鄭 毅 （中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081）

2015年3月15日，《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》在全國人民代表大會第三次會議上正式表決通過。本文欲從冷思考的視角，針對《中華人民共和國立法法》（以下簡稱新《立法法》）修改與地方立法權(quán)擴充過程中的若干問題予以分析。

一、“較大的市”抑或“設(shè)區(qū)的市”：一般地方立法權(quán)擴充的關(guān)鍵

（一）市級立法權(quán)擴充的背景

根據(jù)原《立法法》第63條，“較大的市”是指省會或首府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市以及國務(wù)院批準的較大的市。其中，省會或首府所在地的市和經(jīng)濟特區(qū)所在地的市相對固定，而國務(wù)院批準的較大的市則由于濃厚的國家計劃和行政審批色彩成為各地競相爭奪的資源。

歷史上，國務(wù)院曾于1984年、1988年、1992年和1993年分四批將19個城市確認為較大的市。①重慶于1997年升格為直轄市，故現(xiàn)存18個國務(wù)院批準的較大的市。但這種審批工作卻在1994年戛然而止。隨著各方面事業(yè)的發(fā)展，以溫州、東莞、佛山為代表的許多后發(fā)城市在人口規(guī)模、經(jīng)濟總量等方面已經(jīng)遠遠超過了許多較大的市，但苦于審批大門的關(guān)閉而無法實現(xiàn)立法權(quán)與經(jīng)濟實力的匹配?！吧甏蟆币恢北贿@些城市視作進一步拓寬發(fā)展道路的重要條件。2013年，黨的十八屆三中全會提出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，在當時也被解讀為“申大”大門的重新開啟。

對此，學(xué)界給出的策略有三個：第一，在現(xiàn)有的18個國務(wù)院批準的“較大的市”基礎(chǔ)上增加一定數(shù)量的“較大的市”；第二，讓所有地級市獲得目前由“較大的市”所享有的地方立法權(quán)，這與此次《立法法》修改的路徑基本吻合；第三，北京大學(xué)姜明安教授提出，把訂立地方性法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力擴大到縣一級。顯然，三種方案的改革程度依次提升。

對中央而言，理論上最為徹底的辦法其實是將較大的市的身份與城市立法權(quán)脫鉤，即較大的市僅作為一類中央特殊政策的載體存在，無涉地方立法權(quán)的配置。原則上，所有的城市均可享有相應(yīng)的立法權(quán)，只是這項改革應(yīng)循序漸進——根據(jù)城市發(fā)展水平、現(xiàn)實立法能力的評估結(jié)果，分階段、分批次地以試點的方式逐步推進。而這種“脫鉤思維”也使得黨的十八屆三中全會青睞的第一種方案同第二種方案間的選擇性張力在事實上被消弭：一方面，增加較大的市數(shù)量同賦予所有地市以地方立法權(quán)不再指向同一問題，可并行不悖；另一方面，黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中“逐步增加”的要求本身就暗含了“分階段、分批次的試點模式”的制度空間。

這就可以解釋新《立法法》為何貌似放棄了黨的十八屆三中全會的預(yù)設(shè)，轉(zhuǎn)而采納學(xué)界提出的“第二條道路”。2014年，黨的十八屆四中全會《全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，這不僅是對政策基礎(chǔ)的補足，新《立法法》似乎也得以規(guī)避國務(wù)院作為審批主體逐漸放開市級地方立法權(quán)所可能面臨的“計劃審批”悖論。

（二）全面賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的潛在風(fēng)險

1.形成“法出多門”的局面，導(dǎo)致實踐中法律適用紊亂，進而影響法制統(tǒng)一。這也是當年“五四憲法”否認除民族自治地方外其他任何形式的地方立法權(quán)的初衷。邏輯上，立法主體的多元化必然導(dǎo)致規(guī)范沖突的幾率增加。而在當前實質(zhì)意義上的違憲審查制度短期內(nèi)無法建立的情況下，中央針對“法出多門”的糾偏力量被極大削弱，這也就必然導(dǎo)致法制體系紊亂的狀況進一步加劇。有學(xué)者甚至認為：“國家立法呈現(xiàn)逐漸細化的趨勢，給地方留下的立法空間逐步縮小，這使得地方立法要么重復(fù)國家的法律，要么違背國家的法律，境地十分尷尬。 ”［1］

2.造成地方保護主義和區(qū)域壁壘的進一步惡化。社會主義市場經(jīng)濟的關(guān)鍵在于生產(chǎn)資料的區(qū)域性流通乃至全國統(tǒng)一市場的良性運轉(zhuǎn)，而地方立法權(quán)的全面鋪開，可能會為地方保護主義的蔓延和區(qū)域制度壁壘的建立供給不當?shù)摹胺ㄖ苹被A(chǔ)，使之得以披上法律的外衣“重裝亮相”。在依法治國的宏觀背景下，這將大大提高維護市場統(tǒng)一和自由的治理成本——諸如協(xié)商、地區(qū)經(jīng)濟共同體等現(xiàn)代治理的核心要素均無法在此條件下全面、深入地實現(xiàn)。

3.導(dǎo)致地方立法品質(zhì)良莠不齊，最終使不同地方居民所實際享有的法制保障有別。雖然新《立法法》在放開市級地方立法權(quán)的同時，在第72條附加了限制性規(guī)定：“其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案”。但逐步推進策略的強調(diào)并不能在實踐中完全解決市際立法能力和水平的差異問題［2］，這將導(dǎo)致不同城市的中國公民所實際享有的法制保障效用存在差異，導(dǎo)致新的不平等。

4.與司法體制改革的趨勢相悖逆。在現(xiàn)行法律規(guī)范框架下，地方性法規(guī)能夠成為人民法院的判案依據(jù)。倘若全面放開地方立法權(quán)，勢必導(dǎo)致設(shè)于各級地方的人民法院被裹挾入地方意志之中，影響司法機關(guān)的獨立地位。而目前正在開展的司法體制改革的思路即在于司法權(quán)的逐漸上收（省以下直管僅為階段性目標），但這顯然與地方立法權(quán)放開的改革在趨勢上互為齟齬，從而對國家體制改革大局的制度合力形成極大內(nèi)耗。

（三）新《立法法》第72條的邏輯缺憾

1.以“設(shè)區(qū)的市”替代“較大的市”。在原《立法法》中，地市一級具有地方立法權(quán)的主體僅限為“較大的市”，但在新《立法法》第72條中已被“設(shè)區(qū)的市”悄然替代。其一，雖然該條第四款、第六款沿用了“較大的市”的概念，但與修改前的《立法法》在內(nèi)涵上已完全不同。根據(jù)新《立法法》第72條“除省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準的較大的市”的表述，與修改前的“較大的市”包括“省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務(wù)院批準的較大的市”不同，修改后的“較大的市”實際上僅特指1982年、1988年、1992年和1993年國務(wù)院分四次批準且現(xiàn)存的18個較大的市，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)濟特區(qū)所在地的市實際上已被籠統(tǒng)歸為“設(shè)區(qū)的市”而不再屬于“較大的市”。其二，這種稱謂的改變在邏輯上是成立的，但問題在于，“較大的市”本身是一個憲法概念——《憲法》 第30條第二款規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”，因此，憲法的“較大的市”和新《立法法》的“設(shè)區(qū)的市”實際上是一個概念，亦即新《立法法》以“設(shè)區(qū)的市”替代“較大的市”的提法與《憲法》第30條不相吻合，引發(fā)了概念上的混亂。

2.新《立法法》將縣級市排斥于地方立法權(quán)之外會導(dǎo)致市縣關(guān)系的紊亂。根據(jù)該條，絕大多數(shù)的地級市將獲得地方立法權(quán)，但卻排除了縣級市的地方立法主體資格。但一方面，縣域經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)成為當前國民經(jīng)濟發(fā)展的新動力，省管縣的體制改革業(yè)已成為大勢所趨，若意在充分發(fā)揮地方立法的積極效用，則縣級市法制需求亦應(yīng)予滿足；另一方面，對許多發(fā)達的縣級市（如昆山、順德、義烏等）而言，市代縣體制已然成為束縛發(fā)展紅利進一步釋放的制度障礙，“過去幾輪的擴權(quán)已不適應(yīng)經(jīng)濟強縣（市）社會經(jīng)濟快速發(fā)展的需要，縣市一級政府的經(jīng)濟社會管理權(quán)限普遍出現(xiàn)與社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的問題”［3］。市對縣的管制負效應(yīng)已然凸顯，而賦予縣級立法權(quán)作為應(yīng)對方案在當前又不大現(xiàn)實，在此情況下再賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)，其結(jié)果只能如秦前紅教授指出的：“導(dǎo)致實踐中早已錯亂的市縣關(guān)系更加錯亂，并增加未來縱向國家行政管理體制改革的難度?！保?］

3.“設(shè)區(qū)的市”提法形式上“掛一漏萬”。我國有個別地級市不設(shè)區(qū)、不轄縣，而是采用直管鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和街道的結(jié)構(gòu)，如廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市和海南省三沙市。筆者曾針對《立法法修正案草案》中的這一問題撰文質(zhì)疑［5］。令人欣慰的是，2015年3月15日通過的《全國人民代表大會關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》（以下簡稱《決定》）明確：“廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市，比照適用本決定有關(guān)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定。”但這種專門授權(quán)的路徑尚面臨詰問。一方面，作為全國通行的法律文件，《決定》專門就四個城市的立法權(quán)問題予以特別規(guī)定，實非明智之選；另一方面，這種列舉仍然掛一漏萬——2015年2月19日，國務(wù)院《關(guān)于同意海南省調(diào)整儋州市行政區(qū)劃的批復(fù)》（國函〔2015〕41號）正式同意“撤銷縣級儋州市，設(shè)立地級儋州市，以原縣級儋州市的行政區(qū)域為地級儋州市的行政區(qū)域”，儋州由此成為我國第五個不設(shè)區(qū)的地級市，而在《決定》僅列舉四市授權(quán)的邏輯下更成為唯一一個沒有地方立法權(quán)的地級市。對此，筆者認為完全可以選擇另一條更為規(guī)范的賦權(quán)進路：既然新《立法法》對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)采取逐步放開的策略，實際上可趁此時間差，由國務(wù)院在前述五市集中設(shè)立正式轄區(qū)，使之正式成為《立法法》第72條所規(guī)定的具有立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，這也為日后其他縣級市升格地級市并獲得地方立法權(quán)的情形提供一個可反復(fù)適用的開放性制度框架。至于學(xué)界對《立法法》修改后具有地方立法權(quán)的市數(shù)究竟是284個還是288個（加上儋州實為289個）的爭論，筆者以為，實際擁有地方立法權(quán)的市遠不限于此。2015年4月4日，西藏林芝地區(qū)撤地設(shè)市，在原林芝縣行政區(qū)域設(shè)立巴宜區(qū)；2015年4月12日，新疆吐魯番地區(qū)撤縣設(shè)市，撤銷吐魯番(縣級)市建制改設(shè)高昌區(qū)。新《立法法》實施不到一個月，就已經(jīng)有兩個地區(qū)通過行政建制變更的方式加入“設(shè)區(qū)的市”的行列①2014年7月，西藏日喀則撤地設(shè)市，原縣級日喀則市改為桑珠孜區(qū)。現(xiàn)在看來，配合新《立法法》的地方立法權(quán)擴權(quán)改革在2014年就已初露端倪。，再加上30個自治州一般地方立法權(quán)的放開，有理由相信此次擴權(quán)范圍將以全部地級單位為賦權(quán)目標。

4.新《立法法》第72條為強調(diào)“循序漸進”的策略，特意要求由省級人大常委會控制所轄市立法權(quán)逐步放開的進度，并設(shè)全國人大常委會備案程序作為呼應(yīng)性的中央控制手段。這一制度設(shè)置看似中央與地方協(xié)調(diào)配合，實則效用有限。其一，逐步放開所考慮的因素列舉并不科學(xué)，例如，特定城市的人口數(shù)量、地域面積在邏輯上不應(yīng)成為該市是否應(yīng)當及時享有地方立法權(quán)的考量因素；又如，在全國各地對立法權(quán)呼聲高漲即需求普遍存在的情況下，考慮特定城市的“立法需求”實際上不會產(chǎn)生任何實際控制價值；還如，倘若真的要考慮立法能力因素的話，那么許多設(shè)區(qū)的市實際上是不符合條件的，這也是前文中筆者反對大面積放開城市立法權(quán)的主要理由之一。其二，在地方旺盛的立法需求下，省級人大常委會很難對立法權(quán)的放開給予有效的控制，加之地方利益表達、市際協(xié)調(diào)均衡等復(fù)雜因素的影響，勢必導(dǎo)致省、自治區(qū)對放開節(jié)奏的實際控制力進一步削弱。其三，全國人大常委會對于各市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間的報告僅是“備案”（而不是“批準”），這雖然是出于尊重地方具體情況的考量，但卻在事實上造成中央無法對本就孱弱的省級控制給予有效的補強性管控。

二、未竟與可期：作為《立法法》修改盲區(qū)的經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)

原《立法法》對經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的規(guī)定主要有三個：一是第63條，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市作為較大的市擁有制定地方性法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力，但是這類立法不得與上位法相抵觸；二是第81條，經(jīng)濟特區(qū)根據(jù)特別授權(quán)制定的法規(guī)可對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通規(guī)定，即可形成對上位法的有條件突破，這也是“經(jīng)濟特區(qū)”的“特”在立法權(quán)上的集中體現(xiàn)；三是第65條，經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施。

（一）作為四類設(shè)區(qū)的市之一，“經(jīng)濟特區(qū)所在地的市”急需新的法律解釋和立法回應(yīng)

在原《立法法》制定時，我國業(yè)已建立的四個經(jīng)濟特區(qū)（深圳、珠海、汕頭和廈門）均以城市為基礎(chǔ)，因此“經(jīng)濟特區(qū)所在地的市”的表述在當時并無不妥，但后來，一方面，海南以省為基礎(chǔ)設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)，全省轄4個地級市和6個縣級市，“經(jīng)濟特區(qū)所在地的市”如何確認？另一方面，喀什系以地區(qū)為基礎(chǔ)設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)，“經(jīng)濟特區(qū)所在地的市”又究竟是指喀什地區(qū)還是地區(qū)行署所在的縣級喀什市？②結(jié)合日喀則、林芝和吐魯番撤地設(shè)市的先例，喀什地區(qū)同樣進行撤地設(shè)市可能是較妥的解決方案。這在《新疆維吾爾自治區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化行動計劃(2013-2020）》中已有顯現(xiàn)。此外，新《立法法》第74條對經(jīng)濟特區(qū)所在地的省根據(jù)全國人大的授權(quán)決定制定在經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)實施的法規(guī)的權(quán)力予以再次確認，但喀什經(jīng)濟特區(qū)位處的新疆維吾爾自治區(qū)并非“省”，因此，嚴格依照新《立法法》的規(guī)定，新疆維吾爾自治區(qū)并不享有此項立法權(quán)。

（二）《立法法》第74條對經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的特殊觀照形成了對第72條的事實覆蓋

對于早先設(shè)立的四個經(jīng)濟特區(qū)來說，由于當時部分市區(qū)未被納入特區(qū)范圍，因此，這兩個條款的區(qū)分具有現(xiàn)實意義。但隨著四地先后將特區(qū)范圍擴大至全市，這兩條的差異就僅僅體現(xiàn)在形式身份層面——同一立法主體（機關(guān)），以設(shè)區(qū)的市的身份立法，則不能突破上位法；以經(jīng)濟特區(qū)的身份立法，則可以突破（第90條）。因此，這種主體身份區(qū)分的現(xiàn)實基礎(chǔ)已不復(fù)存在。而對于兩個新設(shè)的經(jīng)濟特區(qū)（尤其是喀什）來說，只要在前段所述的主體身份方面獲得《立法法》的確認或合理的解釋，也必將面臨前述問題。因此，可考慮第72條和第74條對于經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)部分的整合，這對強化相關(guān)條款的體系化適用意義重大。

（三）經(jīng)濟特區(qū)所在地的省人大及其常委會根據(jù)全國人大授權(quán)制定法規(guī)在海南幾無實踐價值

第74條賦予經(jīng)濟特區(qū)所在省的立法權(quán)的初衷應(yīng)是期待經(jīng)濟特區(qū)上級地方進行立法補強，或在省域范圍內(nèi)實現(xiàn)配合經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展的區(qū)域化格局。但這對于海南這個“全省皆特區(qū)”的特例而言卻無異于規(guī)范重復(fù)。尤其是在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展范圍不斷擴大的情況下，單單圍繞經(jīng)濟特區(qū)進行省內(nèi)市場資源的整合顯然已不足夠，經(jīng)濟特區(qū)的持續(xù)發(fā)展需要其同更為廣闊的經(jīng)濟腹地之間建立更為緊密的制度性協(xié)調(diào)機制。相應(yīng)的，圍繞經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)和發(fā)展所設(shè)置的地方立法權(quán)格局也應(yīng)隨之擴大，但這在新《立法法》中同樣未有回應(yīng)。

總之，《立法法》修改其實可考慮將經(jīng)濟特區(qū)剔出較大的市的范疇，而作為一類特殊的地方立法權(quán)主體以專條?？畹姆绞郊右砸?guī)定［6］，但新《立法法》對此并未給予應(yīng)有的關(guān)注。

三、選擇性突破：民族自治地方的立法權(quán)問題

（一）當前民族自治地方立法體制改革的需求

1.自治區(qū)立法權(quán)之困。在三級民族自治地方中，自治區(qū)的立法權(quán)資源最為豐富：既擁有作為一般省級地方的地方性法規(guī)和規(guī)章的制定權(quán)，也有作為民族自治地方的自治條例和單行條例制定權(quán)。但自治區(qū)立法權(quán)面臨的窘?jīng)r也是顯而易見的：如目前五大自治區(qū)的自治條例尚付闕如，甚至嚴格意義上的單行條例亦不存在；又如自治州和自治縣不會面臨的問題——自治區(qū)的地方性法規(guī)、規(guī)章、自治條例和單行條例位階對比關(guān)系以及如何在實踐中適用？對此，《立法法》均未給出明確的回應(yīng)。筆者認為，未來改革的重點應(yīng)在自治區(qū)自治法規(guī)審批程序的松綁——從五大自治區(qū)制定自治條例的歷程看來，全國人大常委會的批準程序業(yè)已成為最大的制度性阻礙。當然，這一改革還需要《民族區(qū)域自治法》乃至《憲法》的配合，非單純修改《立法法》所能實現(xiàn)。

2.自治州和自治縣自治立法權(quán)濫用問題的凸顯。長期以來，自治州和自治縣的立法權(quán)僅限于自治條例和單行條例的制定。而特定民族自治地方自治條例綜合性、唯一性的特征則導(dǎo)致單行條例事實上成為這兩類自治地方滿足日常立法需求的唯一“制度出口”，其主要弊端有兩個：一是大量非自治性立法事項披著單行條例的外衣粉墨登場，導(dǎo)致自治立法權(quán)濫用；二是基于每年召開一次的人大專有立法權(quán)的規(guī)定，立法效率被嚴重制約，從而拖慢了法制化建設(shè)的腳步［7］。對于自治州而言，隨著《立法法》的修改，其所享有的立法權(quán)在類型上將與自治區(qū)別無二致，自治法規(guī)制定權(quán)濫用的問題自然得以解決；而對于自治縣來說，在當前以及未來相當一段時期內(nèi)，總的思路還應(yīng)是回歸自治立法權(quán)的本質(zhì)，即對于那些不屬于自治立法權(quán)范疇、但又必須實現(xiàn)法制化的事項，應(yīng)依托該自治縣所隸屬的上級地方立法實現(xiàn)。

（二）自治州一般地方立法權(quán)：《立法法》修改的得與失

此次《立法法》修改對于前述問題的回應(yīng)采取了頗為實際的策略：對于自治區(qū)立法權(quán)問題，短期內(nèi)非依靠《立法法》的單獨修改所能改變；對于自治縣立法權(quán)，雖然存在濫用，但亦無須通過擴充立法權(quán)的方式解決。因此，新《立法法》選擇對更為迫切也更為現(xiàn)實的自治州立法權(quán)擴充問題予以較為充分的回應(yīng)——根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第4條第二款“自治州的自治機關(guān)行使下設(shè)區(qū)、縣的市的地方國家機關(guān)的職權(quán)，同時行使自治權(quán)”的規(guī)定，隨著新《立法法》對社區(qū)的市的地方立法權(quán)的全面放開，自治州的人大和常委會以及州政府就自動獲得了制定市級地方性法規(guī)和政府規(guī)章的權(quán)力。但新《立法法》在授予自治州一般地方性立法權(quán)的問題上，仍有兩點值得商榷。

1.在地方性法規(guī)的規(guī)制范疇上，自治州與設(shè)區(qū)的市別無二致，即僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等三項。雖然這三項對于當前少數(shù)民族法制而言的確具有特別的時代價值——城鄉(xiāng)建設(shè)與管理針對的民族地區(qū)城市（鎮(zhèn)）化進程以及城市散居少數(shù)民族規(guī)模日益增加、環(huán)境保護對應(yīng)的民族地區(qū)環(huán)境污染與生態(tài)破壞、歷史文化保護對應(yīng)少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的當代傳承困境等——但與民族自治地方更為寬泛的立法需求而言，這三項的限制又明顯過窄。更重要的是，賦予自治州地方性法規(guī)制定權(quán)的價值在相當程度上體現(xiàn)為對自治州單行條例制定權(quán)濫用問題的解決，但如此狹隘的立法事項限制則嚴重限制了“撥亂反正”立法價值的彰顯——對自治州未來需要予以立法卻又不屬于前述三項范疇的事項而言，仍然只能通過單行條例制定權(quán)的“被迫濫用”實現(xiàn)。這不僅與《立法法》修改的初衷不符，更與整個社會主義民族法制發(fā)展的大趨勢相悖。

2.與“其他設(shè)區(qū)的市”一樣，新《立法法》對自治州制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間同樣采取了逐步放開的策略。但不應(yīng)忽視的是，與此次新增的239個城市立法史的空白狀態(tài)不同，我國的30個自治州已經(jīng)擁有數(shù)十年的立法權(quán)運作史，其間不僅積累了豐富的立法經(jīng)驗，實際立法能力亦不容小覷。與新《立法法》中處處設(shè)限的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章不同，根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，自治條例在立法事項上更為寬泛，號稱民族自治地方的“小憲法”，綜合性可見一斑；單行條例雖然規(guī)制事項較為單一，但卻是民族自治地方變通立法權(quán)的重要規(guī)范載體，立法要求較高；自治條例和單行條例在實踐中的規(guī)制范圍實際上已經(jīng)全面涵蓋甚至溢出了新《立法法》的三項限制，同時還擁有不容小覷的規(guī)范位階。因此，不論是對立法范疇的宏觀把握還是對重要立法事項（如對法律的變通規(guī)定）的細節(jié)拿捏，自治州的立法能力均要明顯優(yōu)于大部分新獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市。此外，由于長期存在立法需求釋放渠道，即便直接全面放開自治州地方性法規(guī)的制定權(quán)，也不易出現(xiàn)所擔(dān)心的井噴式局面?？傊瑢ψ灾沃莸胤叫苑ㄒ?guī)制定權(quán)采取逐步放開的策略顯得過于保守。

總之，《立法法》修改的確在一定程度上回應(yīng)了目前地方法制建設(shè)所面臨的諸多問題，但同時在回應(yīng)的范疇、路徑和模式上依然具有可資商榷的空間。應(yīng)認識到，地方法制建設(shè)所呈現(xiàn)的體系化特征，恰恰說明任一法律的規(guī)范發(fā)展都無法獨力承擔(dān)推動改革進程的大任。因此，相關(guān)法律圍繞新《立法法》進行協(xié)調(diào)完善的“集體發(fā)力”，或許更加值得期待。

［1］彭波，張瀟月.地方立法，機遇還是挑戰(zhàn)［N］.人民日報，2014-10-22（17）.

［2］武增.2015年《 立法法》修改背景和主要內(nèi)容解讀［J］.中國法律評論，2015，（1）：210-216.

［3］馬斌.政府間關(guān)系：權(quán)力配置與地方治理［M］.杭州：浙江大學(xué)出版社，2009：191.

［4］秦前紅.地方立法主體擴容不宜操之過急［N］.南方都市報，2014-08-27（A23）.

［5］鄭毅.“較大的市”擴充模式值得商榷［N］.檢察日報，2014-10-13（6）.

［6］鄭毅.立法法修改應(yīng)重點關(guān)注地方立法權(quán)改革［N］.檢察日報，2014-06-09（6）.

［7］鄭毅.期待修改后的《立法法》引領(lǐng)民族法治新進程［N］.中國民族報，2015-03-13（1）.