文／賈義猛

優(yōu)勢(shì)與限度：“行政審批局”改革模式論析

文／賈義猛

摘要：中國(guó)行政審批制度的改革創(chuàng)新，開始從全面建設(shè)行政服務(wù)中心向積極探索設(shè)立“行政審批局”的方向發(fā)展，這有利于促進(jìn)行政許可權(quán)從“平臺(tái)聚合”到“實(shí)體承辦”、從“局部程序集中”到“全面權(quán)責(zé)集中”、從“增量調(diào)整”到“存量?jī)?yōu)化”的提升。“行政審批局”模式的改革已成為大部門制改革在行政審批制度領(lǐng)域的重要樣本，其成熟發(fā)展和有效運(yùn)作，將進(jìn)一步對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、流程再造和體制變革發(fā)揮積極作用。未來(lái)“行政審批局”模式的改革能否從政策試點(diǎn)走向普遍實(shí)行，還有賴于政府管理體制改革在打破“職責(zé)同構(gòu)”等深層次問(wèn)題方面的協(xié)同推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：行政審批局；行政服務(wù)中心；職責(zé)同構(gòu)；大部門體制改革

黨的十八大以來(lái)，簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，成為中國(guó)全面深化改革的關(guān)鍵。其中，行政審批制度改革則進(jìn)一步成為政府管理體制改革的重要抓手，改革力度前所未有，改革成效也迅速彰顯。在地方各級(jí)政府普遍建設(shè)和完善各類行政服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，以四川省成都市武侯區(qū)和天津市濱海新區(qū)為代表的部分地方政府率先設(shè)立專門的行政審批局，推動(dòng)行政審批工作從程序集中走向?qū)嶓w集中，成為目前行政審批改革的最新創(chuàng)新舉措，中央政府對(duì)此也采取了鼓勵(lì)和支持態(tài)度，并于2015年3月順勢(shì)啟動(dòng)了相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的多地試點(diǎn)工作。本文在對(duì)“行政審批局”模式產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)考察該模式的主要優(yōu)勢(shì)與價(jià)值所在，以及這一改革探索可能面臨的挑戰(zhàn)與限度。

一 從“服務(wù)中心”到“行政審批局”：相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的新探索

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著改革開放進(jìn)程的推進(jìn)，在原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上逐步建立起來(lái)的條塊分割式的行政審批制度的弊端逐步顯現(xiàn)。各級(jí)地方政府為適應(yīng)招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，開始引入“一站式服務(wù)”，探索建立針對(duì)外商投資的多部門集中辦公審批機(jī)制，進(jìn)而開始成立各具特點(diǎn)的行政服務(wù)中心。2001年以后，國(guó)務(wù)院開始全面部署行政審批制度改革，在此背景下，行政服務(wù)中心發(fā)展成為各地方政府普遍建設(shè)的、主要進(jìn)行集中審批的工作窗口和平臺(tái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，全國(guó)有31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）共設(shè)立行政服務(wù)中心2912個(gè)（含各級(jí)各類開發(fā)區(qū)設(shè)立的服務(wù)中心）。其中，省級(jí)中心10個(gè)，市（地）級(jí)368個(gè)，縣（市）級(jí)2534個(gè)。30377個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了便民服務(wù)中心。[1]隨著行政服務(wù)中心遍地開花的發(fā)展態(tài)勢(shì)，這一機(jī)制的缺陷和不足也逐步顯現(xiàn)出來(lái)：首先，行政服務(wù)中心作為政府部門的工作平臺(tái)和窗口，雖然實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一受理申請(qǐng)和最后送達(dá)許可文件，但因原行政許可部門的權(quán)限沒(méi)有變，許可的審定和決策權(quán)一般還要返回原部門來(lái)完成，因此這種集中聯(lián)合辦公只是讓行政服務(wù)中心成為傳統(tǒng)各行政許可部門的“收發(fā)室”或“傳達(dá)室”，部門推諉和扯皮現(xiàn)象難以根治。其次，行政服務(wù)中心多是在原有政府部門格局不變的基礎(chǔ)上新設(shè)的組織機(jī)構(gòu)，一定程度上增加了人員和編制，提高了行政成本。此外，建立起來(lái)的行政服務(wù)中心也普遍定位模糊，有的定位為政府的派出機(jī)構(gòu)，還有的定位為事業(yè)單位，模糊的機(jī)構(gòu)定位必然帶來(lái)權(quán)責(zé)的不明確，很難保障行政服務(wù)中心對(duì)進(jìn)駐部門進(jìn)行有效的監(jiān)督和協(xié)調(diào)。

針對(duì)上述問(wèn)題，四川省眉山市和江蘇省鎮(zhèn)江市于2004年啟動(dòng)了后來(lái)稱之為“兩集中、兩到位”的改革，隨后全國(guó)各地普遍效仿。所謂“兩集中，兩到位”，即把同一行政部門內(nèi)部分散在不同機(jī)構(gòu)的行政許可權(quán)，集中到一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)辦理，把各部門相對(duì)集中行使行政許可權(quán)的機(jī)構(gòu)成建制地集中進(jìn)駐行政服務(wù)中心；行政機(jī)關(guān)所有行政許可事項(xiàng)在行政服務(wù)中心窗口到位，相應(yīng)行政許可事項(xiàng)的審批權(quán)、辦事權(quán)也要在窗口到位。這一機(jī)制的核心是行政許可權(quán)限在行政許可部門的內(nèi)部集中，同時(shí)，行政審批的審定權(quán)、決定權(quán)等核心審批權(quán)限也向行政服務(wù)中心集中。[2]“兩集中、兩到位”的工作機(jī)制有助于行政服務(wù)中心擺脫作為行政審批部門“收發(fā)室”和“傳達(dá)室”的尷尬困境，不過(guò)，這一改革并未觸動(dòng)原有的行政審批權(quán)力配置和運(yùn)作體制，傳統(tǒng)行政審批的弊端仍存在。

配合行政審批改革進(jìn)程的推進(jìn)，2004年7月《行政許可法》開始正式實(shí)施。在《行政許可法》中，“相對(duì)集中行政許可”的概念被明確提出，其第26條規(guī)定：行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理。這顯然是對(duì)以行政服務(wù)中心為平臺(tái)的集中聯(lián)審機(jī)制的立法確認(rèn)和肯定。同時(shí)該法第25條也提出：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。這條規(guī)定為行政審批權(quán)在政府不同部門間委托移轉(zhuǎn)乃至建立獨(dú)立單一的行政審批機(jī)構(gòu)提供了法律制度空間。

2008年，四川省成都市武侯區(qū)政府對(duì)行政服務(wù)中心在“兩集中、兩到位”改革的基礎(chǔ)上依據(jù)行政許可法，進(jìn)一步推出了“行政審批委托辦法”，將一些辦件量小的部門的行政審批權(quán)委托給區(qū)中心受理和正式辦理。2008年，武侯區(qū)政府正式設(shè)立行政審批局，作為區(qū)政府工作部門，并明確將區(qū)政府發(fā)改局等20多個(gè)部門的行政審批權(quán)全部劃轉(zhuǎn)給行政審批局，行政審批局統(tǒng)一受理并做出行政審批決定，并對(duì)審批結(jié)果負(fù)責(zé)。[3]實(shí)體審批部門的“行政審批局”改革模式得以初創(chuàng)。

黨的十八大后，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變工作更為強(qiáng)化，而行政審批制度改革成為轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手，改革力度和速度都空前提高正是在此背景下，2014年5月，天津市濱海新區(qū)作為國(guó)家級(jí)綜合改革試驗(yàn)區(qū)和直轄市下轄的超大型市轄區(qū)，也籌建了行政審批局，并將其作為主要掌管行政審批權(quán)的新區(qū)政府工作部門，濱海新區(qū)的這一改革經(jīng)驗(yàn)很快被天津市的其他區(qū)、縣借鑒。由此，以濱海新區(qū)改革為示范，行政審批局的改革模式再度引起廣泛關(guān)注全國(guó)多個(gè)不同層級(jí)的地方政府紛紛開始創(chuàng)建各自的行政審批局。截至2015年5月，據(jù)筆者考察，寧夏回族自治區(qū)銀川市、湖北省鄂州市的葛店開發(fā)區(qū)、襄陽(yáng)市高新區(qū)及隨后的襄陽(yáng)市政府、武漢市東湖高新區(qū)與武漢開發(fā)區(qū)、廣西壯族自治區(qū)南寧市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、山東省青島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和遼寧省沈陽(yáng)市沈陽(yáng)新區(qū)等地也已成立或正積極組建各自的行政審批局。

在此形勢(shì)下，2015年3月，中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案〉的通知》，正式要求在天津市所有區(qū)縣和河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州等8個(gè)省、市開展相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)。除天津外，其余試點(diǎn)省份各選擇2 至3個(gè)市、縣（市、區(qū)）或所屬國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)開展改革試點(diǎn)。試點(diǎn)內(nèi)容首先就是探索相對(duì)集中行政許可權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，即將政府各部門的行政許可權(quán)交由一個(gè)部門行使（專設(shè)行政審批部門）或?qū)⒁粋€(gè)部門的行政許可權(quán)交由另一個(gè)部門行使（行政審批部門間委托移轉(zhuǎn)）。目前，8省市已經(jīng)或正在籌備實(shí)施有關(guān)試點(diǎn)改革。繼成都武侯區(qū)的探索之后，專設(shè)行政審批局可能會(huì)成為行政審批制度改革的主流范式之一。

二 “行政審批局”模式的特點(diǎn)與價(jià)值

（一）“行政審批局”模式的特點(diǎn)

結(jié)合成都市武侯區(qū)和天津市濱海新區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)，我們可以看到，“行政審批局”模式改革的主要特點(diǎn)集中體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，從“平臺(tái)聚合”到“實(shí)體承辦”。通過(guò)將行政服務(wù)中心提升到行政審批局，實(shí)現(xiàn)了從“平臺(tái)聚合”到“實(shí)體承辦”的改變。行政服務(wù)中心自建立以來(lái)在各地呈現(xiàn)出多類型的樣態(tài)，[4]但總體上發(fā)揮的就是一個(gè)既有政府審批部門的“聚合平臺(tái)”功能，無(wú)論是作為政府派出機(jī)構(gòu)還是事業(yè)單位，和既有的政府工作部門相比都存在權(quán)威不足的問(wèn)題。因而，在審批實(shí)踐中，即使形式上賦予“中心”協(xié)調(diào)有關(guān)部門的職責(zé)，因其權(quán)威性不足也可能造成在實(shí)際工作中“心有余而力不足”的局面。設(shè)立正式的行政審批局并將其確定為政府工作部門，則明確了其在政府部門的正式機(jī)構(gòu)地位，使其權(quán)責(zé)匹配，有助于改變傳統(tǒng)行政服務(wù)中心的困境。

第二，從“局部程序集中”提升到“全面權(quán)責(zé)集中”。如前所述，行政審批中的審核與決定等實(shí)質(zhì)性的核心權(quán)力在“兩集中、兩到位”工作機(jī)制不健全的情況下往往還要返回原審批部門來(lái)完成，這樣，行政服務(wù)中心就會(huì)陷入“只掛號(hào)，不看病”的工作困局，工作效率也會(huì)大打折扣。通過(guò)成立行政審批局，并將既有政府工作部門的行政審批職權(quán)劃轉(zhuǎn)給行政審批局，建立“一個(gè)公章管審批”的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從“局部程序集中”發(fā)展到“全面權(quán)責(zé)集中”，則有助于化解上述問(wèn)題。

第三，從“增量微調(diào)”到“存量?jī)?yōu)化”。行政服務(wù)中心無(wú)論其定位是政府派出機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)，還是事業(yè)單位，都是在原行政體系基本沒(méi)有觸動(dòng)、原行政權(quán)力結(jié)構(gòu)基本沒(méi)有改變，原行政部門基本沒(méi)有減少的前提下建立的新設(shè)機(jī)構(gòu)，屬于只做“加法”的“增量改革”范疇。[5]在一定歷史階段，“增量微調(diào)”因不立即觸動(dòng)原有權(quán)力和利益格局而較易推行，改革效果可能也會(huì)較快顯現(xiàn)。另一方面，簡(jiǎn)政向來(lái)是機(jī)構(gòu)改革的努力方向，上述只做“加法”的改革可能帶來(lái)徒增機(jī)構(gòu)、編制和工作人員而工作效率未必能夠彰顯的潛在風(fēng)險(xiǎn)。設(shè)立行政審批局，進(jìn)行審批權(quán)責(zé)的明確調(diào)整和并轉(zhuǎn)，將整體的審批權(quán)從其他分散的職能部門歸總整合到審批局，同時(shí)，堅(jiān)持“編隨事走、人隨編走”的原則，履行原行政審批職責(zé)的部門工作人員可以一并轉(zhuǎn)到行政審批局，由行政審批局組建精干的行政審批工作隊(duì)伍，政府的總編制不會(huì)增加，而隨著工作流程和機(jī)制的優(yōu)化，在保證提高工作效率的前提下，還可以同步實(shí)現(xiàn)編制和人員的精簡(jiǎn)。[6]例如，在成都市武侯區(qū)行政審批局，經(jīng)過(guò)整合三個(gè)科室僅25名工作人員就承擔(dān)了原來(lái)21個(gè)職能部門70多名工作人員所承擔(dān)的審批業(yè)務(wù)。在天津市濱海新區(qū)行政審批局，審批人員也由原來(lái)分散審批格局下的600人減少到了109人。

（二）“行政審批局”模式的價(jià)值

現(xiàn)代政府理論的研究成果顯示，一個(gè)政府構(gòu)成一種體制，其內(nèi)涵為一組職能，外現(xiàn)為一套機(jī)構(gòu)，運(yùn)作為一個(gè)過(guò)程，行動(dòng)起來(lái)則是一群官員。[7]就此而言，一項(xiàng)理想的政府改革舉措最好能在上述幾個(gè)維度上對(duì)政府工作的完善有所助益，可以說(shuō)，“行政審批局”模式的改革探索固然首先呈現(xiàn)為一項(xiàng)機(jī)構(gòu)改革，但在其他方面也會(huì)有利于政府流程的創(chuàng)新和提升。

第一，行政審批局組建的前提是行政審批職責(zé)的合理劃轉(zhuǎn)與歸并，職能轉(zhuǎn)變和職責(zé)設(shè)計(jì)推進(jìn)不到這個(gè)程度，行政審批局就難以成形。同時(shí)，行政審批局設(shè)立和有效運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，會(huì)進(jìn)一步提出政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化的要求，在一定程度上形成對(duì)職能轉(zhuǎn)變的“倒逼”態(tài)勢(shì)?？梢哉f(shuō)，政府職能轉(zhuǎn)變工作的推進(jìn)為設(shè)立行政審批局提供了可能和要求，而行政審批局的設(shè)立及其有效運(yùn)轉(zhuǎn)也會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的深化。另外，行政審批制度改革的提速是十八大以來(lái)中共中央和國(guó)務(wù)院加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變總體部署的重要一環(huán)，也正是在此背景下，“行政審批局”模式的改革才由武侯區(qū)的“一枝獨(dú)秀”發(fā)展到“多地開花”，進(jìn)而正式成為國(guó)家層面相對(duì)集中行政許可權(quán)政策試點(diǎn)的主流范式之一。

第二，在行政審批職責(zé)并轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上組建行政審批局，也是大部門體制改革在行政審批領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。[8]大部門體制改革要求按照職能有機(jī)統(tǒng)一原則實(shí)施政府機(jī)構(gòu)優(yōu)化重組，主要表現(xiàn)為將職能相同或相近的部門合并為一個(gè)部門。此前的大部門制改革是在現(xiàn)有政府部門的合并上下功夫，而設(shè)立行政審批局則是從行政審批職能整合的角度來(lái)組建新部門，并對(duì)新舊部門之間的合理職能進(jìn)行歸轉(zhuǎn)和整合，方式雖略有不同，但都體現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)改革的大部門制發(fā)展方向。另一方面，通過(guò)將既有政府部門的行政審批職權(quán)劃歸專門成立的行政審批局，讓新設(shè)機(jī)構(gòu)專責(zé)審批，同時(shí)促進(jìn)既有部門加強(qiáng)監(jiān)管，也推進(jìn)了審批和監(jiān)管的合理分離，有利于行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有利于建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

第三，行政審批局的建立不僅是機(jī)構(gòu)改革，同時(shí)也會(huì)對(duì)政府流程再造提出更高的要求并帶來(lái)更大提升。應(yīng)該看到，基于“一站式服務(wù)”的行政服務(wù)中心建設(shè)主要是從優(yōu)化工作程序和改善工作作風(fēng)的角度來(lái)進(jìn)行政府改革，從性質(zhì)上更接近于“流程再造”取向的政府改革。直接設(shè)立行政審批局則首先表現(xiàn)為政府的機(jī)構(gòu)改革，但由于這一改革是在對(duì)行政服務(wù)中心改革反思和檢討基礎(chǔ)上提出的，改革本身對(duì)政府流程優(yōu)化也同樣重視。例如，濱海新區(qū)在改革過(guò)程中，創(chuàng)新研究制定了行政審批標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程（SOP），對(duì)全部審批事項(xiàng)要件和要件審查辦法進(jìn)行梳理、規(guī)范和公示，實(shí)行依法依規(guī)審批。[9]成都市武侯區(qū)則分別制定了《武侯區(qū)行政審批新機(jī)制運(yùn)行管理暫行辦法》《武侯區(qū)涉及現(xiàn)場(chǎng)勘查的行政審批事項(xiàng)辦理監(jiān)督管理細(xì)則》《武侯區(qū)行政審批信息通報(bào)制度》《武侯區(qū)行政審批局內(nèi)部監(jiān)督管理辦法》等政策文件對(duì)審批流程、部門協(xié)調(diào)、信息共享和內(nèi)部監(jiān)管等實(shí)施精細(xì)化管理。[10]

第四，設(shè)立行政審批局不僅在行政審批制度領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了創(chuàng)新，也從政策領(lǐng)域?qū)鹘y(tǒng)“條塊分割”和“職責(zé)同構(gòu)”式的傳統(tǒng)行政管理體制與格局提出了挑戰(zhàn)，在現(xiàn)有政策試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，“行政審批局”模式的運(yùn)作如能逐步走向成熟，將會(huì)對(duì)傳統(tǒng)行政生態(tài)進(jìn)行重塑，有可能對(duì)打破“條塊分割”“職責(zé)同構(gòu)”等深層次的體制性困局提供新的改革思路。

三 “行政審批局”模式的限度與挑戰(zhàn)

“行政審批局”模式歷經(jīng)多年才從“一枝獨(dú)秀”走向“多地開花”，既同全國(guó)行政審批制度改革的整體推進(jìn)進(jìn)程有關(guān)，也顯示該模式自身可能也有其局限之處。[11]

（一）“相對(duì)集中”與“專業(yè)分工”要并舉

獨(dú)立設(shè)立行政審批局，將分散的行政審批職能整合到一個(gè)統(tǒng)一機(jī)構(gòu)來(lái)行使，實(shí)現(xiàn)行政許可權(quán)的相對(duì)集中，有利于克服政府管理上的“條塊分割”和碎片化弊端。同時(shí)，也需注意到現(xiàn)代社會(huì)專業(yè)化分工是普遍趨勢(shì)，這在政府治理和公共部門組織設(shè)計(jì)中也一樣難以避免。因此，專業(yè)行政和綜合行政需要并舉，“職能整合與“專業(yè)分工”都要適度、均衡，不能走極端行政許可權(quán)的集中行使也應(yīng)該是相對(duì)的，而不是片面追求大而全的絕對(duì)集中，在籌建行政審批局時(shí)，需要政府審慎考慮哪些可以集中到審批局，哪些還是由原職能部門行使更為合理一般而言，行政許可權(quán)的調(diào)整和集中首先要依法依規(guī)，要符合行政許可法所規(guī)定的精簡(jiǎn)、統(tǒng)一效能原則和相關(guān)程序；其次，相對(duì)集中的行政許可權(quán)應(yīng)該是業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)、便于集中的事項(xiàng)，而專業(yè)性較強(qiáng)且法律有明確規(guī)定許可權(quán)行使主體的審批事項(xiàng)，則不宜簡(jiǎn)單地集中并轉(zhuǎn)到一個(gè)部門。[12]事實(shí)上，無(wú)論是成都市武侯區(qū)還是天津市濱海新區(qū)行政審批局，都不是也做不到完全納入一級(jí)政府所轄的全部行政審批事項(xiàng)。如武侯區(qū)行政審批局成立后，共計(jì)轉(zhuǎn)入79大項(xiàng)審批事項(xiàng)，占區(qū)政府行政審批事項(xiàng)的54﹪，其中行政許可事項(xiàng)被轉(zhuǎn)化比例為85﹪。另外，還應(yīng)注意到，行政審批局模式是行政審批權(quán)相對(duì)集中的一種方式，而非惟一方式。例如，在不新設(shè)部門的情況下，將關(guān)聯(lián)幾個(gè)部門的審批事項(xiàng)統(tǒng)一到一個(gè)牽頭部門集中辦理也是一種相對(duì)集中的選擇。[13]目前，中編辦和國(guó)務(wù)院法制辦啟動(dòng)的試點(diǎn)方案也明確指出，“試點(diǎn)”可以“將政府各部門行政許可權(quán)交由一個(gè)部門行使，或者將一個(gè)部門的行政許可權(quán)交由另一個(gè)部門行使”。

（二）“橫向集中”與“縱向調(diào)整”要協(xié)同

在一級(jí)政府內(nèi)設(shè)立行政審批局，通過(guò)職能轉(zhuǎn)變和權(quán)責(zé)劃轉(zhuǎn)，將行政審批歸總由行政審批局來(lái)行使，這是一種政府內(nèi)部門間的橫向關(guān)系調(diào)整。這種“橫向集中”改革有效突破了傳統(tǒng)行政服務(wù)中心的局限與不足，但同時(shí)也引來(lái)了縱向上的政府間關(guān)系問(wèn)題。一直以來(lái)，中國(guó)縱向間政府關(guān)系呈現(xiàn)“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”的“職責(zé)同構(gòu)”格局，[14]往往是從上到下各級(jí)政府的職能部門對(duì)口設(shè)置，工作也是上下對(duì)應(yīng)，“條條”管理傾向突出。在這種背景下，一級(jí)政府的機(jī)構(gòu)變革，經(jīng)常受制于上下級(jí)政府固有機(jī)構(gòu)模式的制約，導(dǎo)致工作乏力。實(shí)際上，武侯區(qū)行政審批局成立后很快就面臨了這樣的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，武侯區(qū)行政審批局沒(méi)有“職責(zé)同構(gòu)”格局下相對(duì)應(yīng)的上級(jí)主管部門，需要溝通協(xié)調(diào)時(shí)，行政審批局就要與20多個(gè)區(qū)級(jí)平行職能部門及其對(duì)應(yīng)的上級(jí)職能部門分別溝通，并需要應(yīng)對(duì)來(lái)自多個(gè)上級(jí)部門的大量業(yè)務(wù)指導(dǎo)、政策學(xué)習(xí)、目標(biāo)考核等對(duì)接工作，這不僅增加了協(xié)調(diào)的難度，而且影響工作效率。[15]這也是各級(jí)地方政府在探索大部門制改革時(shí)普遍面臨的困境與問(wèn)題。例如，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，上海市閔行區(qū)政府2009年新設(shè)了公共行政服務(wù)管理局，并由其承擔(dān)區(qū)審改辦工作職責(zé)。2014年，因其上級(jí)政府上海市編委下發(fā)《關(guān)于調(diào)整本市區(qū)（縣）行政審批制度改革工作牽頭單位有關(guān)問(wèn)題的意見》，又將審改辦職責(zé)從公共服務(wù)管理局轉(zhuǎn)給了區(qū)編辦。如何破解這一困境，還需政府管理體制改革在打破“職責(zé)同構(gòu)”和“條塊分割”的深層次問(wèn)題上有所探索和推進(jìn)。

另外，哪一級(jí)的政府可以成立行政審批局，實(shí)現(xiàn)行政審批權(quán)的橫向集中，也需要審慎考慮。從目前各地的改革實(shí)踐看，行政審批局的機(jī)構(gòu)多選擇在市、區(qū)、縣及開發(fā)區(qū)等各類功能區(qū)行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置，國(guó)家政策試點(diǎn)的要求也是如此。這種選擇和考慮是比較穩(wěn)妥和合理的。因?yàn)槊嫦蚧鶎诱脑S可事項(xiàng)一般數(shù)量少、相對(duì)簡(jiǎn)單、專業(yè)性程度不高、較易實(shí)現(xiàn)權(quán)限集中，而更高層次的政府管理部門多，許可事項(xiàng)差異也大，建立統(tǒng)一行使集中許可機(jī)關(guān)就未必可行。[16]

（三）“權(quán)力集中”與“權(quán)力制衡”要并重

近年通過(guò)多輪改革，政府的行政審批權(quán)在數(shù)量上大幅度縮減，但行政審批和許可作為一類政府管理事項(xiàng)，不可能完全廢除，合理的行政審批工作需要加強(qiáng)和完善。在此背景下，如果將多種行政審批權(quán)集中到行政審批局統(tǒng)一行使，固然可以帶來(lái)審批程序的便捷和高效，但是否會(huì)造成該機(jī)構(gòu)權(quán)限過(guò)大，發(fā)展成為“超級(jí)衙門”？據(jù)統(tǒng)計(jì)，成都市武侯區(qū)審批局在成立之初即撥轉(zhuǎn)其他20多個(gè)部門的76大項(xiàng)共計(jì)190個(gè)小項(xiàng)的審批權(quán)，而天津市濱海新區(qū)行政審批局也是一下子整合歸入了其他平行的18個(gè)職能部門的216項(xiàng)審批權(quán)。[17]權(quán)力的高度集中，帶來(lái)權(quán)力難以制約的風(fēng)險(xiǎn)。在行政審批局建制下，這一問(wèn)題更需引起充分的注意。因此，在實(shí)行“行政審批局”模式的改革過(guò)程中，一方面需要相對(duì)集中行政許可權(quán)于審批局，另一方面也需要堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致原則和健全權(quán)力約束機(jī)制，在保障審批權(quán)高效集中行使的同時(shí)，也要將審批權(quán)限放入監(jiān)督約束的制度“籠子”里，讓權(quán)力不能“任性”。

（四）“審批集成”與“服務(wù)增值”要兼顧

設(shè)立行政審批局應(yīng)以充分削減不合理的行政審批項(xiàng)目為前提，推動(dòng)政府的權(quán)力邊界明晰化，做到法無(wú)授權(quán)不可為。政府工作應(yīng)該在高效的基礎(chǔ)上，追求全面提升公共服務(wù)水平，打造讓人民滿意的服務(wù)型政府。就此而言，行政審批局的審批工作顯然不能片面追求“做大、做強(qiáng)”，而是應(yīng)繼續(xù)在“做小”（削減不合理審批）上多下功夫，在更為便利公眾上謀高效。行政審批局在縮減審批項(xiàng)目和提高審批效率的同時(shí)，應(yīng)積極追求綜合服務(wù)增值，不應(yīng)使行政審批局重新異化為重審批輕服務(wù)的“衙門口”。如天津市濱海新區(qū)行政審批局自成立之始，就已經(jīng)明確認(rèn)識(shí)到，隨著改革進(jìn)程的推進(jìn)，從整體看審批事項(xiàng)會(huì)大幅減少，審批局不會(huì)做大反而會(huì)做小，同時(shí)，行政審批局會(huì)逐步增加綜合服務(wù)功能。還需注意到，行政審批改革也不應(yīng)簡(jiǎn)單局限于經(jīng)濟(jì)商貿(mào)領(lǐng)域，不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)為企業(yè)服務(wù)，涉及家庭和個(gè)人的各類行政許可事項(xiàng)的審批工作更應(yīng)在公開透明、便民高效上取得進(jìn)展。

在行政審批制度改革作為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和全面深化改革的重要抓手不斷提速的過(guò)程中，一度遭受爭(zhēng)議的行政審批局模式因具有實(shí)體辦理、集成審批的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)開始從“一枝獨(dú)秀”發(fā)展到“多地開花”。在未來(lái)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)的探索過(guò)程中，應(yīng)更加關(guān)注這一模式可能涉及的府際關(guān)系調(diào)整等問(wèn)題的協(xié)同解決，以推動(dòng)有關(guān)改革方案更為精細(xì)、合理和可行。

注釋：

[1]中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組：《政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)與管理研究報(bào)告》，《中國(guó)行政管理》2012年第12期。

[2]汪孝宗：《鎮(zhèn)江市行政審批率先嘗試“大部門體制”》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2008年第5、6期合刊。

[3]《武侯區(qū)行政審批新機(jī)制運(yùn)行管理暫行辦法》，成武府發(fā)[2009]66號(hào)，2009年4月29日，http：//www.chengdu.gov.cn/GovInfoOpens2/detail_ ruleOfLaw.jsp?id=pfwjR9SVRoZDweBqarmn，2015年6 月5日。

[4]宋林霖：《剛性原則與彈性空間——論地方政府行政服務(wù)中心的發(fā)展趨勢(shì)》，《南開學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2013年第4期。

[5]沈榮華、呂承文：《從服務(wù)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)身看體制改革邏輯——基于吳江行政服務(wù)局的考察》，《理論探討》2012年第3期。

[6]參見重慶文理學(xué)院預(yù)防腐敗研究中心課題組：《行政審批機(jī)制改革模式初探》，《今日中國(guó)論壇》2009年第10期；《濱海新區(qū)推動(dòng)行政審批制度 改革不斷取得新成效》，濱海新區(qū)政務(wù)網(wǎng)， 2015年5月22日，http：//www.bh.gov.cn/html/bhsj/ZWYW23432/2015-05-22/Detail_585925.htm，2015年6月5日。

[7]朱光磊主編：《現(xiàn)代政府理論》，北京高等教育出版社，2008年，第10-15頁(yè)。

[8]靳學(xué)法：《大部制視野下的城市政府行政審批機(jī)構(gòu)建構(gòu)》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。

[9]《濱海新區(qū)推動(dòng)行政審批制度 改革不斷取得新成效》，濱海新區(qū)政務(wù)網(wǎng)，2015年5月22日

[10]《劃轉(zhuǎn)職能歸口辦理 群眾辦事更方便快捷》，《成都日?qǐng)?bào)》2014年9月30日，第21版。

[11]徐繼敏：《相對(duì)集中行政許可權(quán)的價(jià)值與路徑分析》，《清華法學(xué)》2011年第2期。

[12]王敬波：《相對(duì)集中行政許可權(quán)：行政權(quán)力橫向配置的試驗(yàn)場(chǎng)》，《政法論壇》2013年第1期。

[13]徐繼敏：《相對(duì)集中行政許可權(quán)的價(jià)值與路徑分析》，《清華法學(xué)》2011年第2期。

[14]朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2005年第1期

[15]王佳舟、魏英：《推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)的法律途徑——以成都市武侯區(qū)行政審批局為例》，中國(guó)審判網(wǎng)，2014年8月20日，http //www.chinatrial.net.cn/news/3025.html，2015年6 月5日。

[16]王敬波：《相對(duì)集中行政許可權(quán)：行政權(quán)力橫向配置的試驗(yàn)場(chǎng)》，《政法論壇》2013年第1期。

[17]曹偉：《重塑政府之手：成都“方法論”給出答案》，《小康》2014年第6期?！秾徟鷻?quán)“瘦身割肉”的天津樣本透視》，新華網(wǎng)2014年9月24日，http：//www.nbd.com.cn/articles/2014-09-24/865564.html，2015年5月19日。

責(zé)任編輯 余 茜

作者簡(jiǎn)介：賈義猛，南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院副教授，社會(huì)學(xué)博士，天津市，300071。

文章編號(hào)：1006-0138(2015)05-0020-06

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：D63