○ 劉 玲

(中國社會(huì)科學(xué)院 民族學(xué)與人類學(xué)研究所，北京 100081)

2011年，中國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率達(dá)到51．5%，〔1〕這標(biāo)志著我國開始由鄉(xiāng)村中國向城市中國轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化進(jìn)入新的發(fā)展階段。黨的十八屆三中全會(huì)在“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”的基礎(chǔ)上，提出了完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制的框架和目標(biāo)，即“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”，從而為我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展指明了方向?！?〕

民族地區(qū)城鎮(zhèn)化是國家城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，同時(shí)因其制度因素和地域因素的特殊性又有著自身的特性和發(fā)展規(guī)律。城鎮(zhèn)化深刻地影響著中國社會(huì)政策的投入方式，對(duì)政府社會(huì)治理提出了更高的要求。城市結(jié)構(gòu)和形式的變化導(dǎo)致各民族利益關(guān)系格局發(fā)生了新的變化，使民族區(qū)域自治制度運(yùn)行面臨著新的形勢(shì)與任務(wù)。深入研究和有效解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中民族區(qū)域自治制度遇到的新情況新問題，使民族自治地方發(fā)展權(quán)與自治權(quán)在制度和法律框架內(nèi)得以兼顧，是一個(gè)從理論到實(shí)踐都亟需解決的問題。

一、民族自治地方人口分布格局變化帶來的挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)人口分布格局產(chǎn)生著直接影響，并形成偏移式遷移特征，即農(nóng)村人口向城市的遷移、西部人口向中東部的遷移，這是財(cái)富和人才流動(dòng)的基本走向。民族自治地方大多位于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化引起的少數(shù)民族聚居分布的減少，民族精英人士向發(fā)達(dá)地區(qū)的遷移，既對(duì)民族自治地方社會(huì)治理能力和內(nèi)在發(fā)展能力形成較大影響，也影響著少數(shù)民族的利益實(shí)現(xiàn)和權(quán)益保障形式。與此同時(shí)，民族區(qū)域自治相關(guān)政策舉措的落實(shí)不力，也阻滯了少數(shù)民族就近城鎮(zhèn)化的步伐，影響著城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)的合理布局。

(一)民族自治地方少數(shù)民族聚居分布的減少影響著民族區(qū)域自治實(shí)施效果

由于發(fā)展程度、文化傳統(tǒng)和地理區(qū)位等的差別，不同民族的城鎮(zhèn)化水平存在較大差異。本文以朝鮮族為例說明城鎮(zhèn)化帶來的人口外流對(duì)民族區(qū)域自治制度實(shí)施效果的影響。

朝鮮族是城鎮(zhèn)人口較多、現(xiàn)代化進(jìn)程較快的民族，其城鎮(zhèn)化水平高于全國平均水平。在1994-2014年20年間，朝鮮族的城市人口比例從34．59%上升到65% 左右，城鎮(zhèn)化率從50．2%提高到80%左右，經(jīng)歷了“壓縮型城市化”過程，在這一背景下，朝鮮族人口日益“散居化”，這直接導(dǎo)致了傳統(tǒng)聚居地區(qū)的“空巢化”。〔3〕

吉林省的朝鮮族人口占全國朝鮮族人口的60%左右，是中國朝鮮族最為集中的省份，全國唯一的朝鮮族自治州和自治縣均位于吉林省。延邊朝鮮族自治州是我國最大的朝鮮族聚居區(qū)，近十幾年來延邊州朝鮮族人口一直呈負(fù)增長態(tài)勢(shì)。朝鮮族人口占延邊朝鮮族自治州總?cè)丝诘谋戎赜?952年自治州成立時(shí)的62%〔4〕下降到2014年底的36．3%〔5〕。長白朝鮮族自治縣是我國唯一的朝鮮族自治縣，朝鮮族人口占全縣總?cè)丝诒壤南陆第厔?shì)也較為明顯，由1958年自治縣成立時(shí)的24．96%下降到2014年6月末的13．71%〔6〕。當(dāng)前，部分朝鮮族偏遠(yuǎn)村屯群眾生產(chǎn)生活水平低，發(fā)展前景不樂觀，造成人口大量外流，“空心村”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。2000-2009年間，長白縣農(nóng)村常住朝鮮族人口由7585人減少到6597人，10年間減少988人，平均每年減少99人，下降幅度為13%?！?〕由于農(nóng)村青年大多數(shù)外出打工，導(dǎo)致鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)失衡，個(gè)別村甚至找不到35歲以下適齡青年，后備干部配備、年輕黨員培養(yǎng)和征兵工作都成為難點(diǎn)問題。長白縣地處中朝邊境，邊境線長260．5公里，是吉林省邊境線最長的縣份。如果朝鮮族人口外流的境況進(jìn)一步加劇，自治縣的朝鮮族人口基礎(chǔ)將會(huì)發(fā)生動(dòng)搖，嚴(yán)重影響著自治縣民族干部隊(duì)伍建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，更會(huì)對(duì)長白縣的邊境安全和社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重隱患。

在急速城鎮(zhèn)化的影響下，民族自治地方自治主體民族人口的大量外遷，導(dǎo)致民族人口在總?cè)丝谥斜壤陆?，民族人口聚居性下降不利于民族干部培養(yǎng)使用和民族文化傳承保護(hù)，直接影響民族區(qū)域自治制度的運(yùn)行基礎(chǔ)。同時(shí)，人口的外向流動(dòng)也意味著人才的流失，代表先進(jìn)技術(shù)水平和先進(jìn)治理理念的少數(shù)民族精英分子的大量外流，影響著民族自治地方的社會(huì)治理能力和治理水平的現(xiàn)代化程度。

(二)民族區(qū)域自治制度的落實(shí)不充分阻滯了少數(shù)民族就近城鎮(zhèn)化的步伐

民族地區(qū)是我國的資源富集區(qū)、水系源頭區(qū)、生態(tài)屏障區(qū)、文化特色區(qū)，也是邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)，這是民族地區(qū)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和特色，也是我國民族工作的“家底”，充分說明了加快民族地區(qū)發(fā)展的復(fù)雜性和艱巨性?！?〕為保障輸出資源的民族地區(qū)和資源地少數(shù)民族的合法權(quán)益，憲法、民族區(qū)域自治法和國務(wù)院實(shí)施《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》若干規(guī)定(以下簡(jiǎn)稱國務(wù)院若干規(guī)定)明確了國家在民族自治地方進(jìn)行資源開發(fā)和建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)在“優(yōu)先開發(fā)利用本地方自然資源、資源就地加工、帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族就業(yè)以及對(duì)資源地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償”〔9〕等方面照顧民族自治地方的利益。同時(shí)，國家還提倡發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作和對(duì)口支援工作，以促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)文化各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。民族地區(qū)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)主要依托當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的人力資源現(xiàn)狀，而且，現(xiàn)行制度框架已經(jīng)為少數(shù)民族實(shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化提供可能性和巨大空間。但是，由于缺乏有力的實(shí)施機(jī)制，這些政策落實(shí)并不充分。于是出現(xiàn)了民族自治地方各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)需要大量人才，而大量當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族卻不能實(shí)現(xiàn)本地就業(yè)的悖論。

城鎮(zhèn)化意味著人口分布空間的重塑，但人口在地理空間上的集中趨勢(shì)并非一成不變，而是呈現(xiàn)出明顯的“動(dòng)態(tài)演進(jìn)”趨勢(shì)?！?0〕隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略和興邊富民行動(dòng)的實(shí)施，國家持續(xù)加大對(duì)民族地區(qū)在資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對(duì)外開發(fā)開放等方面的政策和資金投入，為民族地區(qū)加快發(fā)展注入了強(qiáng)大的活力，“一帶一路”建設(shè)的有序推進(jìn)，又將民族地區(qū)推向了改革開放的“最前沿、重要節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵樞紐”〔11〕，民族地區(qū)將迎來新的發(fā)展機(jī)遇，將會(huì)吸引越來越多的人才投身于民族地區(qū)和邊疆地區(qū)建設(shè)。同時(shí)，在民族自治地方范圍內(nèi)也存在從農(nóng)村向中小城鎮(zhèn)、從郊區(qū)向城市的流動(dòng)。這表明，民族地區(qū)是城鎮(zhèn)化的實(shí)際參與者和潛在接納者，制度空間的擴(kuò)展和創(chuàng)新必須容納這些發(fā)展的可能性。然而，現(xiàn)實(shí)的情況是，一方面，民族地區(qū)人口大量流向大城市，增加了流入地城市公共服務(wù)、社會(huì)治理和民族工作的復(fù)雜性;另一方面，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)效益等方面的原因，民族地區(qū)城市不能有效吸納本地人口，從而影響著民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平。

二、民族自治地方行政區(qū)劃調(diào)整帶來的挑戰(zhàn)

行政區(qū)劃調(diào)整伴隨著改革開放和城鎮(zhèn)化的整個(gè)進(jìn)程。從20世紀(jì)80年代起，我國行政區(qū)劃先后經(jīng)歷了“縣改市(區(qū))”“地市合并”“撤地設(shè)市”等類型的調(diào)整。在這一過程中，一些民族自治地方參與其中，積極探索行政區(qū)劃調(diào)整的創(chuàng)新形式。其中，共有7個(gè)自治縣改市(區(qū))，即:遼寧省鳳城滿族自治縣改為鳳城市、北鎮(zhèn)滿族自治縣改為北寧市〔12〕，內(nèi)蒙古額爾古納左旗改為根河市、額爾古納右旗改為額爾古納市、海南省東方黎族自治縣改為東方市、廣西壯族自治區(qū)防城各族自治縣改為防城港市防城區(qū)、重慶市黔江土家族苗族自治縣改為黔江區(qū)。

審視我國民族自治地方行政區(qū)劃調(diào)整的過程，主要存在以下問題:

(一)行政區(qū)劃變動(dòng)過程中協(xié)商機(jī)制的缺位導(dǎo)致民族區(qū)域自治效力弱化

民族自治地方行政區(qū)劃是民族區(qū)域自治制度賴以實(shí)施的前提和保證，民族自治地方行政建制的優(yōu)劣直接影響著民族區(qū)域自治制度的實(shí)施效果。民族區(qū)域自治法規(guī)定了民族自治地方行政區(qū)劃調(diào)整的法定程序和協(xié)商機(jī)制，即民族自治地方的建立、撤銷、合并或變動(dòng)過程需要依照法律規(guī)定的程序，并且要與民族自治地方自治機(jī)關(guān)以及有關(guān)民族的代表充分協(xié)商。這是吸取十年“文革”及“左”的指導(dǎo)思想支配下隨意改變民族自治地方行政建制，影響民族關(guān)系的歷史教訓(xùn)而進(jìn)行的規(guī)定。其中，法定程序主要是指批準(zhǔn)程序，即根據(jù)憲法規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治縣的區(qū)域界線劃分及其變動(dòng)應(yīng)分別由全國人大或國務(wù)院批準(zhǔn)。協(xié)商機(jī)制指的是民族自治地方建立、行政界線劃分、名稱的組成以及撤銷、合并或變動(dòng)等涉及行政區(qū)劃調(diào)整的事宜均應(yīng)由上級(jí)國家機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)地方的國家機(jī)關(guān)，與相關(guān)民族的代表和自治地方的自治機(jī)關(guān)充分協(xié)商?！?3〕協(xié)商機(jī)制的確立是對(duì)自治地方和自治主體民族自治權(quán)利的重要保障。此外，民族區(qū)域自治法還規(guī)定行政區(qū)劃的調(diào)整要遵循“確實(shí)需要”的原則，即民族自治地方行政區(qū)劃調(diào)整要“有利于國家建設(shè)和少數(shù)民族的繁榮發(fā)展，有利于民族區(qū)域自治制度的堅(jiān)持和完善”〔14〕。

然而，民族自治地方在縣改市(區(qū))過程中，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)是主要原因，具有廣泛內(nèi)容的自治權(quán)卻被忽視。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，盡管當(dāng)時(shí)有些民族自治縣的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)指標(biāo)與設(shè)市的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)相差較大，但還是通過多次匯報(bào)、“創(chuàng)造條件”設(shè)立了市?！?5〕人們觀察到，自治縣改市還摻雜著在位官員追求自身利益的現(xiàn)象，縣改市后在位官員可獲得行政級(jí)別和待遇的提升。與強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使和官員政治利益等明顯“改革紅利”相比較，民族區(qū)域自治法在政區(qū)變更中規(guī)定的“充分協(xié)商”“確實(shí)需要”等條款由于缺少明確的操作措施而流于形式。民族區(qū)域自治制度是我國基本政治制度，但在自治縣改市(區(qū))的區(qū)劃調(diào)整過程中，民族區(qū)域自治的基本規(guī)定并沒有被納入考量，“民族區(qū)域自治制度在民族地區(qū)的治理中有弱化甚至缺位的趨勢(shì)”〔16〕。

(二)自治縣改市(區(qū))導(dǎo)致民族區(qū)域自治權(quán)的喪失

自治權(quán)是民族區(qū)域自治的核心，是少數(shù)民族自主管理本民族、本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的前提和保證。在自治縣改市過程中，民族自治地方一旦撤銷，自治立法權(quán)和法定變通權(quán)隨之喪失，政府行政首長不再有族別要求，民族干部的任用不再有比例要求，這意味著這些地方失去了民族區(qū)域自治這一重要的訴求表達(dá)和利益實(shí)現(xiàn)的制度平臺(tái)，喪失了自治權(quán)。

自治縣改市造成了原有自治單位的非自治化。雖然在行政區(qū)劃調(diào)整過程中，上級(jí)政府一般會(huì)對(duì)利益受損的地區(qū)予以政策補(bǔ)償，除城市建設(shè)權(quán)限實(shí)行統(tǒng)一管理外，在規(guī)定的過渡期內(nèi)，會(huì)對(duì)被撤銷的縣給與特殊的政策，使其保留縣級(jí)行政單位的各項(xiàng)權(quán)限，并享受地級(jí)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)待遇。這些政策往往由省級(jí)政府做出，承諾被調(diào)整的自治縣比照民族自治地方享受各類扶持政策，這些規(guī)定符合政策精神但缺乏法律依據(jù)。因?yàn)閺臋?quán)力淵源來看，民族區(qū)域自治權(quán)源自于民族區(qū)域自治制度的原則精神，源自于憲法和民族區(qū)域自治法的明確授權(quán)，而非上級(jí)國家機(jī)關(guān)的授予。而且，這種優(yōu)惠政策的實(shí)際獲得更多地受制于省級(jí)政府的統(tǒng)籌，成為一種“地方糧票”，而中央一級(jí)的民族優(yōu)惠政策則普遍落空。此外，由于自治縣改市后已經(jīng)退出了民族自治地方行政區(qū)劃序列，在民族工作的操作層面也會(huì)遭遇尷尬，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)不再被統(tǒng)計(jì)為民族自治地方，專門討論自治縣發(fā)展的會(huì)議也不會(huì)通知這些地方參與，從而使其發(fā)展自外于民族自治地方的整體規(guī)劃和政策體系，導(dǎo)致自治權(quán)的喪失。

從學(xué)理上講，“城市形態(tài)、規(guī)模的改變與民族區(qū)域自治并不矛盾，城市升級(jí)改制與民族區(qū)域自治也不沖突”〔17〕，但現(xiàn)實(shí)中，自治權(quán)隨城市升級(jí)改制而消失的做法，必然會(huì)動(dòng)搖民族區(qū)域自治作為國家基本政治制度之一的政治合法性基礎(chǔ)。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，民族自治地方包括自治區(qū)、自治州、自治縣，各種行政級(jí)別的“市”都不是自治地方的法定形式。從實(shí)際情況來看，從民族自治縣升格為“市”的，都屬于縣級(jí)市，其規(guī)模、人口、少數(shù)民族聚居狀況及民族成分并未發(fā)生實(shí)質(zhì)改變。因此，以城市形態(tài)作為唯一標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分一般地方與民族自治地方的做法過于簡(jiǎn)單化、隨意化、表面化。盡管行政區(qū)劃調(diào)整是適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的行政舉措，但行政區(qū)劃調(diào)整并不能從根本上推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，反而由于其自身無法克服的制度困境而產(chǎn)生了一系列新的問題。推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的最終有效手段還是要依托整體的制度創(chuàng)新，探索解決城市民族區(qū)域自治問題的行政建制形式，妥善解決民族自治地方城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題。

三、民族區(qū)域自治權(quán)實(shí)現(xiàn)形式轉(zhuǎn)變帶來的挑戰(zhàn)

民族自治地方建立之后的運(yùn)行過程是民族區(qū)域自治展開的過程，它表現(xiàn)為民族區(qū)域自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)和少數(shù)民族權(quán)益的保障過程。民族區(qū)域自治以少數(shù)民族一定程度的聚居為基礎(chǔ)，主要是為了實(shí)現(xiàn)聚居民族人口的平等發(fā)展權(quán)。我國憲法和民族區(qū)域自治法對(duì)民族區(qū)域自治的內(nèi)涵進(jìn)行了界定，即在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。在民族區(qū)域自治制度的實(shí)施過程中，中國共產(chǎn)黨在堅(jiān)持其基本涵義的前提下，根據(jù)我國民族分布的特點(diǎn)，在其制度運(yùn)行中強(qiáng)調(diào)民族因素與區(qū)域因素、政治因素與經(jīng)濟(jì)因素、歷史因素與現(xiàn)實(shí)因素、制度因素與法律因素的統(tǒng)一，不斷豐富和完善著民族區(qū)域自治的內(nèi)涵。新中國成立以來，民族區(qū)域自治運(yùn)行場(chǎng)域從涵蓋鄉(xiāng)(村)、區(qū)、縣、專區(qū)或?qū)^(qū)以上等五個(gè)行政層級(jí)的“民族自治區(qū)”〔18〕，發(fā)展到在全國范圍內(nèi)以“自治區(qū)、自治州和自治縣”為基本框架，輔之以民族鄉(xiāng)，并在實(shí)踐中創(chuàng)造性地發(fā)展了民族鎮(zhèn)和城市民族區(qū)，較為充分地實(shí)現(xiàn)了“民族區(qū)域自治實(shí)現(xiàn)形式在行政建制上的靈活性與多樣性，奠定了當(dāng)代中國民族區(qū)域自治制度的體制和機(jī)制的基礎(chǔ)與核心”。〔19〕在我國，各少數(shù)民族無論人口多少、聚居程度如何，幾乎都有了相當(dāng)?shù)淖灾螁挝?，充分享受了民族自治?quán)利，民族區(qū)域自治“不僅使聚居的民族能夠享受到自治權(quán)利，而且使散居的民族也能夠享受到自治權(quán)利”?！?0〕

城鎮(zhèn)化進(jìn)程促使少數(shù)民族從農(nóng)村走向城市，相應(yīng)地，民族關(guān)系、民族工作和民族區(qū)域自治政策也必然要“進(jìn)城”，民族區(qū)域自治制度與城市管理體制共同決定著城市中民族區(qū)域自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。這些變化也對(duì)民族區(qū)域自治制度供給提出了新的要求。

(一)城市社會(huì)民族平等保障機(jī)制的缺失造成民族區(qū)域自治依賴癥

城鎮(zhèn)化進(jìn)程有諸多核心因素，首先，城市需要聚人，人口的流動(dòng)成為普遍現(xiàn)象。作為統(tǒng)一的多民族國家，我國各民族成員有平等的流動(dòng)遷移權(quán)，無論是已經(jīng)成熟的發(fā)達(dá)城市，還是正在形成的民族地區(qū)中小城市，各民族人口的流動(dòng)和雜居程度都有了前所未有的提高。但是，受傳統(tǒng)管制行政的影響，我們的城市管理或社會(huì)治理還剛剛起步，城市的服務(wù)能力還不高，在城市服務(wù)體系的各層級(jí)規(guī)范中，還缺少穩(wěn)定和預(yù)期良好的保障各民族成員不受歧視的制度規(guī)范。其次，城市還需要聚業(yè)，城市業(yè)態(tài)的支撐要有穩(wěn)定、公平、公正的市場(chǎng)機(jī)制。而由于相應(yīng)法律機(jī)制不健全，本地與外地、強(qiáng)者與弱者在業(yè)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)中缺少完善、透明的法律和程序，不公平成為人們面對(duì)的常態(tài)。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中民族平等保障機(jī)制的缺失強(qiáng)化了民族區(qū)域自治依賴癥，或者說民族區(qū)域自治的權(quán)利保障機(jī)制為城市社會(huì)的權(quán)利保障缺失提供了必要的補(bǔ)充，使人們將民族區(qū)域自治模式視為一個(gè)固態(tài)，試圖在民族區(qū)域自治制度框架內(nèi)尋找城市社會(huì)民族治理的解決之道。但是，從長遠(yuǎn)角度來看，城市中民族權(quán)益的保障還是要適應(yīng)城市管理和社會(huì)管理的現(xiàn)代化治理體系和治理理念，尋求民族區(qū)域自治制度與城市治理的最佳契合點(diǎn)。

(二)對(duì)民族人口聚居的基層政區(qū)單元的政策保障缺乏穩(wěn)定預(yù)期

民族鎮(zhèn)和城市民族區(qū)是在1954年憲法明確民族自治地方的行政層級(jí)之后，對(duì)以往在城市中設(shè)立的“相當(dāng)于區(qū)或鄉(xiāng)的民族自治區(qū)”進(jìn)行更改的產(chǎn)物。根據(jù)國務(wù)院于1956年10月6日下發(fā)的《關(guān)于更改相當(dāng)于區(qū)和相當(dāng)于鄉(xiāng)的民族自治區(qū)的補(bǔ)充指示》，“過去在城市內(nèi)建立的相當(dāng)于區(qū)的民族自治區(qū)，可以改為民族區(qū)。凡適合將所在鎮(zhèn)改為民族鎮(zhèn)的，可以將所在鎮(zhèn)改為民族鎮(zhèn)?！鲜龈慕ǖ那闆r外，城鎮(zhèn)內(nèi)的少數(shù)民族聚居地方，凡是適合建立民族區(qū)或者民族鎮(zhèn)的，都可以建立民族區(qū)或民族鎮(zhèn)?！薄?1〕這一做法延續(xù)將近40年后被叫停，1992年7月17日國務(wù)院發(fā)布通知指出:“設(shè)置‘民族鎮(zhèn)’是不符合《中華人民共和國憲法》規(guī)定的，必須予以制止，否則將損害《中華人民共和國憲法》作為國家根本大法的尊嚴(yán)，并將造成行政區(qū)劃體系的混亂，影響國家的行政管理”，因此要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府“立即停止審批‘民族鎮(zhèn)’，已經(jīng)設(shè)立的將另行研究處理辦法”〔22〕。然而，迄今為止，對(duì)于已經(jīng)設(shè)立的民族鎮(zhèn)的“處理辦法”并未出臺(tái)。根據(jù)1998年國家民委《關(guān)于對(duì)民族鎮(zhèn)問題的答復(fù)》，“撤消后的民族鎮(zhèn)仍應(yīng)視為少數(shù)民族聚居鎮(zhèn)，同樣適用《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和對(duì)民族鄉(xiāng)的其他有關(guān)規(guī)定。因此，撤消后的民族鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)享有民族鄉(xiāng)的待遇”〔23〕，這應(yīng)該是工作層面處理民族鎮(zhèn)問題的基本思路，但其并未獲得法律的明確認(rèn)可。

城市民族區(qū)、民族鎮(zhèn)是在民族區(qū)域自治制度發(fā)展和完善過程中形成的，它們“符合中國城市民族問題實(shí)際，比較成功地協(xié)調(diào)了城市的有機(jī)統(tǒng)一發(fā)展與城市聚居到一定規(guī)模少數(shù)民族追求當(dāng)家做主、自我管理愿望的矛盾”〔24〕，既滿足了城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、空間優(yōu)化和功能重塑等綜合效應(yīng)的需要，又保障了城市少數(shù)民族自我管理本民族、本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。但從法律規(guī)制現(xiàn)狀來看，兩者的性質(zhì)、地位、享受優(yōu)惠政策幅度和范圍等都沒有明確的法律規(guī)定，關(guān)于民族鎮(zhèn)的規(guī)范存在于《民族鄉(xiāng)行政工作條例》中“少數(shù)民族聚居鎮(zhèn)的行政工作，可以參照本條例執(zhí)行”的授權(quán)和地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章中的零星規(guī)定，關(guān)于城市民族區(qū)以及區(qū)域內(nèi)少數(shù)民族權(quán)益保障的規(guī)定散見于相關(guān)地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，而且，法制不完善和實(shí)施不力的情況同時(shí)困擾著區(qū)域內(nèi)少數(shù)民族權(quán)益保障〔25〕。

民族鎮(zhèn)、城市民族區(qū)的建立與城市民族人口一定程度的聚居相關(guān)，是為落實(shí)民族區(qū)域自治而產(chǎn)生的基層政區(qū)單元。法律的缺位和規(guī)范的不完善致使這些行政單元的權(quán)利缺少民族區(qū)域自治支撐，國家發(fā)布的針對(duì)民族自治地方的政策不能惠及這些區(qū)域的民族人口，又沒有相應(yīng)的補(bǔ)償或救濟(jì)機(jī)制，從而使一些普惠性政策成為排他性政策，不利于社會(huì)整體公平公正水平的提升。

四、小 結(jié)

民族區(qū)域自治制度建設(shè)是民族自治地方發(fā)展的重要推動(dòng)力量。在城鎮(zhèn)化背景下堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，必須面對(duì)不斷變化的少數(shù)民族地區(qū)實(shí)際，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，使民族區(qū)域自治制度在新的歷史條件下煥發(fā)出更加蓬勃的生命力。

第一，加大對(duì)民族地區(qū)的支持力度，引導(dǎo)民族人口有序流動(dòng)。

實(shí)踐證明，越是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為平穩(wěn)的民族自治地方，人口的外向流動(dòng)越有秩序并且能夠形成較為良性的社會(huì)互動(dòng)。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，制度創(chuàng)新不僅要使民族自治地方農(nóng)民走出去，也要使外來人才能夠引進(jìn)來，更重要的是要實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化。民族地區(qū)城鎮(zhèn)化應(yīng)在不斷壯大城鎮(zhèn)化動(dòng)力和提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量上下功夫，優(yōu)化城市管理結(jié)構(gòu)和管理格局，積極引導(dǎo)人口向中小城市流動(dòng)，形成人口在各類城市和小城鎮(zhèn)合理分布的良性格局，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

因此，加大對(duì)民族地區(qū)的投入，除了資金和項(xiàng)目支持外，更多的應(yīng)是政策的投入和政策實(shí)施的保障。這需要加強(qiáng)民族區(qū)域自治頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)政策的可操作性，使民族區(qū)域自治真正走向?qū)嵤?/p>

第二，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，使民族區(qū)域自治形式適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人口流動(dòng)緩慢，民族區(qū)域自治制度和政策的著力點(diǎn)集中于民族自治地方，政策效果在民族地區(qū)發(fā)展權(quán)和少數(shù)民族權(quán)益保障方面實(shí)現(xiàn)了“人地合一”。城鎮(zhèn)化的發(fā)展使得少數(shù)民族離開了聚居地，民族自治地方的權(quán)利保護(hù)和少數(shù)民族權(quán)益保障也出現(xiàn)了空間上的分離，這就使得城市中的民族區(qū)域自治面臨著更加復(fù)雜的情況。

民族區(qū)域自治的城市制度安排涉及到“少數(shù)民族有無進(jìn)行城市區(qū)域自治的權(quán)利問題”。〔26〕由于城市民族區(qū)域自治形式的不健全，隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，會(huì)有更多的自治縣或民族鄉(xiāng)面臨著是要進(jìn)一步城鎮(zhèn)化還是要民族區(qū)域自治的艱難抉擇。城市發(fā)展的潮流與趨勢(shì)不可阻擋，在民族自治地方城鎮(zhèn)化過程中堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，需要更完備的制度創(chuàng)新與整合，實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治與城市社會(huì)治理的有效契合。

第三，完善頂層設(shè)計(jì)，將解決城市民族問題現(xiàn)行有效舉措納入法律框架體系。

當(dāng)前，城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為民族地區(qū)發(fā)展的必然選擇。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，民族鄉(xiāng)建制升級(jí)為鎮(zhèn)，可以在“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)建設(shè)資金、城鎮(zhèn)建設(shè)資金籌集渠道和招商引資”等方面獲得更大的政策支持，有利于民族鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)建設(shè)工作的順利開展。〔27〕但是，由于民族鎮(zhèn)的法律地位不明確，無論撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)還是合并建鎮(zhèn)，都會(huì)將民族鄉(xiāng)置于兩難境地，如果建制為普通鎮(zhèn)，則享受不到民族鄉(xiāng)原來所享受的優(yōu)惠待遇;如果不建制為鎮(zhèn)，又與城鎮(zhèn)化趨勢(shì)相悖，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)民族鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民族群眾特殊權(quán)益保障的雙贏，最佳的辦法就是明確規(guī)定民族鎮(zhèn)的法律地位，并允許“民族鄉(xiāng)建制為民族鎮(zhèn)”〔28〕。如此，在現(xiàn)代化建設(shè)中，雜散居少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)才會(huì)跟上我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。同時(shí)，針對(duì)城市民族區(qū)建制的法律缺位問題，為保障城市中聚居少數(shù)民族的合法權(quán)益，應(yīng)通過制定《城市民族區(qū)工作條例》或修訂《城市民族工作條例》，增加有關(guān)城市民族區(qū)條款，明確城市民族區(qū)的性質(zhì)、法律地位，將城市民族區(qū)管理納入法制化軌道。

明確城市民族區(qū)和民族鎮(zhèn)法律地位具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在自治縣改區(qū)過程中形成的市轄區(qū)原本是民族自治地方，設(shè)區(qū)后仍是少數(shù)民族聚居區(qū)，但卻因?yàn)槌鞘猩?jí)改制而失去了自治權(quán)利，這些城市少數(shù)民族聚居區(qū)域若能按城市民族區(qū)對(duì)待，至少可以保留或?qū)嶋H享有自治地方的部分權(quán)利，自治權(quán)可以得到一定程度的保全。民族鎮(zhèn)是自治縣的下轄單位，也是自治縣行政管理體制的重要組成部分。對(duì)于民族鎮(zhèn)法律地位的確認(rèn)和保護(hù)，有助于在壯大縣域經(jīng)濟(jì)的宏觀背景下進(jìn)一步保障少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展權(quán)利。從制度和法律上明確城市民族區(qū)和民族鎮(zhèn)的地位，可以為少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供恰當(dāng)?shù)慕M織形式，為城鎮(zhèn)型民族區(qū)域建制的探索提供參照。

注釋:

〔1〕《2011 年國務(wù)院政府工作報(bào)告》，http://www．gov．cn/test/2011-03/15/content_1825270．htm。

〔2〕《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，http://news．xinhuanet．com/2013-11/15/c_118164235．htm。

〔3〕參見樸光星:《“壓縮型城市化”下的民族共同體“離散危機(jī)”與“重構(gòu)運(yùn)動(dòng)”——基于對(duì)朝鮮族城市化進(jìn)程的考察》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2014年第3期。

〔4〕劉偉江、丁一、楊雪、王曉峰:《延邊朝鮮族勞動(dòng)力外流及其影響研究》，《人口學(xué)刊》2014年第1期。

〔5〕《延邊朝鮮族自治州2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www．ybxx．gov．cn/minute!index!Eid!6417。

〔6〕數(shù)據(jù)由長白朝鮮族自治縣人口和計(jì)劃生育局提供。

〔7〕數(shù)據(jù)由長白朝鮮族自治縣民族宗教局提供。

〔8〕人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員文章:《加快民族地區(qū)奔向全面小康的步伐——三論學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平中央民族工作會(huì)議重要講話精神》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月11日。

〔9〕參見憲法第一百一十八條，民族區(qū)域區(qū)域自治法第二十三條、六十五條、六十六條和六十七條，國務(wù)院若干規(guī)定第八條、第十五條、第十六條和第十八條。

〔10〕巴曙松:《城鎮(zhèn)化:一個(gè)充滿矛盾沖突的歷程》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013年10月10日。

〔11〕王正偉:《民族地區(qū)要在服務(wù)“一帶一路”戰(zhàn)略大局中大有作為》，《求是》2015年第14期。

〔12〕2006年2月8日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，北寧市更名為北鎮(zhèn)市。

〔13〕參見《民族區(qū)域自治法》第十四條。

〔14〕張殿軍:《城市化進(jìn)程中自治權(quán)的流失、偏離與調(diào)適——以自治(州)縣改市及行政區(qū)劃調(diào)整為視角》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第1期。

〔15〕參見金炳鎬、田燁:《新世紀(jì)中國民族區(qū)域自治制度創(chuàng)新的一個(gè)亮點(diǎn)——“民族自治市”》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2007年第5期。

〔16〕陳建樾:《民族區(qū)域自治:處理民族問題的制度供給與制度約束》，《北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2014年第6期。

〔17〕參見潘弘祥:《民族自治地方行政區(qū)劃變更的動(dòng)因、問題與對(duì)策》，《中國民族報(bào)》2013年9月13日。

〔18〕1949年9月制定的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第一次提到“民族自治區(qū)”，1952年《中華人民共和國民族區(qū)域?qū)嵤┚V要》設(shè)專章對(duì)“自治區(qū)”進(jìn)行具體化，其中第七條規(guī)定:各民族自治區(qū)的行政地位，即相當(dāng)于鄉(xiāng)(村)、區(qū)、縣、專區(qū)或?qū)^(qū)以上的行政地位，依其人口多少及區(qū)域大小等條件區(qū)分之。

〔19〕宋月紅:《新中國成立初期民族自治地方行政建制研究》，《中共黨史研究》2012年第11期。

〔20〕閔言平:《堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度要做到“兩個(gè)結(jié)合”》，《中國民族報(bào)》2014年12月12日。

〔21〕全國人大常委會(huì)秘書處秘書組、國家民委政法司編:《中國民族區(qū)域自治法律法規(guī)通典》，北京:中央民族大學(xué)出版社，2002年版，第115-116頁。

〔22〕《國務(wù)院關(guān)于停止審批民族鎮(zhèn)的通知》，http://fgk．chinalaw．gov．cn/article/fgxwj/199207/19920700405835．shtml。

〔23〕《國家民委關(guān)于對(duì)民族鎮(zhèn)問題的答復(fù)》，http://www．e56．com．cn/publish/dianzi/1999/6-27．htm。

〔24〕張勇、黃紅梅:《“城市民族區(qū)”現(xiàn)象的啟示意義》，《中國民族報(bào)》2010年7月2日。

〔25〕如《河南省少數(shù)民族權(quán)益保障條例》規(guī)定:民族區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長，由建立民族區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的少數(shù)民族公民擔(dān)任。但洛陽市瀍河回族區(qū)區(qū)長并不是回族。這說明，民族區(qū)域自治制度平臺(tái)的缺失使得城市民族區(qū)內(nèi)少數(shù)民族權(quán)益得不到有效保障。

〔26〕鮑明:《中國民族區(qū)域自治的城市制度安排與制度創(chuàng)新》，《民族研究》2003年第1期。

〔27〕胡桑民:《民族鄉(xiāng)與建制鎮(zhèn)的比較調(diào)查》，《民族論壇》1998年第4期。

〔28〕朱玉福:《民族鎮(zhèn)法律地位芻議》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》(漢文版)2005年第1期。