趙 玄

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871）

一、引言

財政是將私人財產(chǎn)之一部分轉(zhuǎn)化為國家的公共財產(chǎn)，表現(xiàn)為對私人財產(chǎn)的合法、強制且無償?shù)恼加?。為了防范此間可能發(fā)生的非正當(dāng)侵占，“財富的個人和國家的所有權(quán)應(yīng)以國內(nèi)和國際的法律為根據(jù)，或者至少是以具有法律效力的風(fēng)俗為根據(jù)”［1］。自前資本主義時期，“私人”就團結(jié)起來限制國家獲取財政的恣意，最高級的限制方式便是立憲，亦即用高級法規(guī)范來實現(xiàn)。世界財政立憲肇始于英國1215年的《自由大憲章》，財政因素在憲政的起源過程中恰好擔(dān)當(dāng)了對抗和妥協(xié)的關(guān)鍵媒介物［2］。當(dāng)英國的北美殖民地試圖獨立時，革命者們亦將目光投向作為財政最核心部分的“稅”。殖民地的議會議員清楚：“他們所擁有的稅收權(quán)不僅能保護私人財產(chǎn)免遭過度勒索之害，而且也是控制行政權(quán)的最強大武器?！保?］事實證明，他們選擇了一條正確之路，作為全體人民或其代表合意達成的憲法是控制財政的最適宜手段。因為，在憲法的架構(gòu)內(nèi)，政府對人民或人民的合法代表負有責(zé)任，以更好地確保公民的權(quán)利。對于什么符合（或不符合）他們自己的利益，作為一個整體的人民是最好的裁斷者［4］。中國古代已有“憲”或“憲法”的稱謂，但同近代以來特別是西方的根本法意義上所指的顯然迥異。直至清末變法，憲法、憲政等詞匯方夾雜著西方的意蘊在中國傳播開來。無論是秉承獨裁旨意制定的憲法性文件，還是由通過一定形式的選舉而產(chǎn)生的代議機關(guān)制定的憲法，均會對財政事項進行規(guī)范，這無疑體現(xiàn)了財政立憲主義的精神。這些憲法文本包括：清末的《欽定憲法大綱》、《憲法重大信條十九條》，民國時期的《中華民國臨時約法》、《中華民國約法》、《中華民國憲法》（1923年）、《中華民國訓(xùn)政時期約法》、《中華民國憲法》（1947年），以及新中國時期的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》）、1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法。這些文本雖已成為歷史，卻恰好作為研究財政立憲的素材。歷史固然沒有給這些條文提供多少實施的機會和空間，但從文本借鑒和中國思維角度看其價值仍舊不小。

二、中國財政立憲的邏輯起點：清末預(yù)備立憲

清末預(yù)備立憲是中國制憲的起點，在這個過程中產(chǎn)生的《欽定憲法大綱》和《憲法重大信條十九條》是中國歷史上最早的憲法文本，在中國制憲史上具有客觀的歷史進步性［5］。條文既少，內(nèi)容又簡，可謂短小精悍，畢竟只是清王朝統(tǒng)治者拖延憲法制定的綱領(lǐng)性文件，是憲法性的法律文本。即便如此簡短，對財政經(jīng)費的規(guī)定均占到兩個條款，可見當(dāng)權(quán)者和立憲者對財政的重視，以示財政憲定。

《欽定憲法大綱》共計23條，君上大權(quán)14條，臣民權(quán)利義務(wù)9條。其第12條規(guī)定：“在議院閉會之時，遇有緊急之事，得發(fā)代法律之詔令，并得以詔令籌措必需之財用。惟至次年會期，須交議院協(xié)贊?！保?］因該憲法大綱與日本明治憲法無異，強調(diào)君權(quán)至上，且議院僅有協(xié)贊之義務(wù)或責(zé)任。從該條文看，國家所需財用原則上應(yīng)以法律的形式通過，本條應(yīng)當(dāng)是例外之舉，以詔令代之，且因議院的非常任性，只能事后追認，但這種程序或形式是必要的。接下來，第13條的規(guī)定無疑更強調(diào)了君權(quán)至上，即“皇室經(jīng)費，須經(jīng)君上制定常額，自國庫提支，議院不得置議”，可見皇室經(jīng)費不僅無須法律案的通過確認，只需君上一人裁奪，作為裝飾的議院的協(xié)贊也不需要了。這一條充分印證了當(dāng)時的政治力量不能相掣肘，只是以大綱的形式為皇權(quán)粉飾而已。在九條的臣民權(quán)利義務(wù)中，有兩條涉及納稅，其一規(guī)定臣民按照法律的規(guī)定有義務(wù)納稅；其二規(guī)定臣民所納稅額，沒有新的法律加以改變，應(yīng)照舊繳納。臣民在議院代表的廣泛性如何，即便真正能代表全體臣民，僅有協(xié)贊職能的議院也只能是君上的御用工具。

《憲法重大信條十九條》的頒布過程已然坎坷，命運卻依舊缺乏韌性，沒及付諸實施便同清王朝一道成為歷史。在全國上下傾向英國立憲模式的大勢下，該文本雖尊崇皇帝，但已經(jīng)將其手腳俱縛。單從對財政的規(guī)定就可看出，其已與憲法大綱明顯不同。第14條規(guī)定：“本年度預(yù)算，未經(jīng)國會議決者，不得照前年度預(yù)算開支。又預(yù)算案內(nèi)，不得有既定之歲出，預(yù)算案外，不得為非常財政之處分。”國會已然成為實權(quán)議會，皇帝成為虛君。未經(jīng)國會通過決定，當(dāng)年的年度開支就無法進行，強調(diào)了國會對預(yù)算的決定權(quán)，非常明確；后半部分的規(guī)定，也顯示了財政支出和任何處分必須依據(jù)預(yù)算。關(guān)于皇室經(jīng)費，不再由君上擅定，其制定與增加或減少，必須由國會討論通過。君上沒有了以詔令代法律行財用籌措的權(quán)力，連其一應(yīng)人等的生活經(jīng)費亦須服從國會安排，雖神圣不可侵犯，顯然已被架空，于是遜位就顯得順理成章了。

三、財政立憲的民國實踐

《中華民國臨時約法》被視為近代中國第一部資產(chǎn)階級性質(zhì)的憲法性文件。其改總統(tǒng)制為責(zé)任內(nèi)閣制，實為限制袁世凱的權(quán)力。之所以屈從于袁氏，同南京臨時政府的財政困難加劇不無關(guān)系。當(dāng)時，帝國主義出動軍艦在長江示威，并乘機劫奪了中國的海關(guān)稅收［7］83。財政的實際困難也反映在該約法之中，在巧妙構(gòu)思如何配置各種權(quán)力的時候，對財政的規(guī)定不甚詳細。在“人民”一章中，規(guī)定了人民依法納稅的義務(wù)，在“參議院”章中規(guī)定其職權(quán)：“議決臨時政府之預(yù)算、決算；議決全國之稅法；議決公債之募集及國庫有負擔(dān)之契約?！眱H有此一條三款，這與當(dāng)時的形勢不無關(guān)系?！皼Q算”第一次被寫入，說明了議會不僅有事前的預(yù)算決定權(quán)，也有事后對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)。同時，也擴充了財政的內(nèi)容，在稅收之外添加公債及國家的契約之債。

國民黨一廂情愿的約束，袁世凱“極感不便，思于憲法根本糾正之”［7］。《中華民國約法》的公布遂了袁氏心愿，責(zé)任內(nèi)閣制重新回到總統(tǒng)制，且擁有高度集中的權(quán)力。本約法除在“立法”一章中對財政有涉及外，獨設(shè)“會計”一章對財政事宜詳加規(guī)定，這在中國歷史上是第一次。其一，對于“預(yù)算”，由立法院議決，并且國家的收入支出，以該議決預(yù)算為準。“預(yù)算不成立時，執(zhí)行前年度預(yù)算，會計年度既開始，預(yù)算尚未議定時亦同”。同時列明諸多例外情況，如對特別事件應(yīng)預(yù)定年限，并設(shè)繼續(xù)費；為防備預(yù)算不足或預(yù)算以外支出情況，在預(yù)算內(nèi)設(shè)預(yù)備費；為應(yīng)對對外戰(zhàn)爭或戡內(nèi)亂，大總統(tǒng)有財政緊急處分權(quán)。可見對預(yù)算內(nèi)項目的豐富化，雖稱為繼續(xù)費或預(yù)備費，但都明確列在預(yù)算之內(nèi)，即使總統(tǒng)的緊急處分，亦須在下次開會時得到立法院追認。其二，對于“決算”，并沒有規(guī)定在立法院應(yīng)議決事項中，而是歸于“會計”一章，第57條規(guī)定：“國家歲出歲入之決算，每年經(jīng)審計院審定后，由大總統(tǒng)提出報告書于立法院，請求承諾。”［6］34審計院的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)是一個創(chuàng)新，但立法院對預(yù)算的審查力度似乎沒有了，審計院隸屬于大總統(tǒng)還是立法院，抑或獨立機構(gòu)，不得而知。其三，關(guān)于“租稅”和“稅率”，現(xiàn)在征收的租稅，約法對其是確認的，未經(jīng)法律的變更，仍舊征收；新課租稅、變更稅率，須通過法律規(guī)定。這些對今天的中國有一定借鑒意義。

因曹錕賄選總統(tǒng)的行為，1923年《中華民國憲法》雖被冠以“賄選憲法”之名，但其“繼承并發(fā)展了從《中華民國臨時約法》到《天壇憲草》所確立的制度和原則，體現(xiàn)了西方資產(chǎn)階級的憲政精神，在中國法文化史上具有十分重要的意義”［5］125。該法延續(xù)“會計”獨立成章，其財政規(guī)定卻有很多新意。其一，突出眾議院對“有國民負擔(dān)之財政案”的“先議權(quán)”和實際決定權(quán)。第112條第1款規(guī)定：“國家歲出歲入，每年由政府編成預(yù)算案，于國會開會后十五日內(nèi)，先提出于眾議院?！痹摋l款第一次在憲法中明確了預(yù)算的編制主體和提交時間限制。第2款規(guī)定：“參議院對于眾議院議決之預(yù)算案，修正或否定時，須請求眾議院之同意。如不得同意，原議決案即成為預(yù)算?！睂τ凇邦A(yù)備費”，除列明在預(yù)算案中外，其預(yù)備費被支出后，應(yīng)當(dāng)在下次會期得到眾議院追認。其二，對國會審查預(yù)算的權(quán)限進行一端限定，即“國會對于預(yù)算案，不得為歲出之增加”［6］43。其三，規(guī)定了國務(wù)員的責(zé)任，在眾議院對預(yù)算案的追認案否決時，國務(wù)員應(yīng)當(dāng)對其財政緊急處分行為負責(zé)。其四，對審計院詳加規(guī)定。審計院由審計員組成，其資格由法律規(guī)定，并且審計員任職期間，不依照法律規(guī)定，不得減俸、停職或轉(zhuǎn)職。審計院的院長，由參議院選舉產(chǎn)生。這在一定程度上體現(xiàn)了與眾議院的權(quán)力平衡。其五，在中央與地方財政關(guān)系方面，因地方自治可能發(fā)生的省際重復(fù)課稅、交通費過高、地方保護課稅等，國家有權(quán)糾正。當(dāng)國家財政預(yù)算不足，或者財政緊急處分時，經(jīng)國會同意，各省應(yīng)按照各自的歲入額比例分擔(dān)。相應(yīng)的，當(dāng)?shù)胤截斄Σ蛔慊蛴龇浅Ｖ拢?jīng)國會同意，國庫可予以補助。

據(jù)孫中山的標準，國民政府本一直處在“軍政府督率國民掃除舊污之時代”的軍法之治時期［8］，但依然進行訓(xùn)政約法，期“以文明治理，督率國民建設(shè)地方自治”［9］。因故《中華民國訓(xùn)政時期約法》就有了“訓(xùn)政綱要”一章，但對財政的規(guī)定寥寥無幾。后者主要體現(xiàn)在“中央與地方之權(quán)限”一章，大部分是對稅收權(quán)限的原則規(guī)定，即“以法律定之”。由于國民政府享有行政、立法、司法、考試和監(jiān)察五種治權(quán)，故“國家之歲入、歲出，由國民政府編定預(yù)算、決算公布之?！保?］47雖沒有代議機關(guān)的單獨審議，但公布于眾至少是必要的。該約法還獨設(shè)“國民教育”一章，中央及地方應(yīng)從經(jīng)費上予以“寬籌”保障，國家對私立學(xué)校和華僑教育予以獎勵和補助，這些費用的支出也應(yīng)歸于財政的范疇，雖沒有提及是否歸屬預(yù)算，但對教育的重視可見一斑。

1946年底，“偽國大”召開，通過了于1947年開始施行的《中華民國憲法》。該法按照孫中山“五權(quán)”憲法的思想設(shè)置結(jié)構(gòu)，有關(guān)財政的規(guī)定散布于幾章。其一，對于行政院，預(yù)算案向立法院提出之前，應(yīng)經(jīng)過行政院會議議決。行政院應(yīng)當(dāng)在會計年度開始三個月前，將預(yù)算案提出于立法院；會計年度結(jié)束后四個月內(nèi)，提出決算于監(jiān)察院。行政院對難以執(zhí)行的議決預(yù)算案有復(fù)議權(quán)。其二，對于立法院，有預(yù)算案的議決權(quán)，但不能在行政院的提案之上增加支出。對于行政院的復(fù)議請求，經(jīng)出席立法委員的三分之二通過即可維持原決議。其三，對于監(jiān)察院，其內(nèi)設(shè)審計長，由總統(tǒng)提名，立法院同意而任命。由審計長在行政院提出決算后三個月內(nèi)，依法完成審核，并向立法院提出審核報告。其四，關(guān)于中央與地方權(quán)限，分中央、省、縣三級基本財政。由中央立法并執(zhí)行中央財政、國稅以及國稅與省稅、縣稅之劃分；由省立法并執(zhí)行省財政、省稅、省債及省財產(chǎn)經(jīng)營處分；由縣立法并執(zhí)行縣財政、縣稅、縣債及縣財產(chǎn)經(jīng)營處分。出于經(jīng)濟平衡發(fā)展目的，中央對貧瘠之省，省對貧瘠之縣，應(yīng)酌于補助。其五，關(guān)于教育文化，該法雖未將其獨立設(shè)章，但納于“基本國策”章內(nèi)，且規(guī)定更加詳細。對于邊遠及貧瘠地區(qū)教育文化經(jīng)費，國庫予以補助；對重要教育文化事業(yè)，中央應(yīng)辦理或補助。專條規(guī)定了中央、省、縣應(yīng)負擔(dān)的教育、科學(xué)、文化經(jīng)費的預(yù)算總額比例。

四、新中國財政立憲沿革

新中國成立的前夕，具有廣泛代表性的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了《共同綱領(lǐng)》，“共同綱領(lǐng)帶有憲法性質(zhì)，是新民主主義時期全國人民的大憲章。”［10］在1954年憲法頒布之前，《共同綱領(lǐng)》起了臨時憲法的作用。其中有兩個條文涉及財政，一是第八條關(guān)于國民有繳納賦稅義務(wù)的規(guī)定，一是第40條的財政條款的規(guī)定。第40條規(guī)定：“建立國家預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍，厲行精簡節(jié)約，逐步平衡財政收支，積累國家生產(chǎn)資金。國家的稅收政策，應(yīng)以保障革命戰(zhàn)爭的供給、照顧生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展及國家建設(shè)的需要為原則，簡化稅制，實行合理負擔(dān)?！保?］72從該規(guī)定可以看出，預(yù)算決算制度國家應(yīng)當(dāng)建立；中央與地方應(yīng)界定清楚財政范圍，這意味著一定程度上的分權(quán)；財政的原則是精簡節(jié)約和平衡收支，目的是積累生產(chǎn)資金，以應(yīng)對百廢待興的局面；相應(yīng)地，稅收也以當(dāng)時的主要任務(wù)為導(dǎo)向，取向合理負擔(dān)原則。這些規(guī)定極具有原則性，但沒有明確這些制度或政策是否以法律或法令的形式作出，與綱領(lǐng)的模糊地位不無關(guān)系。

1954年憲法是中國第一部社會主義性質(zhì)的憲法，現(xiàn)行憲法與其一脈相承。涉及財政事項的規(guī)定也較為簡約、原則。第27條第10項賦予全國人民代表大會“審查和批準國家的預(yù)算和決算”的職權(quán)，第34條規(guī)定全國人民代表大會設(shè)立預(yù)算委員會，第49條第7項規(guī)定國務(wù)院有執(zhí)行國家預(yù)算的職權(quán)，第58條規(guī)定地方各級人民代表大會有權(quán)“審查和批準地方的預(yù)算和決算”，第102條規(guī)定公民依照法律納稅［6］83。從這幾條規(guī)定看，預(yù)算的編制機關(guān)沒有明確，對預(yù)算執(zhí)行情況沒有規(guī)定監(jiān)督；雖明確在人大設(shè)立預(yù)算委員會，但并非一個常設(shè)機構(gòu)，依條文應(yīng)隨全國人大會期而定；預(yù)算和決算劃分為國家的和地方的；公民的納稅義務(wù)法定化，而不再似《共同綱領(lǐng)》概括地稱國民有繳納賦稅的義務(wù)。

1975年憲法是在文化大革命后期頒布的，基于這種背景，該憲法具有極強的政治時代性，條文減少至30條，內(nèi)容表述政治化、口號化。同1954年憲法相比，對財政的規(guī)定似乎變動不大。全國人民代表大會列舉的四項職權(quán)中，“批準國民經(jīng)濟計劃、國家的預(yù)算和決算”赫然在列；國務(wù)院的職權(quán)中，明確“制定和執(zhí)行國民經(jīng)濟計劃和國家預(yù)算”；地方各級人民代表大會和它產(chǎn)生的地方各級革命委員會，“審查和批準地方的國民經(jīng)濟計劃和預(yù)算、決算”［6］86。憲法全文沒有規(guī)定任何稅收的問題和公民納稅的義務(wù)。

1978年憲法對1975年憲法進行了部分糾正，豐富了相關(guān)國家機關(guān)的職權(quán)，對于財政內(nèi)容的規(guī)定兼具1954年憲法和1975年憲法的風(fēng)格。關(guān)于全國人民代表大會審查和批準的職權(quán)表述同于1954年憲法，關(guān)于國務(wù)院編制和執(zhí)行的職權(quán)表述同于1975年憲法，關(guān)于“稅”，該法同1975年憲法一樣沒有任何提及。

五、結(jié)語

從清末1908年的《欽定憲法大綱》至新中國1978年的《中華人民共和國憲法》，七十年的財政立憲實踐已經(jīng)呈現(xiàn)于前。清末兩個憲法性文件是中國財政立憲的開端，兩種截然相反的財政權(quán)配置，說明三年中對立政治力量的消長變化。當(dāng)時的臣民很大程度上意識到：“君主要干涉共同體每個成員的財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)獲得所有當(dāng)事人（至少是其代表）自由的同意。未經(jīng)同意即行干涉，不服從便是合法的。”［11］其條文雖簡約，但表述十分恰當(dāng)，特別是1911年的《憲法重大信條十九條》。

民國時期的財政立憲，由簡到繁，由粗到細，雖然其他方面的規(guī)定可取性意義不大，但關(guān)于財政的規(guī)范是值得學(xué)習(xí)和借鑒的。從憲法的高度對財政事項進行清晰勾畫，有助于從根本上解決權(quán)力機關(guān)對財政的決定和監(jiān)督權(quán)，行政機關(guān)對財政的忠實執(zhí)行權(quán)，從而有助于保障權(quán)利和約束權(quán)力。對照新中國的財政立憲實踐，對財政的規(guī)定偏少、偏粗，甚至不規(guī)定稅收的依法取得，這些與那一時期的國家工作重心有關(guān)，或者與對政策的依賴有關(guān)，不重視從憲法或法律的角度進行制度化，有很大的隨意性，將很多本應(yīng)由立法機關(guān)行使的權(quán)力，被迫地委任于行政機關(guān)，使前者成為“橡皮圖章”，權(quán)力本末倒置。

在財政立憲的70年中，社會情勢的變遷沒有給上述憲法文本留下真正的實施機會和空間。隨著改革開放的啟動，1982年憲法的頒布實施，中國社會有了穩(wěn)定的基本生產(chǎn)生活秩序，公民對財政的要求越來越多，其知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等得力于更高位階的法律規(guī)范予以明示，予以細化。只有如此，公民才能真正成為國家權(quán)力的主體，才有利于實現(xiàn)對權(quán)力的有效制約。而這一更高位階的法律無疑就是憲法，唯有實施憲法，對財政的控制方能奏效。誠如習(xí)近平總書記所強調(diào)的：“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施。我們要堅持不懈抓好憲法實施工作，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平?！保?2］

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