制時(shí)，要提高決策的透明度和公開度。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的制定要合乎實(shí)際，符合民意，防止出現(xiàn)“拍腦門”、“一刀切”的決斷。另一方面，在規(guī)制的實(shí)施過程中，要嚴(yán)格按照運(yùn)行機(jī)制實(shí)施，防止權(quán)力濫用［8］。對(duì)于石油行業(yè)這些自然壟斷行業(yè)來說，一方面政府在制定經(jīng)濟(jì)性規(guī)制時(shí)，要充分考慮自然壟斷行業(yè)的特點(diǎn)，在制度設(shè)計(jì)時(shí)就對(duì)壟斷企業(yè)進(jìn)行規(guī)制，多進(jìn)行政策試點(diǎn)，逐步推廣；另一方面，就要對(duì)地方各壟斷子公司的經(jīng)營行為進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)管理，杜絕油老虎的出現(xiàn)，維護(hù)社會(huì)公共利益，防止官商權(quán)錢交易，對(duì)不同部門進(jìn)行具體的限制措施，保證石油等壟斷行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）擴(kuò)大激勵(lì)性規(guī)制，實(shí)施民主化規(guī)制

以往傳統(tǒng)型政府對(duì)壟斷行業(yè)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制大多采用管制型措施來加以管理，在當(dāng)前服務(wù)型政府的構(gòu)建過程中，更多是強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)意識(shí)和民主精神。因此，在對(duì)石油行業(yè)的管制中，要減少行政性干預(yù)的措施，盡量實(shí)施激勵(lì)性措施。這樣，政府在規(guī)制實(shí)施中一方面可以減少政策實(shí)施的阻力，另一方面可以實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的激勵(lì)作用，使規(guī)制措施更容易的落實(shí)。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的制定過程中，要重視非營利組織和社會(huì)的意見，重視與非營利組織的合作，降低規(guī)制成本。在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制實(shí)施過程中，要緊聽民意，順民心，及時(shí)修正規(guī)制不合理的地方，讓經(jīng)濟(jì)性規(guī)制在實(shí)施中不斷完善和發(fā)展。另外，要正式社會(huì)組織的監(jiān)督，不斷改正實(shí)施方法和措施，實(shí)現(xiàn)民主化和科學(xué)化發(fā)展。

總之，自然壟斷行業(yè)作為壟斷行業(yè)，必然需要政府加強(qiáng)對(duì)其管制，盡量減少壟斷的弊端。但是，政府在管制過程中又不能管制過多，以免壓制了行業(yè)的活力和生產(chǎn)積極性。放松管制，在實(shí)施過程中要合理把握經(jīng)濟(jì)性管制的維度，提倡民主精神，加大激勵(lì)型規(guī)制的實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)規(guī)制全過程的監(jiān)督，使政府規(guī)制在合理有效的環(huán)境中運(yùn)行。

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（編輯：唐龍）

F407.22

A

1673-1999（2015）04-0061-03

白銀元（1993-），男，北京化工大學(xué)（北京102200）文法學(xué)院2014級(jí)公共管理專業(yè)研究生，研究方向?yàn)槊褡宓貐^(qū)公共管理專業(yè)。

2015-03-12