董 紅

（西北農(nóng)林科技大學人文學院，陜西楊凌 712100）

我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度探析

董 紅

（西北農(nóng)林科技大學人文學院，陜西楊凌 712100）

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度是典型的生態(tài)補償制度，它的建立對于維護社會的公平正義、改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等發(fā)揮著十分重要的作用。我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)制度明顯存在不足，嚴重制約了其功能的有效發(fā)揮。完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，關鍵是要加強農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法；明確補償主體；確立多元化的補償方式；確定科學的補償標準；拓寬補償資金來源，從而為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實踐提供有力的保障。

農(nóng)業(yè)；生態(tài)環(huán)境保護；農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度

生態(tài)補償制度是現(xiàn)代資源環(huán)境法中的一項重要制度，是對在保護、恢復和重建生態(tài)環(huán)境過程中發(fā)生的成本費用的經(jīng)濟補償?shù)目偡Q。其實質(zhì)是通過對生態(tài)保護利益相關者在政策、技術以及經(jīng)濟等方面給予獎勵、扶持和優(yōu)惠，協(xié)調(diào)相關主體之間的利益關系，保護和改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度作為典型的生態(tài)補償制度，在改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)村生態(tài)良性循環(huán)等方面發(fā)揮著十分重要的作用。在建設環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會的背景下，研究農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的意義是不言而喻的。

一、建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的意義

農(nóng)業(yè)是一個多功能產(chǎn)業(yè)，不僅具有為人類生存發(fā)展提供食物和工業(yè)生產(chǎn)原料等生產(chǎn)功能，而且具有防止洪澇災害、土壤侵蝕和水土流失、保護植被、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、穩(wěn)定生態(tài)、保護自然環(huán)境等生態(tài)功能［1］。建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，通過法律的特有利益誘導機制對在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中作出有利于生態(tài)環(huán)境保護行為的相關主體進行必要的補償，具有十分重要的意義。

（一）有利于維護社會公平正義

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償本身是通過對農(nóng)業(yè)的特別犧牲給予補償來實現(xiàn)社會的公平正義。在我國工業(yè)化和城市化發(fā)展過程中，國家通過計劃經(jīng)濟手段使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村蒙受了巨大的經(jīng)濟損失。據(jù)統(tǒng)計，1952－1986年間，國家從農(nóng)業(yè)中隱蔽地抽走了5 823．74億元的巨額資金，加上農(nóng)業(yè)為國家繳納的稅收1 044．38億元，兩項合計6 868．12億元，相當于同期全民所有制非農(nóng)企業(yè)固定資產(chǎn)原值的4／5［2］。改革開放以來，國家通過土地征用，至少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的經(jīng)濟損失［3］。此外，國家為了保護生態(tài)安全，設立了自然保護區(qū)、濕地保護區(qū)、水源涵養(yǎng)地等生態(tài)功能區(qū)。生態(tài)功能區(qū)大部分位于農(nóng)村地區(qū)，其設立后，需要對當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動進行長期限制或者抑制。因此，生態(tài)功能區(qū)的設立，必然損害當?shù)剞r(nóng)民的利益，對當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展造成不利影響。農(nóng)業(yè)在為我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展作出巨大的貢獻和犧牲，自身卻要承擔生態(tài)破壞和資源耗竭等嚴重后果，這顯然是不公平的。依據(jù)公共負擔均衡原則，當某一個或者部分社會成員為維護社會的整體利益作出了特別犧牲，相關的利益既得者應當對這種特別犧牲公平負擔。而農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度就是基于公共負擔均衡原則構建的一項法律制度，它通過對農(nóng)業(yè)的這種特別犧牲進行合理補償來協(xié)調(diào)相關主體之間的利益關系，以維護社會的公平正義。

（二）有利于促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口眾多，自然資源短缺，農(nóng)業(yè)人口和自然資源之間的矛盾十分突出。為了生存，他們需要毀林開荒，從自然界獲得生存所需要的物質(zhì)資源。在解決了生存問題之后，他們又面臨著發(fā)展的壓力。這就使得他們對環(huán)境資源進行掠奪式的開發(fā)和利用，或者為發(fā)展經(jīng)濟而盲目地引進污染項目。另外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活自身所造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題也在不斷加劇。近年來，我國農(nóng)業(yè)污染問題十分突出，尤其是規(guī)模化禽畜養(yǎng)殖業(yè)廢棄物造成的水污染和大氣污染以及使用農(nóng)藥、化肥、地膜等帶來土壤污染、大氣污染、水污染等，已經(jīng)成為工業(yè)污染之外的另一大污染［4］。農(nóng)業(yè)污染往往帶有隱蔽性、分散性特點，而且多是農(nóng)民的個體行為，治理成本高，治理難度大。現(xiàn)行的污染治理制度主要是針對工業(yè)污染而設計的，不適應農(nóng)業(yè)污染。解決農(nóng)業(yè)污染問題，需要設計其他的法律制度。此外，一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、進行廢棄物綜合利用等有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的生產(chǎn)經(jīng)營活動，也需要相應的法律制度予以保護和鼓勵。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度正是通過法律制度特有的利益誘導機制，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有利于生態(tài)環(huán)境保護的行為進行補償來激發(fā)他們保護環(huán)境和進行生態(tài)建設的積極性，以促進農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的不足

經(jīng)過多年的努力，我國在環(huán)境與資源保護方面制定了許多法律法規(guī)，頒布了一些政策性文件，形成了資源與環(huán)境保護法律體系。在這些法律法規(guī)和政策性文件中對生態(tài)補償問題作了規(guī)定，初步建立了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度。有關農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)牧⒎扔腥珖缘?，又有地方性的。就全國性立法而言，最早提出建立生態(tài)補償制度的是1998年修訂的《森林法》及其《實施細則》。此后，國家頒布了《退耕還林條例》等法律法規(guī)，相繼建立了退耕還林還草制度、流域和區(qū)域補償制度等生態(tài)補償制度。就地方性立法而言，最早是湖北省人大在2006年頒布的《湖北省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》。它提出要建立和完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，明確規(guī)定對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中廢棄物的綜合利用和回收利用以及生物農(nóng)藥和生物有機肥料的推廣使用等，逐步實行生態(tài)補償制度，并對生態(tài)補償?shù)姆秶髁嗣鞔_規(guī)定。隨后，甘肅、黑龍江等省份相繼制定了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的地方性法規(guī)，建立了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度。有關農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)恼咝晕募脖容^多。其中，最為重要的是2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。它明確指出，要健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，形成有利于保護耕地、森林、草原、水域、濕地等自然資源和物質(zhì)資源的激勵機制。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的建立為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實踐提供了制度保障，有利于促進農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。但由于這一制度在我國許多地方剛剛建立，還存在不足，嚴重制約了其功能的有效發(fā)揮。

（一）缺乏系統(tǒng)性和完整性

我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度缺乏統(tǒng)一性和系統(tǒng)性，不符合農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境對生態(tài)補償制度的要求。主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律和政策缺乏統(tǒng)一性。從中央層面來看，國家只是出臺了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策，而沒有專門的法律，有關農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容散見于不同的政策性文件中。這些政策性文件過于抽象，缺乏剛性的法律規(guī)范對其貫徹實施。從地方層面來看，大部分省份沒有建立地方性農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，個別省份雖然建立了地方性農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，但內(nèi)容比較空洞，多是對中央政策的簡單重復，而且缺乏相應的實施細則。由于缺乏上位法的指導和下位法的貫徹實施，導致各地的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度不能落到實處。第二，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的內(nèi)容缺乏完整性?，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償范圍較窄，僅僅限于農(nóng)業(yè)廢棄物的綜合利用和回收利用，而不包括生態(tài)農(nóng)業(yè)、規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)村新能源建設等其他有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的事項［5］。同時沒有認識到農(nóng)業(yè)生態(tài)補償范圍是一個動態(tài)的發(fā)展過程，沒有在制度上給其他有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的事項進行補償預留空間。這顯然不符合農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的要求，不利于農(nóng)業(yè)生態(tài)建設的發(fā)展。

（二）過于原則，缺乏可操作性

生態(tài)補償制度要對不同主體之間的利益關系進行調(diào)整，需要立法對補償?shù)南嚓P問題作出明確而具體的規(guī)定。只有這樣，才有利于其在實踐中貫徹實施。而現(xiàn)行相關法律對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償問題的規(guī)定過于原則，可操作性不強。從中央層面來看，只是對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償問題作了概括性規(guī)定，缺乏具體規(guī)定，導致農(nóng)業(yè)生態(tài)補償停留在一般口號上。從地方層面來看，只是制定了一些原則性比較強的地方性法規(guī)，而沒有出臺具體的實施細則。由于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度缺乏可操作性，不能為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實踐提供具體而明確的依據(jù)，使得許多地方對這一制度在理解上發(fā)生偏差，往往認為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償是可有可沒有、可多可少、可給可不給的一種補助、補貼，甚至是一種福利或者恩賜，導致這項制度實施中的隨意性較大，從而引發(fā)各種矛盾和糾紛的發(fā)生。

（三）補償主體比較單一，而且不明確

生態(tài)補償首先要解決的問題是補償主體問題，即誰來補償?shù)膯栴}。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主體是負有農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護責任、應當向他人提供補償?shù)闹黧w。法律對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主體的規(guī)定對于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的運行是非常重要的。從理論上來說，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹黧w包括公共主體和其他主體。公共主體主要是指國家，其他主體是指依據(jù)“誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護、誰利用誰補償、誰破壞誰恢復”原則負有補償義務的主體，包括市場、社會和個人［6］?，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主體比較單一，僅僅限于國家，而不包括其他主體。這顯然違背了生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t。而且，國家補償本身具有低效、滯后等局限，難以適應農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的要求。另外，法律法規(guī)對國家這類補償主體規(guī)定的比較模糊。在許多情況下，它僅僅規(guī)定承擔農(nóng)業(yè)生態(tài)補償義務的主體是國家，而沒有對具體承擔補償義務的國家機關作出具體而明確的規(guī)定，導致在涉及具體補償時，出現(xiàn)補償機關之間相互推諉、補償難以落實等問題。

（四）補償方式比較單一，缺乏長效機制

現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方式比較單一，主要是資金補償。資金補償雖然比較直接，但它是一種具有較強輸血功能的補償方式，存在一定的缺陷。第一，資金補償是治表之策，不能從根本上解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題；第二，資金補償是總量補償，缺乏結構性補償?shù)尼槍π?；第三，在大多?shù)情況下，資金補償是一次性補償，無法形成連續(xù)性補償機制，這不符合農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的要求。能夠從根本上解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題的是具有造血功能的技術補償、智力補償、產(chǎn)業(yè)扶持和生產(chǎn)方式轉換等補償方式。另外，也沒有建立起長效補償機制。例如，退耕還林還草工程給農(nóng)民補償?shù)钠谙抟话闶?～8年。由于缺乏長效機制，補償期限屆滿后，退耕退草區(qū)的農(nóng)民為解決生計問題，又會亂砍濫伐，毀林毀草，開始新一輪的生態(tài)破壞，導致農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢很難得到遏制。

（五）缺乏科學的補償標準

生態(tài)補償?shù)暮诵氖峭ㄟ^對保護生態(tài)環(huán)境的利益相關者進行經(jīng)濟補償來實現(xiàn)保護和改善生態(tài)環(huán)境的目的，故補償標準是其關鍵要素?，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準極不科學，相關法律法規(guī)對其很少有規(guī)定，即使有規(guī)定，大多數(shù)也是采用“合理”、“適當”等抽象的詞語，過于概括，缺乏具體而明確的規(guī)定，導致農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實踐缺乏可操作性的標準。由于缺乏明確的補償標準，使得補償主體在補償標準方面有很大的自由裁量權，當他們面對補償資金短缺或者利益誘惑時，難以保證受償主體會得到應有的補償。在實踐中，受償主體得到的補償往往過少，不足以彌補他們因保護生態(tài)環(huán)境所受到的經(jīng)濟損失。這不僅不利于調(diào)動他們保護農(nóng)業(yè)環(huán)境和進行生態(tài)建設的積極性，而且難以保證他們?yōu)榱私鉀Q生存問題不再次破壞生態(tài)環(huán)境。

（六）補償資金不足

必要的資金是生態(tài)補償制度運行的關鍵條件，直接關系到它能否順利實施。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的運行需要大量的資金予以保障。但在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實踐中，補償資金嚴重不足。這主要是因為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金主要來源于政府，依靠政府財政轉移支付獲得，而缺乏市場融資機制和社會融資機制。這不符合農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)摹罢l污染誰治理、誰開發(fā)誰保護、誰利用誰補償、誰破壞誰恢復”原則。另外，雖然由政府財政負擔補償支出是農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度實施的重要保障，但由于政府的財力有限，根本無法滿足農(nóng)業(yè)生態(tài)補償對資金的龐大需求，使得補償資金嚴重不足，嚴重制約了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的順利實施。

三、完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的建議

筆者認為，推進我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度建設，要從我國的實際出發(fā)，在借鑒國外有關國家成功經(jīng)驗的基礎上，有針對性地采取相關措施，從而為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實踐提供有力的制度保障，以促進農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的健康發(fā)展。重點可以從以下幾個方面來進行：

（一）加強農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償涉及相關主體之間的利益關系及責任關系，需要運用法律手段對其進行調(diào)整。加強農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法是完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的一個重要方面。第一，制定生態(tài)補償基本法。建議國家在總結已經(jīng)實施的退耕還林還草制度、森林生態(tài)補償制度和流域生態(tài)補償制度等的基礎上，由國務院先行制定《生態(tài)補償條例》。在《生態(tài)補償條例》中對生態(tài)補償?shù)囊话阋?guī)則和程序作出統(tǒng)一規(guī)定，并確立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的地位［7］。在將來條件成熟時，再由全國人大常委會制定《生態(tài)補償法》。第二，制定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償專門法?？紤]到農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)奶厥庑裕ㄗh國務院制定《農(nóng)業(yè)生態(tài)補償條例》。在《農(nóng)業(yè)生態(tài)補償條例》中，對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、標準、范圍、方式、資金的來源、保障體系以及管理機構的地位、管理權限、職責、管理方式和法律責任等問題作出明確的規(guī)定。第三，制定和修改農(nóng)業(yè)生態(tài)補償單行法。不同農(nóng)業(yè)資源環(huán)境領域的生態(tài)補償具有各自的特殊性，應當由專門的單行法律法規(guī)對其作出特別規(guī)定。建議對現(xiàn)行不合理的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償單行法律法規(guī)進行修改，并填補這方面的立法空白。第四，完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)。為了更好地發(fā)揮地方性法規(guī)在實施全國性法律法規(guī)方面的作用，各省應當根據(jù)全國性農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律的原則和精神，從地方的實際出發(fā)，制定或者完善相關的地方性法規(guī)。

（二）明確補償主體

明確補償主體是解決農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主體方面問題的關鍵措施。為此，一是擴大補償主體范圍。建議把其他實施了破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的企事業(yè)單位、社會團體、組織和個人納入補償主體的范圍［8］。具體規(guī)定，凡是占用和享有一定的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境資源從事生產(chǎn)經(jīng)營、市場交易活動的單位和個人，都應當承擔補償責任。把上述單位和個人納入補償主體的范圍，不僅符合“誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護、誰利用誰補償、誰破壞誰恢復”這一原則，而且能夠彌補國家這一單一補償主體的缺陷。二是對承擔生態(tài)補償義務的國家機關作出明確規(guī)定。建議法律對在各級人民政府中具體承擔農(nóng)業(yè)生態(tài)補償義務的國家機關作出明確規(guī)定，以解決實踐中存在的因補償機關不明確而導致的補償機關之間相互推諉、補償無法落實等問題。

（三）確立多元化的補償方式

確立多元化的補償方式是完善農(nóng)業(yè)生態(tài)制度一個重要方面。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方式除了資金補償外，還應當包括下面幾種方式：第一，實物補償。即給受償主體提供一定的實物、土地使用權等，以改善他們的生活條件，增強生產(chǎn)能力。第二，政策補償。即由政府給受償主體提供政策方面的優(yōu)惠。第三，智力補償。即向受償主體提供技術培訓、技術指導等智力支持和服務。為了提高補償效率，建議借鑒國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)某晒?jīng)驗，依托農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設項目，即采取項目支持的形式，對受償主體進行相應的資金補償、實物補償、技術指導和服務等智力補償，以鼓勵農(nóng)民采用高效、低生態(tài)破壞、低資源消耗、廢物綜合利用的生產(chǎn)方式，以促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)生方式的綠色化和生態(tài)化［9］。為此，政府可以設立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設項目，如水質(zhì)改善項目、農(nóng)村新能源建設項目、農(nóng)業(yè)資源保護項目、農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用項目、農(nóng)業(yè)生態(tài)示范園項目等，引導農(nóng)民從事綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。這樣，不僅有利于激發(fā)農(nóng)民保護農(nóng)業(yè)環(huán)境和進行生態(tài)建設的積極性，而且有利于在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護方面提高他們的自我積累和自我能力發(fā)展。

（四）確定科學的補償標準

確定科學的補償標準是實現(xiàn)合理補償?shù)那疤幔墙∪r(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的關鍵和難點。從理論上來講，農(nóng)業(yè)生態(tài)價值是由農(nóng)業(yè)生態(tài)建設和保護的額外成本和發(fā)展機會成本的損失兩部分組成，既包括經(jīng)濟利益，還包括無形的農(nóng)業(yè)利益和農(nóng)村社會利益［10］。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準的確定，主要有生態(tài)價值評估法和機會成本法兩種方法。從我國目前的實際情況來看，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準只能體現(xiàn)相對的公平，而不能是絕對的公平，不能完全按照實際發(fā)生的經(jīng)濟損失或者貢獻的大小來確定［11］。在確定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準時，可以以生態(tài)價值評估值為基礎，適當考慮根據(jù)當?shù)氐淖匀?、?jīng)濟、社會等條件計算出的機會成本值。這樣，既有利于激發(fā)相關主體提供農(nóng)業(yè)生態(tài)服務的積極性，又有利于減輕政府的財政負擔，還體現(xiàn)了補償?shù)牡貐^(qū)差異。對此，需要相關法律和政策性文件作出明確規(guī)定，使其法定化，從而為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實踐提供明確的標準。

（五）拓寬補償資金的來源

拓寬補償資金的來源是完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的一個重要方面。從國外有關國家比較成功的經(jīng)驗來看，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金的來源比較廣，一般包括政府財政、生態(tài)補償專項基金、生態(tài)補償稅、生態(tài)補償保證金、通過資本市場融資以及接受捐贈等，形成包括財政、市場和社會三大內(nèi)容的多元化融資機制［12］。對此，我國可以借鑒?？紤]到我國的實際情況，建議從下面幾個方面來籌措農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金：第一，加大政府財政轉移支付力度。政府的財政轉移支付是農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金最直接的來源，效果非常明顯。由于農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品是一種公共產(chǎn)品，排他性成本較高，加上農(nóng)業(yè)生態(tài)建設時間長、投入大，單靠社會、企業(yè)和個人是無法完成投資的，故政府財政應當是農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金最重要的來源。今后，中央和地方政府要單獨設立農(nóng)業(yè)生態(tài)建設和補償財政轉移支付項目，加大轉移支付的力度，以確保農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金有穩(wěn)定的來源。第二，設立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償專項基金。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償專項基金是為了保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境而設立的項目資金，其來源可以是資源稅、排污費、接受捐贈等，專門用于農(nóng)業(yè)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)建設、農(nóng)業(yè)區(qū)域布局優(yōu)化調(diào)整補助、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護基礎設施建設補助、退耕農(nóng)戶農(nóng)田改造補助、生態(tài)移民補助、農(nóng)業(yè)環(huán)保型能源開發(fā)補助等。第三，開征農(nóng)業(yè)生態(tài)補償稅。開征農(nóng)業(yè)生態(tài)補償稅是籌措農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金的一個重要來源。建議規(guī)定對于開發(fā)、利用農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境資源的行為，如對農(nóng)田的開墾、耕種，化肥、農(nóng)藥的使用等行為征收農(nóng)業(yè)生態(tài)補償稅，征收的具體額度可以按照實際開發(fā)利用農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境資源的價值量來確定［13］。這樣，不僅可以有效地解決農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金不足的問題，而且有利于促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和資源配置向生態(tài)保護方向發(fā)展。

［1］ 田春，李世平．近年來我國耕地生態(tài)保護與經(jīng)濟補償初探［J］．中國特色社會主義研究，2010（6）：74－77．

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［3］ 李平．我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度建設可行性研究［J］．寧夏社會科學，2010（6）：58－61．

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Discussion on System of Agricultural Ecological Compensation in China

DONG Hong
（College of Humanities of Northwest A＆F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

The system of agricultural ecological compensation is the most topical system of ecological compensation，and it is very important to maintain social fairness and justice，to improve agricultural ecological environment and promote sustainable development of agriculture．There are some deficiencies in China＇s system of agricultural ecological compensation，which severely restricts the efficiency of its function．In order to perfect the system of agricultural ecological compensation，we should strengthen agricultural ecological compensation legislation，definite compensation subject，establish diversified compensation modes，determine reasonable compensation standard，and broaden the sources of compensation funds．

agriculture；ecological environmental protection；system of agricultural ecological compensation

D922．182．3

A

1009－9107（2015）01－0135－05

2013－08－14

西北農(nóng)林科技大學基金項目（QN2011169）

董紅（1972－），女，西北農(nóng)林科技大學人文學院副教授，主要研究方向為環(huán)境與資源保護法。