城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市貧困問(wèn)題的因素分析及應(yīng)對(duì)

李光鈺

（山東警察學(xué)院偵查系，山東濟(jì)南 250014）

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市貧困問(wèn)題的因素分析及應(yīng)對(duì)

李光鈺

（山東警察學(xué)院偵查系，山東濟(jì)南 250014）

城鎮(zhèn)化以來(lái)，城市人口急劇增長(zhǎng)，城市貧困問(wèn)題日漸凸顯，影響著社會(huì)的穩(wěn)定。研究發(fā)現(xiàn)：城市貧困群體主要包括被征地農(nóng)民、農(nóng)民工、城市虧損企業(yè)職工以及下崗企業(yè)職工，城市貧困問(wèn)題的發(fā)展經(jīng)歷了兩個(gè)階段，并且與城鎮(zhèn)化的進(jìn)度息息相關(guān)。造成城市貧困問(wèn)題的因素是多方面的，有政策因素；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整因素；社會(huì)保障不完善的因素；收入分配不合理的因素。解決城市貧困問(wèn)題，需采取政府積極促進(jìn)就業(yè)；注重收入分配公平；完善社會(huì)保障體系；消除流動(dòng)人口貧困等措施。

城鎮(zhèn)化；城市貧困人口；群體特征

城鎮(zhèn)化以來(lái)，城市人口急劇增長(zhǎng)，城市貧困問(wèn)題日漸凸顯，成為一個(gè)需要關(guān)注的問(wèn)題。

一、城鎮(zhèn)化以來(lái)城市貧困人口的群體特征

城鎮(zhèn)化推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，帶來(lái)了社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變革，促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民生活水平全面提升，與此相伴而生，也產(chǎn)生了一個(gè)城市低收入群體亦即城市貧困人口，主要分為以下幾個(gè)群體：

（一）被征地農(nóng)民群體

全國(guó)有4000多萬(wàn)人，他們種田無(wú)地，就業(yè)無(wú)崗，經(jīng)商無(wú)本，只靠為數(shù)不多的征地補(bǔ)償費(fèi)維持生活。我國(guó)2014年的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到54.77％，意味著我國(guó)已經(jīng)超過(guò)半數(shù)的人口是城市戶口。我國(guó)城鎮(zhèn)化的增速保持在1個(gè)百分點(diǎn)以上［1］，意味著我國(guó)每年將有2000萬(wàn)人成為城市戶口，按照5％的貧困發(fā)生率，我國(guó)每年將新增100萬(wàn)的城市貧困人口，這部分人大多是土地被征用，戶口由農(nóng)村轉(zhuǎn)為城市的被征地農(nóng)民。

（二）農(nóng)民工群體

農(nóng)村生產(chǎn)力的提高、戶籍制度的改革、城鎮(zhèn)化以來(lái)增多的發(fā)展機(jī)會(huì)，都促使城市流動(dòng)人口增勢(shì)迅猛。1984年，全國(guó)流動(dòng)人口2000萬(wàn)人，1993年，全國(guó)約有6000多萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力在外流動(dòng)，到2004年，全國(guó)農(nóng)民工在1.2億人左右［2］，農(nóng)民工為中國(guó)城市建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，但是農(nóng)民工處于城市社會(huì)底層，經(jīng)濟(jì)收入普遍較低，生活質(zhì)量較差。許多農(nóng)民工在臟、苦、險(xiǎn)、累的行業(yè)工作，且不能按時(shí)、足額領(lǐng)到工資。農(nóng)民工沒(méi)有融入城市，未能獲得與城市、城鎮(zhèn)職工相同的待遇。

（三）虧損企業(yè)職工群體

據(jù)1995年抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，虧損企業(yè)職工占全部職工人數(shù)的36.4％，占城鎮(zhèn)職工的22.1％，他們的工資收入比非虧損企業(yè)職工低34％左右。這部分人主要就業(yè)于1995年前后的國(guó)有企業(yè)中。到20世紀(jì)末，大批國(guó)有企業(yè)改制，這批工人有的下崗，有的成為雇傭勞動(dòng)者。

（四）下崗職工群體

企業(yè)改制過(guò)程中分流下崗的人員，他們有的能夠再就業(yè)，但是收入不高。其中年齡偏大、無(wú)一技之長(zhǎng)的人員則很難再找到新的工作。在一些以資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)為主的城市，下崗工人再就業(yè)的機(jī)會(huì)則更少，收入也就更低。

（五）其他城市人口

城市貧困人口除上述人員以外，還包括三無(wú)人員，即無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力和無(wú)法定撫養(yǎng)人的失業(yè)人員，集體經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的大量失業(yè)人口；離退休人員和其他人員。未參加社會(huì)保險(xiǎn)的人群；身患疾病和各種無(wú)收入和農(nóng)轉(zhuǎn)非人群；新近畢業(yè)未就業(yè)的大學(xué)生等。這部分人員尚缺乏權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。

據(jù)來(lái)自國(guó)家民政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，2013年10月份全國(guó)縣以上城市低保情況：享受城市最低生活保障人數(shù)20776348人，城市最低生活保障家庭數(shù)是11001136戶，城市最低生活保障累計(jì)支出5080870.50萬(wàn)元。如果按人口計(jì)算，享受城市最低生活保障的20776348人，再加上被征地農(nóng)民4000萬(wàn)人，農(nóng)民工1.2億人，城市貧困人口的數(shù)字已相當(dāng)可觀，并且還在持續(xù)的增長(zhǎng)。

按照社會(huì)學(xué)的理論，城市人口居住密集，如果形成規(guī)模較大的貧民區(qū)，極易滋生搶劫、盜竊等犯罪，城市治安惡化，是社會(huì)不穩(wěn)定的誘因。這些已在發(fā)達(dá)國(guó)家有過(guò)先例，2005年法國(guó)移民貧困區(qū)由于矛盾激化造成社會(huì)大騷亂，損失慘重，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定。比利時(shí)、德國(guó)、荷蘭、葡萄牙等國(guó)也發(fā)生過(guò)相類似的情況。因此，應(yīng)當(dāng)分析產(chǎn)生城市貧困問(wèn)題的原因，消除城市貧困問(wèn)題。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市貧困問(wèn)題的因素分析

造成城市貧困問(wèn)題的原因是多方面的，既有政策因素，也有制度因素，還包括社會(huì)保障因素等，具體可以概括為以下幾個(gè)方面：

（一）政策因素

改革開放以來(lái)，伴隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，我國(guó)在20世紀(jì)80年代中期、90年代初曾出現(xiàn)過(guò)兩次征地高潮，相應(yīng)地產(chǎn)生了被征地農(nóng)民問(wèn)題，但是政府針對(duì)被征地農(nóng)民有安置計(jì)劃政策，并且以法律的形式固定為常態(tài)，征地單位必須按指標(biāo)錄用被征地農(nóng)民，以解決被征地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，這是對(duì)被征地農(nóng)民的一種補(bǔ)償形式。2000年以后，第三次征地高潮到來(lái)之時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地急劇膨脹，越來(lái)越多的農(nóng)村集體土地以種種合法或非法的、公開或隱蔽的形式變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地，被征地農(nóng)民數(shù)量激增。這時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，企業(yè)用工制度發(fā)生改變，過(guò)去給予被征地農(nóng)民的招工指標(biāo)被征地安置補(bǔ)償費(fèi)代替。當(dāng)前，土地被征用后，勞動(dòng)力不再由政府給予就業(yè)安置，而是按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦法來(lái)自尋出路［3］。被征地農(nóng)民由于學(xué)歷、技術(shù)、年齡等原因，在城市中的就業(yè)和生活面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加上對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系的缺失，“無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保障”的被征地農(nóng)民貧困問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，導(dǎo)致社會(huì)矛盾的產(chǎn)生，進(jìn)而危及到社會(huì)的穩(wěn)定。

（二）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，結(jié)構(gòu)調(diào)整因素

城鎮(zhèn)化以來(lái)，不但是被征地農(nóng)民經(jīng)歷著生活的變革，城市工人的生活也在發(fā)生著深刻的變化，這種變化主要是由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)的勞動(dòng)制度具有以下特點(diǎn)：用行政力量配置勞動(dòng)力資源；工人終身就業(yè)，流動(dòng)性?。还と四艹浞志蜆I(yè)；工資由國(guó)家統(tǒng)一定級(jí)統(tǒng)一調(diào)整；就業(yè)、分配、保險(xiǎn)三者合一。在這種勞動(dòng)制度下，工人生活穩(wěn)定，無(wú)失業(yè)之憂，工人的貧富差距也不明顯。1992年10月召開的十四大，明確把建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，勞動(dòng)力進(jìn)入市場(chǎng)，我國(guó)目前的勞動(dòng)力市場(chǎng)嚴(yán)重供過(guò)于求，企業(yè)為了自身生存發(fā)展考慮，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，一部分工人下崗甚至失業(yè)，收入銳減。另一方面，家庭住房、子女教育和醫(yī)療服務(wù)等因素的市場(chǎng)化，使下崗失業(yè)工人面臨著巨大生活壓力，很快加入到城市貧困人口的行列。

（三）社會(huì)保障因素

為了解決城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題，上世紀(jì)90年代初我國(guó)在部分城鎮(zhèn)實(shí)施了最低生活保障制度，1999年10月國(guó)務(wù)院制定了《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》。這是我國(guó)政府專門針對(duì)城鎮(zhèn)貧困問(wèn)題設(shè)立的一項(xiàng)制度，是我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系建設(shè)的一個(gè)里程碑。2000年底，我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)。［4］但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，這項(xiàng)制度存在著一些困境：一是保障水平較低。低保制度是最低生活保障而非脫貧生活保障。我國(guó)在統(tǒng)計(jì)貧困人口時(shí)通常以收入來(lái)衡量，現(xiàn)有最低生活保障制度更多關(guān)注的是收入型貧困人群，而忽略了支出型貧困人群。二是覆蓋面小。有些處于低保邊緣的困難群體其收入雖然高于低保標(biāo)準(zhǔn)，但是遭遇重大疾病、家庭突然變故等情況，依然無(wú)法被納入低保范圍，生活陷入貧困。三是低保金漲幅低于物價(jià)漲幅。盡管低保金根據(jù)物價(jià)上漲指數(shù)有所調(diào)整，但是也只能滿足低保家庭基本的生活需求。［5］

被征地農(nóng)民的社會(huì)保障情況。被征地農(nóng)民中有三部分人能夠得到充分的保障：一是被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系的人員；二是建立了獨(dú)立養(yǎng)老保障體系地區(qū)的人員；三是重新就業(yè)了被征地人員。其余被征地人員的生活不能得到充分的保障。

農(nóng)民工的社會(huì)保障情況。在制度上，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋所有在城鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的勞動(dòng)者，農(nóng)民工也包括在列，但是實(shí)際執(zhí)行中，農(nóng)民工參保的比例很低。截至2008年底，全國(guó)參加城保的農(nóng)民工2416萬(wàn)人，只占在城鎮(zhèn)就業(yè)農(nóng)民工的17％。主要原因有兩點(diǎn)：一是繳費(fèi)難。農(nóng)民工工資收入普遍較低，所在企業(yè)的經(jīng)濟(jì)承受能力也總體較低；可現(xiàn)行城保制度規(guī)定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高，許多農(nóng)民工及所在企業(yè)難以承受，因此大量農(nóng)民工沒(méi)有參保。二是銜接不暢。農(nóng)民工就業(yè)的流動(dòng)性較強(qiáng)，現(xiàn)行城保制度規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移時(shí)只轉(zhuǎn)個(gè)人賬戶資金，用人單位繳納的社會(huì)統(tǒng)籌基金不轉(zhuǎn)移，參加了城保的農(nóng)民工在離開一個(gè)就業(yè)城市時(shí)只好選擇退保，退保時(shí)只能把個(gè)人賬戶的錢領(lǐng)出來(lái)，這項(xiàng)規(guī)定損害了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，致使農(nóng)民工參保的積極性不高。

（四）收入分配因素

城鎮(zhèn)化以來(lái)，我國(guó)的收入分配制度也在發(fā)生著變化，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段，我國(guó)實(shí)行“高積累、低消費(fèi)”的政策。這一時(shí)期城市居民的生活水平差別不大。第二階段，我國(guó)實(shí)行以按勞分配為主體的政策，居民收入開始拉開距離。第三階段，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，居民收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

基尼系數(shù)是國(guó)際上用來(lái)綜合考察居民內(nèi)部收入分配差異狀況的重要指標(biāo)。2014年北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心發(fā)布《中國(guó)民生發(fā)展報(bào)告2014》，報(bào)告指出，中國(guó)的財(cái)產(chǎn)不平等程度在迅速升高：1995年我國(guó)財(cái)產(chǎn)的基尼系數(shù)為0.45，2002年為0.55，2012年我國(guó)家庭凈財(cái)產(chǎn)的基尼系數(shù)達(dá)到0.73，頂端1％的家庭占有全國(guó)三分之一以上的財(cái)產(chǎn)，底端25％的家庭擁有的財(cái)產(chǎn)總量?jī)H在1％左右。按照我國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，2003年至2008年，我國(guó)基尼系數(shù)（見(jiàn)下表）

2003 2004 2005 2006 2007 2008基尼系數(shù)年份0.479 0.473 0.485 0.487 0.484 0.491

2009年至2014年，我國(guó)的基尼系數(shù)（見(jiàn)下表）

年份0.490 0.481 0.477 0.474 0.473 0.469 2009 2010 2011 2012 2013 2014基尼系數(shù)

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)字低于北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心發(fā)布的數(shù)字，即使按這個(gè)數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的基尼系數(shù)也處于較高水平，達(dá)到了0.4的警戒線。

造成收入差距擴(kuò)大的原因，除了能者多勞、天道酬勤因素以外，還有收入分配的因素。收入分配問(wèn)題產(chǎn)生的原因也較復(fù)雜：一是政府、企業(yè)、個(gè)人三者利益協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善；二是壟斷、權(quán)力等因素導(dǎo)致分配結(jié)構(gòu)不合理；三是地區(qū)的差異；四是新舊兩種分配體制的政策因素；五是行業(yè)因素的影響。

目前，我國(guó)收入分配制度還不夠完善，收入差距擴(kuò)大、分配失衡現(xiàn)象嚴(yán)重，收入分配問(wèn)題既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，又是社會(huì)問(wèn)題，收入分配領(lǐng)域出現(xiàn)問(wèn)題會(huì)嚴(yán)重影響人們對(duì)社會(huì)公平的追求，仇富現(xiàn)象就是最好的例證。也會(huì)成為矛盾滋生的土壤，影響社會(huì)的穩(wěn)定。

三、解決城市貧困問(wèn)題的對(duì)策建議

（一）政府積極促進(jìn)就業(yè)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇烈變動(dòng)，政府應(yīng)實(shí)施就業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，以就業(yè)為中心促經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，創(chuàng)造不同類型的就業(yè)崗位，以就業(yè)增長(zhǎng)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。建立靈活的勞動(dòng)力市場(chǎng)，幫助傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)轉(zhuǎn)型。對(duì)貧困的無(wú)業(yè)人員來(lái)講，生存的壓力使他們?cè)倬蜆I(yè)的積極性很高，在享受最低生活保障與就業(yè)機(jī)會(huì)之間，他們大都選擇就業(yè)。政府應(yīng)實(shí)行積極的“就業(yè)保障”政策，解決城市最困難群體的就業(yè)問(wèn)題。

1.政府免費(fèi)實(shí)施職業(yè)培訓(xùn)。中央和地方政府在財(cái)政預(yù)算中建立專項(xiàng)資金，為貧困群體再就業(yè)培訓(xùn)買單，提高其就業(yè)能力。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)依據(jù)貧困人員的特點(diǎn)開展職業(yè)培訓(xùn)，勞動(dòng)保障部門通過(guò)開展政策咨詢和跟蹤服務(wù)，提高其就業(yè)的成功率。

2.政府建立就業(yè)基金。為幫助城市貧困人口獲得小額創(chuàng)業(yè)貸款，政府實(shí)行小額貸款擔(dān)保制度。小企業(yè)是提供就業(yè)機(jī)會(huì)的主要場(chǎng)所，但小企業(yè)面臨最大的困難是得不到貸款，創(chuàng)業(yè)的城市貧困人員更難得到銀行貸款。因?yàn)樾∑髽I(yè)風(fēng)險(xiǎn)高，自身?yè)?dān)保能力弱。政府建立小企業(yè)融資支持體系，可以幫助城市貧困人口獲取創(chuàng)業(yè)小額貸款。

3.社區(qū)居民服務(wù)可以幫助貧困人口脫貧。社區(qū)服務(wù)業(yè)就業(yè)空間大、投資少，而且居民愿意本地人提供服務(wù)，這些特點(diǎn)比較適合貧困群體的再就業(yè)。通過(guò)社區(qū)組織貧困勞動(dòng)力從事社區(qū)服務(wù)業(yè)的方式，幫助貧困人員就業(yè)。

4.政府創(chuàng)造就業(yè)崗位。政府創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)安置貧困人口，其成本大大低于給予貧困人口的最低生活保障，并且操作性較強(qiáng)。比如上海市通過(guò)購(gòu)買公益就業(yè)崗位的辦法，解決了大量下崗失業(yè)人員的再就業(yè)。沈陽(yáng)市曾經(jīng)為解決貧困人口的再就業(yè)問(wèn)題，免費(fèi)為全市2500名特困人口安裝了公用電話亭，當(dāng)時(shí)一個(gè)公用電話亭的月收入至少能達(dá)到1000元。

（二）收入分配更加注重公平

中國(guó)自古就有“不患寡而患不均”的思想傳統(tǒng)。解決好收入分配問(wèn)題，讓全國(guó)人民共享發(fā)展的成果，能夠有效地維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

1.改革壟斷行業(yè)收入分配制度。打破壟斷，放開電力、電信等壟斷行業(yè)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到收入均衡的目的。政府對(duì)具有戰(zhàn)略性的資源定價(jià)實(shí)行有效監(jiān)管。進(jìn)行資源稅改革，通過(guò)稅收調(diào)節(jié)過(guò)高收入。對(duì)大家關(guān)注的石油電力行業(yè)，通過(guò)國(guó)家定價(jià)、收繳壟斷企業(yè)利潤(rùn)、讓利給民的措施調(diào)節(jié)壟斷企業(yè)暴利。對(duì)勞動(dòng)密集型中小企業(yè)則減免一定的稅收。對(duì)壟斷性企業(yè)的薪酬實(shí)行限制政策，完善壟斷行業(yè)工資水平，以免行業(yè)間不合理的收入差距過(guò)大。

2.通過(guò)政策調(diào)節(jié)過(guò)高收入。西方國(guó)家的實(shí)踐證明，征收高額累進(jìn)的個(gè)人收入所得稅、遺產(chǎn)稅等可以調(diào)節(jié)貧富差距。我們應(yīng)當(dāng)借鑒西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，加大個(gè)人收入所得稅的征收力度，尤其是對(duì)那些高收入者，嚴(yán)格實(shí)行高額累進(jìn)稅。調(diào)節(jié)收入分配還應(yīng)充分發(fā)揮營(yíng)利機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和居民個(gè)人的力量。這是除市場(chǎng)力量和政府力量外，調(diào)節(jié)收入分配的第三種力量。

3.規(guī)范收入分配秩序?；疑杖氲拇嬖?，導(dǎo)致實(shí)際收入差距要比工資差距大的多，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范收入，堅(jiān)決取締非法收入，形成公開透明、規(guī)范合理的收入分配秩序。

（三）完善社會(huì)保障體系

黨的十八大提出，要建立健全社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，“全面建成小康社會(huì)”、實(shí)現(xiàn)“社會(huì)保障全民覆蓋”的奮斗目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障體系還存在以下問(wèn)題：一是城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平偏低、中青年群體參保積極性不高、個(gè)人繳費(fèi)水平過(guò)低；二是基層公共服務(wù)能力總體不足、相關(guān)制度銜接還不到位、基金管理層次低、保值增值壓力大。我們應(yīng)在“鞏固、完善、提高”的總體工作思路下，推動(dòng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)取得新進(jìn)展。具體做好以下工作：

1.完善政策體系。一是整合新農(nóng)保和城居保制度，建立起統(tǒng)一規(guī)范的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。二是解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的銜接問(wèn)題，消除中青年群體的參保疑慮，提高他們的參保積極性。三是根據(jù)城鄉(xiāng)居民收入變化、物價(jià)變動(dòng)、相關(guān)社會(huì)保障待遇水平及財(cái)政能力等因素，建立科學(xué)合理的保障水平調(diào)整機(jī)制。四是建立多繳多補(bǔ)、長(zhǎng)繳多得、扶貧助弱等激勵(lì)政策。五是完善和規(guī)范被征地農(nóng)民參加相應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策措施。

2.加強(qiáng)社會(huì)保障經(jīng)辦能力建設(shè)。按照社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要，整合現(xiàn)有公共服務(wù)資源和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理資源，建立健全統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等措施，增強(qiáng)基層經(jīng)辦服務(wù)能力。依托國(guó)家開展的基層勞動(dòng)就業(yè)社會(huì)保障平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高信息化水平，做好社會(huì)保障“一卡通”的發(fā)行和推廣工作。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)水平。加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，為參保居民提供優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)。健全基金財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、內(nèi)控制度和稽核制度，加強(qiáng)對(duì)基金的監(jiān)督管理，確保城鄉(xiāng)居民“保命錢”的安全完整。逐步推進(jìn)基金省級(jí)管理制度，努力實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

3.建立社會(huì)保障全覆蓋成果鞏固長(zhǎng)效機(jī)制，真正使黨的惠民政策深入人心。加強(qiáng)督促檢查，及時(shí)研究解決養(yǎng)老金發(fā)放不到位、政策宣傳不深入、參保續(xù)保工作不落實(shí)等問(wèn)題，引導(dǎo)符合條件的城鄉(xiāng)居民按規(guī)定早參保、勤續(xù)保，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)條件較好的參保人提高繳費(fèi)檔次，爭(zhēng)取做到應(yīng)保盡保。

（四）消除流動(dòng)人口對(duì)城市貧困的影響

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市涌現(xiàn)越來(lái)越多的流動(dòng)人口。

中國(guó)流動(dòng)人口數(shù)

這些城市新移民是一個(gè)特殊的城市貧困群體。解決他們的問(wèn)題需要采取以下措施：

1.把城市流動(dòng)人口問(wèn)題納入國(guó)家和地方公共預(yù)算。建立按照城市常住人口配置公共資源的制度，改變過(guò)去按照戶籍配置公共資源、社會(huì)福利的制度。過(guò)去的制度把城市流動(dòng)人口拒之門外，造成他們經(jīng)濟(jì)上的貧困和社會(huì)上的歧視乃至心理上的負(fù)擔(dān)。將流動(dòng)人口納入城市公共服務(wù)體系，使之與原有城鎮(zhèn)職工享受同城化待遇。將其子女的教育納入公共教育體系，保障其子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。

2.試行流動(dòng)人口落戶城鎮(zhèn)制度。中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，要求把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。這是從根本上解決流動(dòng)人口的重要舉措。在此指導(dǎo)下，一些地方已經(jīng)穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍制度的改革，對(duì)在中小城市實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工，有條件進(jìn)行投資或有不低于城市人均住房面積的住房，準(zhǔn)許轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶口，農(nóng)民工是一個(gè)龐大的流動(dòng)人口群體，這是解決城市流動(dòng)人口貧困的一項(xiàng)根本性措施。

3.完善相關(guān)法律制度，保障流動(dòng)人口的各項(xiàng)權(quán)益。完善城市流動(dòng)人口的立法和政策，為解決城市流動(dòng)人口問(wèn)題創(chuàng)造法制環(huán)境和制度保障。切實(shí)保障《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》的落實(shí)，指導(dǎo)流動(dòng)人口就業(yè)時(shí)簽訂勞動(dòng)合同，規(guī)范企業(yè)裁員制度，打擊非法用工，推動(dòng)企業(yè)職工同工同酬制度，加強(qiáng)流動(dòng)人口職業(yè)病防治和職業(yè)健康保護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)行高危行業(yè)持證上崗制度，保障流動(dòng)人口尤其是農(nóng)民工的生產(chǎn)安全。

］

［1］李培林.社科院談2006年中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)（實(shí)錄）［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/c/2005-12-21/ 11218642604.shtml，2005-12-21

［2］國(guó)務(wù)院研究室課題組.中國(guó)農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告［M］.北京：中國(guó)言實(shí)出版社，2006：524-525.

［3］江宏暉.城市化中被征地農(nóng)民問(wèn)題［J］.城鄉(xiāng)建設(shè)，2003，（11）：26-27.

［4］宋憲萍.當(dāng)前我國(guó)城市社會(huì)保障制度研究爭(zhēng)議綜述［J］.生產(chǎn)力研究，2011，（3）.

［5］任曉敏，崔恒展.城市低保救助制度的發(fā)展瓶頸及路徑研究——以濟(jì)南市為例［J］.山東社會(huì)科學(xué)，2014，（3）.

［6］鐘俊生，趙洪偉.社會(huì)穩(wěn)定若干重大問(wèn)題研究［M］.沈陽(yáng)：東北大學(xué)出版社，2012.

［7］楊繼繩.中國(guó)當(dāng)代社會(huì)階層分析［M］.南昌：江西高校出版社，2011.

（責(zé)任編輯 梅煥鈞）

Factor Analysis and Countermeasures of Urban Poverty Question in the Urbanization Process

LIGuangyu
（Department of Investigation，Shandong Police College，Jinan，Shandong，250014）

Urbanization has brought questions such as the sharp increase in urban population and prominent poverty in citieswhich influences the social instability.According to research，themass of urban poverty includes landless farmers，migrantworkers，workers in unprofitable firms and laid-offworkers.The question of urban poverty undergoes two processes and relates closely with urbanization process.The causes of urban poverty aremultifaceted：policy，economy transformation，structure adjustment，incomplete social security and unreasonable income distribution.To solve the problems，measures should be：government＇s active promotion in employment，focus on fair income distribution，perfection social security system and poverty elimination of floating population.

Urbanization；Urban Poverty；Mass Feature

D63

A

1672-2590（2015）05-0118-05

2015-08-27

山東省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（J14WB03）

李光鈺（1971-），女，山東青州人，山東警察學(xué)院偵查系國(guó)保教研室講師。