◎蔣曉偉 （同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院，上海200092）

法治政府的理論分析及其制度、能力構(gòu)建

◎蔣曉偉 （同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院，上海200092）

法治政府中的政府和政府官員沒有“權(quán)力”而只有“職責(zé)”，政府和政府官員不是“領(lǐng)導(dǎo)”而是“公仆”；“服務(wù)政府”與“法治政府”同義，是社會(huì)學(xué)的表述；“有限政府”與“法治政府”同義，是政治學(xué)的表述?；凇奥氊?zé)”和“公仆”身份的法治政府體制必須建立在“為社會(huì)服務(wù)”的八個(gè)方面，同時(shí)必須職責(zé)分明，健全完善政府工作績效評價(jià)制度；基于“職責(zé)”和“公仆”身份的法治政府必須建立依法行政、行政行為規(guī)范化、高度負(fù)責(zé)、高度透明的政府工作機(jī)制。高超的行政技術(shù)也是法治政府的基本屬性之一，新時(shí)期的法治政府必須注重高科技、高效率、精細(xì)化行政能力的建構(gòu)。

法治政府；服務(wù)政府；有限政府；體制機(jī)制；能力建構(gòu)

“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”是我國憲法確立的治國方略，而要建設(shè)法治中國就必須建設(shè)法治政府，為此，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強(qiáng)調(diào)“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，并就法治政府建設(shè)提出了一系列目標(biāo)和要求。

簡言之，法治政府就是依法行政的政府。法治政府是西方先搞起來的。18世紀(jì)和19世紀(jì)，隨著西方法治國家形成和發(fā)展，法治政府的理念和制度也逐步形成和發(fā)展。盧梭提出了人民主權(quán)的理論，并指出：“人民既以將其所有的意志結(jié)合為一個(gè)意志，所以這一意志所表明的各種條文都變?yōu)楦鞣N基本法，以便毫無例外地約束國家的全體成員，而且這些基本法之一又規(guī)定著負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行其他各項(xiàng)法律的官員的選任和權(quán)利?！薄耙?yàn)楣俾毢蜋?quán)利即是建立在基本法之上的?！保?］以后，西方各國的憲法都通過確立人民主權(quán)、權(quán)力制衡、人權(quán)保障、憲法至上等原則，對法治政府的地位和性質(zhì)作了明確的規(guī)定。西方國家近三百年的法治政府建設(shè)，逐漸形成了行之有效的基本制度：選舉民主、職權(quán)受限、政務(wù)公開、依法行政、承擔(dān)責(zé)任等。20世紀(jì)，美國等西方國家還普遍頒布實(shí)施了政府績效評價(jià)法，使西方法治政府的制度日臻健全和完善。

我國法治政府建設(shè)是隨著法治國家的建設(shè)而逐步發(fā)展的。2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出建設(shè)法治政府的要求，以及建設(shè)的時(shí)間表。但我國是一個(gè)具有兩千余年專制主義中央集權(quán)統(tǒng)治歷史的國家，封建等級和官本位思想根深蒂固。1949年新中國成立以后，我們雖然確立了人民共和的民主制度，但由于法律的虛無主義和工具主義的影響，法制建設(shè)沒有和民主結(jié)合起來，致使反封建不徹底、不全面，因此“權(quán)大于法”、“情大于法”、“官本位”思想仍然非常嚴(yán)重。因此，在法治中國建設(shè)進(jìn)程中的法治政府建設(shè)，必須“同傳統(tǒng)的所有制關(guān)系實(shí)行最徹底的決裂，毫不奇怪，它在自己的發(fā)展進(jìn)程中要同傳統(tǒng)的觀念實(shí)行最徹底的決裂”［2］。也就是我們必須樹立新時(shí)期法治政府的理念，并建立法治政府的體制和機(jī)制。

一、法治政府中的政府和政府官員沒有“權(quán)力”而只有“職責(zé)”

法治政府建設(shè)必須從理念的塑造，從觀念的形成開始。這就需要我們從理論上對政府的性質(zhì)和地位作正本清源的說明和闡釋。研究表明，無論從社會(huì)發(fā)展的理論及其實(shí)踐，或者憲法理論及其實(shí)踐，都告訴我們：政府和政府官員沒有權(quán)力而只有職權(quán)，即職責(zé)。

人類社會(huì)可追溯幾十萬年的歷史，可國家形態(tài)的出現(xiàn)才幾千年的歷史，在漫長的原始社會(huì)中，社會(huì)的運(yùn)行和發(fā)展是靠社會(huì)自身進(jìn)行的，是靠社會(huì)自身的組織，如氏族會(huì)議等，對社會(huì)進(jìn)行有效的管理。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，社會(huì)管理事務(wù)日益繁雜，社會(huì)矛盾日益尖銳，原始社會(huì)的社會(huì)管理已經(jīng)不能滿足社會(huì)正常的運(yùn)行和發(fā)展，于是需要一個(gè)專門的公共機(jī)關(guān)來管理社會(huì)事務(wù)；也因?yàn)楫?dāng)時(shí)社會(huì)生產(chǎn)力的進(jìn)步，有了剩余產(chǎn)品，能夠滿足脫離生產(chǎn)的、專門從事管理的機(jī)構(gòu)和人員的需要，于是就產(chǎn)生了國家和國家機(jī)關(guān)，包括政府。所以，恩格斯說：“社會(huì)創(chuàng)立一個(gè)機(jī)關(guān)來保護(hù)自己的共同利益，免遭內(nèi)部和外部的侵犯，這種機(jī)關(guān)就是國家政權(quán)?！保?］所以，我們必須明確國家和國家機(jī)關(guān)是社會(huì)創(chuàng)立的，是為社會(huì)服務(wù)的。恩格斯進(jìn)一步說：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)，才能持續(xù)下去。”［4］因此，基于國家產(chǎn)生的基礎(chǔ)，我們可以肯定地說，國家和國家機(jī)關(guān)執(zhí)行某種社會(huì)職能的權(quán)力淵源來自于社會(huì)，來自于社會(huì)的民眾；國家和國家機(jī)關(guān)執(zhí)行某種社會(huì)職能的內(nèi)容就是維護(hù)民眾的利益，服務(wù)民眾、服務(wù)社會(huì)。馬克思明確地說：“在民主制中，國家制度本身就是一個(gè)規(guī)定，即人民的自我規(guī)定?！保?］

憲法是現(xiàn)代國家的根本大法，是國家最高的行為準(zhǔn)則，它將國家的根本制度、基本制度都作了明確的規(guī)定。我國《憲法》確認(rèn)：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)”，“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。因此國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都不可能擁有權(quán)力；國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員通過法律的授權(quán)，取得的是與其職位相應(yīng)的職權(quán)，準(zhǔn)確地說，國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的“職權(quán)”并不是權(quán)力，而是“職責(zé)”；“職責(zé)”是不能放棄、拋棄，必須依法履行的；因此“職權(quán)”就是義務(wù)；這一義務(wù)的內(nèi)涵就是為民眾服務(wù)，要全心全意地為民眾服務(wù)。如果違反“職權(quán)”即義務(wù)的規(guī)定，超越“職權(quán)”的范圍，如“權(quán)大于法”、“以權(quán)謀私”等，就是違法，就會(huì)受到法律的制裁。

二、法治政府中的政府和政府官員不是“領(lǐng)導(dǎo)”而是“公仆”

在現(xiàn)實(shí)生活中，人們將各級國家機(jī)關(guān)，包括各級政府機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人一律稱之為“領(lǐng)導(dǎo)”，民眾也將負(fù)責(zé)具體工作的政府機(jī)關(guān)工作人員稱之為“領(lǐng)導(dǎo)”?！邦I(lǐng)導(dǎo)”一詞，實(shí)在是我國當(dāng)代語言體系中，最為名不副實(shí)的概念，是對“領(lǐng)導(dǎo)”一詞的濫用。“領(lǐng)導(dǎo)”一詞的實(shí)際含義是：率領(lǐng)、引導(dǎo)朝一定方向前進(jìn)的人。我國《憲法》序言指出：“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下……”中國共產(chǎn)黨是民眾的領(lǐng)導(dǎo)力量，而各級政府機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人和負(fù)責(zé)具體工作的政府機(jī)關(guān)工作人員都不可能是民眾的領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)楦骷壵畽C(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人和負(fù)責(zé)具體工作的政府機(jī)關(guān)工作人員所謂的“領(lǐng)導(dǎo)”地位，既沒有法律的依據(jù)，也沒有法理的來源，更沒有黨章的授權(quán)。將各級政府機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人和負(fù)責(zé)具體工作的政府機(jī)關(guān)工作人員稱之為“領(lǐng)導(dǎo)”，是基于我國傳統(tǒng)的人治主義觀念中的“官本位”思想及我國還沒有使權(quán)力運(yùn)行實(shí)現(xiàn)法治化的實(shí)際狀況而產(chǎn)生的，這樣的稱謂在實(shí)踐中十分有害。因?yàn)楦骷壵畽C(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人和負(fù)責(zé)具體社會(huì)工作的政府機(jī)關(guān)工作人員并沒有成為民眾“領(lǐng)導(dǎo)”的依據(jù)，自身也沒有成為“領(lǐng)導(dǎo)”的權(quán)力能力和行為能力。這種顛倒和民眾關(guān)系的觀念和稱謂，會(huì)使社會(huì)誤入“官本位”的歧途。

我國各級政府機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人和負(fù)責(zé)具體社會(huì)工作的政府機(jī)關(guān)工作人員都不是“領(lǐng)導(dǎo)”，而是人民的“公仆”，這不僅有法律的依據(jù)，而且有法理的來源，更有中國共產(chǎn)黨黨章的規(guī)定。我國《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！蔽覈豆珓?wù)員法》明確規(guī)定國家公務(wù)員必須“全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督”；《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定全體黨員必須堅(jiān)持“全心全意為人民服務(wù)?！?/p>

我國各級政府機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人和負(fù)責(zé)具體工作的政府機(jī)關(guān)工作人員都是人民的“公仆”，而不是“領(lǐng)導(dǎo)”；“公仆”對從事社會(huì)服務(wù)的各級國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員來說是名實(shí)相符的。

三、“服務(wù)政府”與“法治政府”同義，是社會(huì)學(xué)的表述

“法治政府”簡言之就是依法行政的政府，“服務(wù)政府”簡言之就是為民服務(wù)的政府。“法治政府”是政府法律屬性的體現(xiàn)，而“服務(wù)政府”是政府社會(huì)屬性的體現(xiàn)，是社會(huì)學(xué)的表述。因此“法治政府”和“服務(wù)政府”的兩個(gè)概念相輔相成，互為補(bǔ)充和詮釋。馬克思和恩格斯強(qiáng)調(diào)：巴黎公社應(yīng)當(dāng)“防止國家和國家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人［6］110-111。十八世紀(jì)美國政治學(xué)者潘恩所說：“政體應(yīng)當(dāng)永遠(yuǎn)被視為服務(wù)的問題。而不是權(quán)力的問題?！保?］

“法治政府”是依法行政的政府，我國的《憲法》、《國家公務(wù)員法》，以及納入社會(huì)主義法治體系的中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)，都明確規(guī)定：國家機(jī)關(guān)，包括政府機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)工作人員，必須全心全意為社會(huì)服務(wù)、為人民服務(wù)，因此“服務(wù)政府”是“法治政府”的內(nèi)容，是“法治政府”最真實(shí)的寫照和表達(dá)。

“法治政府”根據(jù)我國的《憲法》、《國家公務(wù)員法》，以及納入社會(huì)主義法治體系的中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)所擁有的職權(quán)，只有通過為社會(huì)服務(wù)、為民眾服務(wù)，才能體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)；因此“法治政府”只能遵循“服務(wù)政府”的方向和目標(biāo)。

“服務(wù)政府”的提法內(nèi)含了“法治政府”為社會(huì)、為民眾服務(wù)的核心內(nèi)容，比“法治政府”的提法更貼近社會(huì)的需要和民眾的要求，因此更容易為民眾和社會(huì)所接受和容納。

“服務(wù)政府”的提法內(nèi)含了“法治政府”的職權(quán)來源和性質(zhì)，并能時(shí)時(shí)提醒政府機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)工作人員，其身份和職責(zé)是人民公仆，必須全心全意為社會(huì)服務(wù)，為民眾服務(wù)。

從理論和實(shí)踐角度，“法治政府”和“服務(wù)政府”是同義的，在一般情況下，兩個(gè)概念可以通用?！胺?wù)政府”比“法治政府”更為形象、生動(dòng)地刻畫了法治國家條件下政府的屬性。

四、“有限政府”與“法治政府”同義，是政治學(xué)的表述

“有限政府”簡言之就是政府職權(quán)受憲法和法律限制的政府?！胺ㄖ握笔钦蓪傩缘捏w現(xiàn)，而“有限政府”則是政府政治屬性的體現(xiàn)，因此“法治政府”和“有限政府”的兩個(gè)概念也是相輔相成，互為補(bǔ)充和詮釋的。正如韋德所說：“每個(gè)政府當(dāng)局必須能夠證實(shí)自己所做的事是有法律授權(quán)的，幾乎在一切場合這都意味著有議會(huì)立法的授權(quán)。否則，它們的行為就是侵權(quán)行為（例如征購某人的土地）或侵犯了他人的自由（例如不批準(zhǔn)他人的建設(shè)計(jì)劃）?！保?］

“有限政府”的理論和實(shí)踐產(chǎn)生于社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。因?yàn)閲耶a(chǎn)生以后，社會(huì)組織對社會(huì)治理的一部分職能，作為公共管理機(jī)關(guān)的國家和政府是不能取代，也是取代不了的；社會(huì)治理的機(jī)制，即社會(huì)自我管理、自我發(fā)展的社會(huì)化治理機(jī)制，也是作為公共管理機(jī)關(guān)的國家和政府是不能取代，也是取代不了的。如，國家和政府不可能管理家庭和家族的大部分事務(wù)，國家和政府也不可能管理企業(yè)的大部分事務(wù)；國家制定和認(rèn)可的法律很多都來自于社會(huì)的道德、風(fēng)俗和習(xí)慣。因此，國家和政府的權(quán)限是有邊界的、是有限度的，這一邊界和限度就在于社會(huì)自行管理的事務(wù)，國家和政府不能越界。

社會(huì)、國家和政府是不同歷史時(shí)期的產(chǎn)物，并且有各自不同的職能，管理著不同的社會(huì)事務(wù)；國家和政府必須遵循社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律；否則，國家和政府不可能長治久安。東西方社會(huì)發(fā)展的歷史也說明了這一點(diǎn)。中國傳統(tǒng)社會(huì)持續(xù)兩千余年，社會(huì)實(shí)行高度的家族自治，公權(quán)力較少地到縣以下社會(huì)，國家認(rèn)可形形式式的“家法”、“族規(guī)”的實(shí)際效力，社會(huì)按照自行運(yùn)行的軌跡在發(fā)展。西方也是如此，古希臘“從伯里克利時(shí)代到一個(gè)世紀(jì)以后的德摩斯梯尼時(shí)代，都是一種公民的自治體制”［9］。中世紀(jì)時(shí)期，在北意大利、佛蘭德、法蘭西、諾曼底、英格蘭、德意志公爵領(lǐng)地，以及歐洲其他地方，涌現(xiàn)了數(shù)千個(gè)新的城市和城鎮(zhèn)，城市主要居民的市民階層逐漸產(chǎn)生，并決定了市邦政府和城市國家?！坝?、美為近代憲政楷模，然英倫乃一島國，……又其先盎格魯撒克遜人侵入英土，彼時(shí)即有村鎮(zhèn)自治?！绹鹪茨藶槭葜?lián)邦，此亦一種變相之地方自治。”［10］由此而論，國家和政府的職能和管理權(quán)限是有限度的，必須服從于社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，遵循社會(huì)運(yùn)行的軌跡，并遵守人們用憲法和法律對政府職權(quán)范圍的設(shè)定。只有這樣，才能保障民眾參與社會(huì)管理的各項(xiàng)權(quán)利不被侵蝕，同時(shí)也保證社會(huì)和國家的長治久安。馬克思也曾經(jīng)說過：“舊政府權(quán)力的合理職能應(yīng)該從妄圖凌駕于社會(huì)之上的權(quán)力那里奪取過來，交給社會(huì)的負(fù)責(zé)的公仆?！保?］156

“有限政府”的理論和實(shí)踐還有控權(quán)理論的支撐。17世紀(jì)到18世紀(jì)，西方政治學(xué)隨著授權(quán)理論的產(chǎn)生而產(chǎn)生了控權(quán)理論。控權(quán)理論是基于權(quán)力的特點(diǎn)和人性的弱點(diǎn)：權(quán)力可能轉(zhuǎn)化為資本，人性的欲望沒有止境；因此，任何權(quán)力的行使必須得到有效的控制。正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”［11］。英國學(xué)者阿克頓說：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗?！保?2］英國思想家波普在《開放社會(huì)及其敵人》一書中寫道：“控制統(tǒng)治者和檢查他們的權(quán)力的問題，主要是一個(gè)制度的問題?？傊窃O(shè)計(jì)各種不同制度防止即使是壞的統(tǒng)治者也不能造成太大的傷害問題?！保?3］馬克思、恩格斯也十分重視權(quán)力制約的制度建設(shè)，“為了防止國家和國家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人——這種現(xiàn)象在至今所有國家中，都是不可避免的。公社采取了兩個(gè)正確的辦法：第一把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔(dān)任，而且規(guī)定選舉者可以隨時(shí)撤換被選舉者”［6］110-111。鄧小平說：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好，可以使壞人無法任意橫行；制度不好，可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！睙o論是對誰的監(jiān)督，“最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查”［14］。因此，對公共權(quán)力行使的有效控制是人們一直關(guān)注和孜孜以求的目標(biāo)。

從理論和實(shí)踐角度，“法治政府”和“有限政府”是同義的，在一般情況下，兩個(gè)概念可以通用?！坝邢拚北取胺ㄖ握备鼮樾蜗?、生動(dòng)地刻畫了法治國家條件下政府的權(quán)限及其特征。

五、基于“職責(zé)”和“公仆”身份的法治政府的體制建設(shè)

法治政府建設(shè)，不僅在于傳統(tǒng)觀念的改變和法治政府理論的確立，很重要的一個(gè)方面就是政府體制的轉(zhuǎn)變。體制是法治政府建設(shè)的重要組成部分，涉及政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理權(quán)限的劃分，以及相應(yīng)機(jī)構(gòu)、人員關(guān)系的建構(gòu)。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”［15］因此，我們必須注重具有中國特色的、基于“職責(zé)”和“公仆”身份的法治政府的體制建設(shè)。

中國特色的法治政府體制需要根據(jù)憲法和法律的授權(quán)、根據(jù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，以及在法治國家條件下，政府為社會(huì)、為民眾提供服務(wù)的要求和方式加以確定?；诩仁欠ㄖ握?，又是服務(wù)政府，還是有限政府的屬性，政府要為社會(huì)和民眾提供良好的生態(tài)環(huán)境、良好的法制環(huán)境、良好的生產(chǎn)力發(fā)展環(huán)境和良好的社會(huì)保障環(huán)境。因此，法治政府的體制必須建立在為社會(huì)服務(wù)的八個(gè)方面：（1）公共安全服務(wù)方面，包括公安、消防、民防、防災(zāi)、救災(zāi)等服務(wù)；（2）公共設(shè)施服務(wù)方面，包括文化、教育、衛(wèi)生、體育、康樂、休息設(shè)施等服務(wù)；（3）公共事業(yè)服務(wù)方面，包括交通、能源、電訊等服務(wù)；（4）公共福利服務(wù)方面，包括弱者、競爭失敗者、生老病死的救助性等服務(wù)；（5）公共衛(wèi)生環(huán)保服務(wù)方面，包括防疫、保健、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)等服務(wù)；（6）公共關(guān)系服務(wù)方面，包括保障眾多的社會(huì)中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、社區(qū)自我管理及優(yōu)質(zhì)服務(wù)；（7）公共信息服務(wù)方面，包括準(zhǔn)確、及時(shí)、全面公布法規(guī)、政策信息，并提供及時(shí)的咨詢；（8）公共經(jīng)濟(jì)服務(wù)方面，在本地提供足夠的勞動(dòng)力、先進(jìn)技術(shù)、充足資金、商貿(mào)活動(dòng)資訊、政治保險(xiǎn)，以及對本地產(chǎn)品的大力宣傳和介紹等服務(wù)。

政府在建設(shè)服務(wù)體制過程中，必須職責(zé)分明，建立精干、到位的政府工作體制。因此，各級政府必須明確各部門、各崗位的具體職責(zé)，什么事情該管，什么事情不該管；這個(gè)事情誰管，那個(gè)事情誰管，怎么管？同時(shí)還要建立個(gè)人負(fù)責(zé)的崗位責(zé)任制，明確政府部門各個(gè)崗位的職責(zé)，做到權(quán)責(zé)分明。

政府在建設(shè)服務(wù)體制過程中，還必須和健全完善政府工作績效評價(jià)制度聯(lián)系起來。政府工作績效評價(jià)制度是法治政府的一項(xiàng)基本制度，這是檢驗(yàn)、評價(jià)和發(fā)展法治政府必不可少的一項(xiàng)重要制度。法治政府的工作績效評價(jià)制度需要適時(shí)培育政府工作績效評價(jià)的生態(tài)環(huán)境，并建立政府工作績效評價(jià)的專業(yè)機(jī)構(gòu)；還要借鑒、學(xué)習(xí)國際通用模型，并結(jié)合我國政府工作實(shí)際，建立和完善政府工作績效評估指標(biāo)體系；法治政府的工作績效評價(jià)機(jī)制需要建立社會(huì)評價(jià)系統(tǒng)，如建立社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)、社會(huì)評估機(jī)構(gòu)等；逐步建立多元利益主體參與、互動(dòng)的政府工作績效評價(jià)機(jī)制；還必須建立政府工作績效評價(jià)與政府工作發(fā)展并重的制度；政府工作績效評價(jià)制度需要適時(shí)立法。

六、基于“職責(zé)”和“公仆”身份的法治政府的機(jī)制建設(shè)

法治政府建設(shè)，不僅要注重體制建設(shè)，也要注重機(jī)制建設(shè)。機(jī)制是在一個(gè)系統(tǒng)中各個(gè)組成部分協(xié)調(diào)統(tǒng)一的運(yùn)行系統(tǒng)，它是保證體制實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，我們必須健全完善基于“職責(zé)”和“公仆”身份的法治政府的機(jī)制。

法治政府必須建立依法行政的工作機(jī)制。政府依法行政的工作機(jī)制必須貫徹“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的社會(huì)主義法治要求，切實(shí)解決實(shí)際工作中的“法大還是權(quán)大”問題，克服現(xiàn)實(shí)工作中存在的“黑頭不如紅頭，紅頭不如筆頭，筆頭不如口頭”①“黑頭不如紅頭，紅頭不如筆頭，筆頭不如口頭”的行政運(yùn)作現(xiàn)象，是指：法律文件不如各級黨組織的紅頭文件重要，各級黨組織的紅頭文件又不如上級領(lǐng)導(dǎo)的批示重要，上級領(lǐng)導(dǎo)的批示又不如上級領(lǐng)導(dǎo)口頭交辦的事情重要。的行政運(yùn)作現(xiàn)象，克服國家公務(wù)員“對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)”的思路和行為模式；建立國家公務(wù)員敬畏憲法，服從法律，遵循規(guī)則的法治思維；建立公務(wù)員必須首先向法律負(fù)責(zé)，向人民負(fù)責(zé)，其次才向上級負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。

法治政府必須建立行政行為規(guī)范化的工作機(jī)制。法治政府在工作實(shí)踐中要真正做到：法無授權(quán)不能行，法有授權(quán)必須行，行政行為程序化，違法行政必追究。法無授權(quán)不能行，就是要嚴(yán)格設(shè)定政府的權(quán)限，從而杜絕政府“越位”的問題；法有授權(quán)必須行，就是要堅(jiān)決杜絕政府行為的怠惰，從而解決政府工作“不到位”的問題；行政行為程序化，就是要用程序嚴(yán)格規(guī)范政府行為，從而解決政府“錯(cuò)位”問題；違法行政必追究，就是要使行政行為合法和審慎，解決政府行為的“問責(zé)”問題。正如黨的十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)的那樣：“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職?！保?5］

法治政府必須建立高度負(fù)責(zé)的政府工作機(jī)制。高度負(fù)責(zé)的政府就是政府的行政行為必須連續(xù)性和穩(wěn)定性，克服政府隨意行使職權(quán)而使行政行為不一致現(xiàn)象，如：鄭重的承諾瞬間可以改變，嚴(yán)肅的法律可以化為笑談，“朝令夕改、朝三暮四”等。行政行為不一致所產(chǎn)生的后果是嚴(yán)重的。它使一部分人因行政行為不一致而意外得到好處，同時(shí)也使一部分人因行政行為不一致而意外失去利益，這不利于維護(hù)安定的和諧社會(huì)，同時(shí)也挫傷了廣大群眾腳踏實(shí)地的苦干精神，影響群眾積極性的發(fā)揮。我們必須保證和維護(hù)行政行為的一致性，各級行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)，必須有一個(gè)統(tǒng)籌兼顧，有一個(gè)長遠(yuǎn)打算，必須嚴(yán)格依照法定程序?qū)嵤┬姓袨椋岣叱橄笮姓袨殚L遠(yuǎn)實(shí)施能力，并實(shí)施有效的行政監(jiān)督，與行政行為不一致的現(xiàn)象作堅(jiān)決斗爭。

法治政府必須建立高度透明的政府工作機(jī)制。高度透明的政府就是政府在依法履行職責(zé)時(shí)，除國家機(jī)密和個(gè)人隱私之外，所有政務(wù)必須全部公開，接受民眾的監(jiān)督，尤其是涉及財(cái)政預(yù)算和決算的政務(wù)要主動(dòng)接受民眾和輿論的監(jiān)督，使政府每一筆收入、每一筆支出都公布于眾。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《決定》明確要求：“全面推進(jìn)政務(wù)公開。堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開?！保?5］“神秘”政府也許可能產(chǎn)生權(quán)威，但必定會(huì)“暗箱操作”導(dǎo)致腐敗，同時(shí)也與民眾產(chǎn)生距離和隔膜，失信于民。透明政府是治愈政府腐敗痼疾的一服良藥，透明政府不會(huì)喪失政府權(quán)威，僅會(huì)喪失特權(quán)，這正是民眾所希望的，也是法治政府的應(yīng)有之義。因此政府必須從“神秘”走向“透明”，建立透明政府的工作機(jī)制。

七、法治政府必須注重高科技、高效率、精細(xì)化行政能力的建構(gòu)

法治政府建設(shè)，不僅在于傳統(tǒng)觀念的改變和法治政府理論的確立，也不僅在于政府體制、機(jī)制的轉(zhuǎn)變，而是在于必須注重高科技、高效率、精細(xì)化行政能力的建構(gòu)。所謂高科技、高效率、精細(xì)化政府的能力，是指政府和政府工作人員必須精通行政技能，懂得包括信息技術(shù)在內(nèi)的當(dāng)代高科技發(fā)展?fàn)顩r，優(yōu)化行政資源，提高行政投入與產(chǎn)出之比，并對各項(xiàng)行政事務(wù)盡心盡力、精益求精。

法治政府需要具備高科技、高效率、精細(xì)化的行政能力是基于法治政府既是服務(wù)政府，又是有限政府的屬性所決定的，因此，高超的行政技術(shù)是法治政府的基本屬性之一。法治政府作為服務(wù)政府，必須全心全意為人民服務(wù)，這要求政府和政府工作人員必須以最簡潔的途徑，在最短的時(shí)間內(nèi)，提供最良好的服務(wù)；因此，政府和政府工作人員必須有為人民服務(wù)的理念、本領(lǐng)和技能；沒有為人民服務(wù)的理念、本領(lǐng)和技能要全心全意為人民服務(wù)是做不到的。如果我們的政府和政府工作人員擁有的行政理念、技術(shù)的能力還不如普通的百姓，那怎樣為人民服務(wù)，或者很好地為人民服務(wù)呢？法治政府作為有限政府，決不等于政府的行政效果和影響是有限的；政府作為具有最多執(zhí)法權(quán)的公共機(jī)關(guān)，為了使政府有限的權(quán)限產(chǎn)生無限的好的社會(huì)效果和影響，這就需要我們的政府和政府工作人員具有先進(jìn)的行政理念和高超的行政技術(shù)和能力。

另外，目前國內(nèi)社會(huì)是處于轉(zhuǎn)型、競爭和繁雜的社會(huì)，現(xiàn)代國際關(guān)系具有優(yōu)勝劣汰高度風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，機(jī)會(huì)稍縱即逝；而國家要在治理中穩(wěn)定并進(jìn)步，要在競爭中勝出，或者不被淘汰，關(guān)鍵是政府必須從低科技、低效率、粗放型政府向高科技、高效率、精細(xì)化法治政府轉(zhuǎn)變。政府要完成這一轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是提高公務(wù)員的素質(zhì)和能力。這不僅需要公務(wù)員具有依法行政的法治思維，而且需要公務(wù)員具有高超的行政技能，具有應(yīng)對各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)的能力。一般來說，各級各類國家機(jī)關(guān)工作人員中約95%以上是業(yè)務(wù)類公務(wù)員，只有約5%的公務(wù)員屬于政務(wù)類公務(wù)員，政務(wù)類公務(wù)員通過選舉、任命產(chǎn)生，從事政治活動(dòng)，具有任期；而業(yè)務(wù)類公務(wù)員不隨政治的進(jìn)退而進(jìn)退，是終身制，從事的是技術(shù)活動(dòng)，隨“考試”而任用，隨“考核”而進(jìn)退。業(yè)務(wù)類公務(wù)員雖然不決定行政行為的方向，但可以決定行政行為的成敗，正如最好的建筑師、再好的建筑設(shè)計(jì)，如果沒有建筑工程師認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度和精心施工，也會(huì)功虧一簣。因此，業(yè)務(wù)類公務(wù)員必須樹立現(xiàn)代化的法治思維，掌握專門的行政技能，精通行政業(yè)務(wù)，并對行政技術(shù)精益求精。公務(wù)員的技能化要求，個(gè)人崗位責(zé)任制的健全完善，及其優(yōu)勝劣汰的考核制度，是法治政府建立高科技、高效率、精細(xì)化行政能力的關(guān)鍵所在。

［1］盧梭.盧梭談平等與民主［M］.丹明子，編.北京：中國工人出版社，2011：77-78.

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［15］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定［N］.文匯報(bào)，2014-10-29（2）.

（責(zé)任編輯：于健慧）

D630.8

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1005-460X（2015）02-0022-05

2015-01-31

同濟(jì)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)跨學(xué)科研究團(tuán)隊(duì)·城鎮(zhèn)化與法律研究（20142877）

蔣曉偉（1953—），男，上海人，教授，博士生導(dǎo)師，從事法學(xué)理論研究。