◎張 勤 ◎華 煒

（南京工業(yè)大學(xué)a.社會治理研究所 b.法律與行政學(xué)院，江蘇南京211816）

社會組織治理社會風(fēng)險的能力研究
——基于江蘇社會風(fēng)險的視角

◎張 勤a◎華 煒b

（南京工業(yè)大學(xué)a.社會治理研究所 b.法律與行政學(xué)院，江蘇南京211816）

隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整與社會的轉(zhuǎn)型，社會發(fā)展進程中面臨的風(fēng)險越來越大，應(yīng)對與化解社會風(fēng)險不僅是各級政府管理的重要職能，更是社會組織不可或缺的重要職責(zé)。就江蘇地區(qū)而言，應(yīng)對社會風(fēng)險的任務(wù)依然艱巨，為實現(xiàn)江蘇社會風(fēng)險預(yù)警“生命至上、預(yù)防為主、政府主導(dǎo)、群防群治、管理創(chuàng)新、制度保障”的戰(zhàn)略構(gòu)想，應(yīng)對化解面臨的社會風(fēng)險，必須加強社會組織建設(shè)，提升江蘇社會組織應(yīng)對社會風(fēng)險的能力，實現(xiàn)社會風(fēng)險的多元治理。

社會組織；社會風(fēng)險；治理能力

改革開放以來，中國社會正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，這種社會轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌，一方面形成中國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，另一方面也使得中國社會進入到一個風(fēng)險頻發(fā)的時期。如何降低和消解社會風(fēng)險，維護經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展與社會的和諧穩(wěn)定，是當(dāng)前亟需破解的重大課題，建立健全相應(yīng)的社會風(fēng)險應(yīng)對機制迫在眉睫。

一、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的社會風(fēng)險的類型及演化

德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）在《風(fēng)險社會》中首次提出“風(fēng)險社會”概念，由此引發(fā)了學(xué)術(shù)界對社會風(fēng)險的關(guān)注和研究。所謂風(fēng)險，正如貝克所言：“在現(xiàn)代化進程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到一個我們前所未有的程度”，“風(fēng)險社會從這個意義上是世界性的風(fēng)險社會”［1］。風(fēng)險社會學(xué)者沃特·阿赫特貝格也做出明確闡述，他提出“風(fēng)險社會不是一種可以選擇或拒絕的選擇。它產(chǎn)生于不考慮其后果的自發(fā)性現(xiàn)代化的勢不可擋的運動中”［2］。吉登斯也在現(xiàn)代社會發(fā)展的基礎(chǔ)上考察了風(fēng)險社會，認(rèn)為有一些風(fēng)險是我們大家都必須面對的，諸如生態(tài)災(zāi)難、核戰(zhàn)爭等等。可見，社會風(fēng)險就是社會危機爆發(fā)的可能性，隨著社會轉(zhuǎn)型的加速，現(xiàn)階段中國社會已進入高風(fēng)險期，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于社會結(jié)構(gòu)層面的社會風(fēng)險研究，主要集中于公共安全、貧富分化、就業(yè)社保、貪腐問題、群體性事件等，“研究中國社會轉(zhuǎn)型時期的風(fēng)險，不是一般講社會問題，而是講潛在的風(fēng)險因素”［3］。為此，風(fēng)險社會的研究在社會科學(xué)領(lǐng)域的影響與日俱增，為我們從現(xiàn)代社會發(fā)展及現(xiàn)代化進程的獨特視角來研究風(fēng)險社會提供了很好的基礎(chǔ)，從社會治理以及社會組織層面發(fā)揮動能應(yīng)對“風(fēng)險社會”的研究還顯得不足，無論是應(yīng)對自然風(fēng)險，如地震、海嘯、泥石流、洪水等，還是應(yīng)對社會系統(tǒng)中的，如食品安全風(fēng)險、社會突發(fā)事件、民族宗教等問題，尤其是在經(jīng)濟社會急劇變革和巨大轉(zhuǎn)型的時期，社會缺乏有效的復(fù)合風(fēng)險的有效治理機制。正所謂貝克提出的“有組織的不負(fù)責(zé)任”的觀點，現(xiàn)代化生產(chǎn)的過程就是有組織的不負(fù)責(zé)任。單方面注重經(jīng)濟的發(fā)展，而忽視了其他領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展使社會發(fā)展呈現(xiàn)出更多的災(zāi)難與危機，如生產(chǎn)安全事故頻發(fā)、產(chǎn)品質(zhì)量低劣引發(fā)危機與風(fēng)險等，對現(xiàn)代社會發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。在我國傳統(tǒng)的“政治—行政”模式下，風(fēng)險應(yīng)對的政府單一主體特征十分明顯，而風(fēng)險管理的“群防群治”理念是我國應(yīng)對社會風(fēng)險的長遠目標(biāo)，通過制度構(gòu)建“政府主導(dǎo)，社會共治”的風(fēng)險應(yīng)對格局是今后將面臨的重要課題。社會風(fēng)險的應(yīng)對與化解不僅僅靠政府，還應(yīng)充分發(fā)揮社會力量的作用及功能，社會組織的有效參與能極大地阻抗風(fēng)險的發(fā)生，提高了應(yīng)對化解社會風(fēng)險的能力。

縱觀目前多種多樣的社會風(fēng)險，以下幾類亟待社會組織的積極參與。

（一）社會價值沖突帶來的風(fēng)險

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，人們在不斷地追求和創(chuàng)造價值，同時也在不斷地認(rèn)識和評價價值，人們基于不同的需求、利益與發(fā)展對客觀事物的普遍反映與根本看法，形成了多元而迥異的價值觀。社會轉(zhuǎn)型時期的價值沖突是由于社會階層的分化導(dǎo)致傳統(tǒng)社會形式的消亡，形成了多元的社會群體、社會階層、利益追求和價值信仰。風(fēng)險社會的主要表現(xiàn)為傳統(tǒng)社會與現(xiàn)代社會之間結(jié)構(gòu)性的斷裂，體現(xiàn)為傳統(tǒng)意識和現(xiàn)代觀念的沖突，傳統(tǒng)的價值觀念與現(xiàn)代的價值觀念形成了深刻而尖銳的分歧，如特權(quán)等級與民主平等的對立，個性張揚與群體至上的價值沖突，道德的失范與社會的進步等，現(xiàn)代性是一種具有歷史意義的差異狀況，它用一種新的方式打破了原來的平衡格局。傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)所提供的安全性因素被現(xiàn)代性逐漸消除，傳統(tǒng)的熟人制度、單位制度的生活方式發(fā)生了深刻的變化，那些以種族、熟人、單位為依賴所建立的社會信任逐漸瓦解，使主體間充滿溫情的信任關(guān)系被金錢、權(quán)力、制度等社會抽象體系所取代，它引發(fā)社會成員之間的信任關(guān)系淡化。如果社會成員在缺乏必要的平等交往的心態(tài)和現(xiàn)實環(huán)境，缺少能夠包容多樣性的制度安排，那么社會成員的差異性價值追求就會導(dǎo)致社會風(fēng)險。

（二）利益沖突引發(fā)的社會風(fēng)險

利益沖突是人類社會一切沖突的根源，也是眾多沖突內(nèi)在的實質(zhì)所現(xiàn)。當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型時期，利益沖突的風(fēng)險更為突出，社會中一些強勢群體運用強勢作用或失范手段壟斷各種社會資源，并固化利益，損害弱勢群體利益獲取利益現(xiàn)象比比皆是。從杭州飆車撞人案到“我爸是李剛”再到富二代殺妻案等不斷刺激著社會各界的神經(jīng)，從一些地方招考公務(wù)員為干部子女“量身定做”到李某某等強奸案等引發(fā)了社會極大的反響和關(guān)注。社會沖突中的“身份標(biāo)簽”成為不少公眾價值判斷的主要依據(jù)，將官員與民眾、富人與窮人、精英與草根、體制內(nèi)與體制外的社會斷裂與對立展現(xiàn)得淋漓盡致。這種非理性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其實反映了社會民眾對于目前社會階層固化與權(quán)力“世襲”的焦慮與不滿。加之城市改造、拆遷征地、勞動爭議、福利就業(yè)、社會保障制度改革等所形成的利益矛盾和沖突事件，不斷增強公眾的情緒宣泄。

（三）環(huán)境污染帶來的風(fēng)險

隨著人類生存環(huán)境因經(jīng)濟發(fā)展而不斷惡化，特別是在工業(yè)化、城市化進程中，在很大程度上是依賴“高投入、高消耗、高排放”而實現(xiàn)的。據(jù)資料顯示，我國的廢棄物排放水平大大高于發(fā)達國家，每年由于環(huán)境污染和環(huán)境退化造成的經(jīng)濟損失占GDP的比重大致為5.5%—9.8%［4］，單位廢水排放量不僅遠遠高于發(fā)達國家的指標(biāo)，也高于其他發(fā)展中國家。據(jù)國家環(huán)保部披露，在眾多大型重化工業(yè)項目中，有81%的設(shè)在江河流域或是人口密集的環(huán)境敏感區(qū)域，其中45%為重大風(fēng)險源［5］。環(huán)境污染引發(fā)的社會沖突，使越來越多的人們認(rèn)識到環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的重要性和迫切性，成為引發(fā)社會沖突的主要動因之一。據(jù)《長江日報》報道，2011年8月“云南省曲靖市鉻渣污染廢水可能污染珠江源頭的消息，在網(wǎng)絡(luò)上被大量轉(zhuǎn)發(fā)”［6］。2012年廣西柳江鎘污染事件，又是一起極度惡劣的環(huán)保事件，引發(fā)了輿論的高度關(guān)注。2013年入冬以來，中國一百多個大中城市籠罩在有害空氣中，形成大范圍的霧霾，覆蓋了我國將近一半的國土。據(jù)環(huán)保部的數(shù)據(jù)顯示，全國二十多個省份104個城市空氣質(zhì)量達到重污染的狀況。一系列嚴(yán)重的污染事件不僅給廣大民眾帶來健康和財產(chǎn)安全的威脅，也造成嚴(yán)重的社會問題。隨著污染的加劇和人們環(huán)境意識的提高，由于污染所引發(fā)的社會糾紛和沖突逐年增加。

（四）公共衛(wèi)生和食品安全形成的風(fēng)險

公共衛(wèi)生和食品安全是近年來困擾國民的重大社會問題。一方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急形勢嚴(yán)重，各種人禽流感、新發(fā)傳染病、鼠疫、SARS、艾滋病等許多傳染病的爆發(fā)和蔓延對社會公眾構(gòu)成了重大的威脅，一些不明原因疾病不斷出現(xiàn)，傳染病借助先進的交通工具造成遠距離傳播擴散的風(fēng)險進一步增加。另一方面，食品安全風(fēng)險高發(fā)，如瘦肉精、塑化劑、地溝油、工業(yè)明膠、含氯消毒水污染等等，國內(nèi)食品生產(chǎn)一系列安全問題引發(fā)了整個社會的恐慌。能否讓老百姓放心地吃到安全的食品，這不僅是公民身體健康權(quán)的基本保障，也是社會發(fā)展的基本條件，也是保障公民知情權(quán)的重要內(nèi)容。如何讓老百姓能夠及時了解和掌握食品安全的真實情況，增強自我保護能力，避免不必要的社會恐慌，這需要建立有效的機制。按照黨的十八屆三中全會提出的“完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機構(gòu)，建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度”，使城鄉(xiāng)居民逐步享有均等化的基本公共衛(wèi)生服務(wù)，是當(dāng)前所面臨的重大而緊迫的現(xiàn)實課題。

（五）城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)分化面臨的風(fēng)險

雖然中國政府一直努力縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。但長期以來中國一直維持城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略，形成了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的“三農(nóng)問題”。隨著城市化、工業(yè)化進程的加快，更多資源將伴隨城市化發(fā)展向城市過度集中，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟社會發(fā)展方面的差距仍在不斷擴大，加上現(xiàn)階段中國社會處于矛盾多發(fā)時期，社會矛盾復(fù)雜而多變，城鄉(xiāng)居民難以共享發(fā)展成果。據(jù)中國社會科學(xué)院發(fā)布的2013年社會藍皮書《2013年中國社會形勢分析與預(yù)測》稱，中國收入分配不平等程度總體上仍在繼續(xù)提高，城鄉(xiāng)居民收入差距有反彈的風(fēng)險。同時，城市的片面化發(fā)展，越來越多的農(nóng)民工、失地農(nóng)民涌入城市，但無法被城市的二三產(chǎn)業(yè)吸納。人的城市化問題沒有得到有效解決，很大程度上把農(nóng)民排除在城市化之外，這樣的城鄉(xiāng)分化格局的城市化，不僅會增加城市社會內(nèi)部的各類風(fēng)險隱患，而且還會使城市面臨更為不利的外部環(huán)境，更加劇城鄉(xiāng)矛盾的風(fēng)險。

二、社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中面臨的社會風(fēng)險

江蘇地處東部沿海發(fā)展較快的省份，作為我國經(jīng)濟大省，全省綜合經(jīng)濟實力在全國一直處于前列。2012年，全省經(jīng)濟總量達到54 058.22億，人均GDP達到68 436.79元，高于全國平均水平。人口眾多，勞動力密集，在社會發(fā)展領(lǐng)域遇到的矛盾和問題也出現(xiàn)得比較早，近年來內(nèi)澇、干旱、霧霾、水環(huán)境污染等自然災(zāi)害與社會風(fēng)險交織在一起，尤其是作為人才及人力資本大省，要防控失業(yè)所帶來的社會風(fēng)險，這是率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要保證。

江蘇社會失業(yè)風(fēng)險主要來自于：一是勞動力適齡人口自然增長基數(shù)大；二是隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移人口持續(xù)增加；三是外省勞動力的不斷涌入；四是江蘇省高校集中，大學(xué)生就業(yè)壓力尤為突出，畢業(yè)人數(shù)逐年上升。從江蘇省政府新聞發(fā)布會上獲悉，據(jù)初步統(tǒng)計，江蘇省2013屆高校畢業(yè)生共有53.2萬人，總量達到歷史最高點［7］。據(jù)江蘇省勞動就業(yè)管理中心的數(shù)據(jù)顯示，2013年前3個季度，在江蘇全省人力資源市場的求職者中，年輕新成長失業(yè)人員占到20.4%?！斑@其中應(yīng)屆高校畢業(yè)生占57.36%，達到18.8萬人”［8］。據(jù)中國社會科學(xué)院及社會科學(xué)文獻出版社共同出版的《社會藍皮書：2014年中國社會形勢分析與預(yù)測》發(fā)布的信息，在畢業(yè)兩個月之后，接受調(diào)查的應(yīng)屆畢業(yè)生失業(yè)率為17.6%，其中農(nóng)村家庭出身的普通本科畢業(yè)生失業(yè)率高達30.5%，遠高于城市家庭出身的畢業(yè)生。另據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，城市家庭出身的畢業(yè)生的就業(yè)率（87.7%）與農(nóng)村家庭出身的畢業(yè)生就業(yè)率（69.5%）相差18.2個百分點［9］，在就業(yè)形勢對于高校畢業(yè)生就業(yè)并不樂觀的形勢下，高校畢業(yè)生就業(yè)體系內(nèi)，更有城鄉(xiāng)就業(yè)差異的不平衡，除了要不斷縮小城鄉(xiāng)教育的差距外，如何營造更為公平公正的就業(yè)渠道顯得尤為重要。

近年來，隨著高鐵、高速公路、城市改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加大，道路、城建征地補償問題引發(fā)的社會風(fēng)險也在逐漸增加，由于征地補償?shù)膬r值有很強的區(qū)域性，不同的區(qū)域其土地價值相差顯著。城市化進程的不斷演進和城市的迅速擴張，城市邊界房屋升值明顯，群眾對土地升值的預(yù)期加強，要價和附帶條件越來越高。土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)盡管實行的是市場定價，但土地征收是政府行為而非市場行為，具有一定的強制性。這樣雖然有利于保證工程建設(shè)進度的要求，但它不以被征收人自愿為條件，所以其產(chǎn)生的負(fù)面作用也是不容忽視的。

盡管2013年12月1日起施行的地方性法規(guī)《江蘇省征地補償與被征地農(nóng)民社會保障辦法》，明確提出了被征地農(nóng)民的拒絕權(quán)，如規(guī)定：征收農(nóng)民集體所有土地，應(yīng)依法足額支付征地補償費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用；征地補償費用沒足額到位的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員有權(quán)拒絕交地。但由于征用土地的主體各不相同，其法律地位及與農(nóng)民的關(guān)系不同，因而在各自征地利益的追求上存在著較大差異，形成征地補償標(biāo)準(zhǔn)的不當(dāng)甚至引發(fā)如上訪、拒絕搬遷、暴力對抗、群體性事件等等。因此，對征地補償問題所涉及影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險不容忽視。

環(huán)境風(fēng)險也是江蘇社會風(fēng)險中的一種重要類型，具有巨大的不確定性。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，江蘇進入全面建設(shè)更高水平的小康社會，開啟基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的新征程的關(guān)鍵時期，工業(yè)化發(fā)展為推進現(xiàn)代化提供了強大的動力，但重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將不可避免地帶來生態(tài)環(huán)境負(fù)荷加大，環(huán)境風(fēng)險凸顯的問題。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，江蘇以化工類企業(yè)為主的環(huán)境風(fēng)險等級均排在全國前列，約有70%的風(fēng)險企業(yè)布局在江河水域、人口密度大的環(huán)境區(qū)域，這已成為威脅江蘇環(huán)境安全的巨大隱患。從近幾年引發(fā)環(huán)境風(fēng)險的事故來看，長期積累的風(fēng)險進一步增大，如南京2010年發(fā)生的“7·28”丙烯管道爆炸事故，太湖的藍藻事故，鎮(zhèn)江自來水“異味”事件，以及2013年全省各地出現(xiàn)的嚴(yán)重霧霾天氣污染等，再一次推高了公眾對環(huán)境安全的關(guān)注度。環(huán)境風(fēng)險的增大除了自然因素以外，更主要的是多年來排放污染物積累所致。環(huán)境風(fēng)險的防范和控制在一定程度上已經(jīng)成為關(guān)乎地方經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要因素。

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致蘇南、蘇北地區(qū)發(fā)展差距不斷擴大，也是江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的社會風(fēng)險。蘇北地處黃河故道沿線，受自然資源和生態(tài)環(huán)境的影響，經(jīng)歷頻繁的旱澇災(zāi)害，形成一個相對的貧困地帶，成為江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展較為薄弱的洼地。蘇南位于長江三角洲下游，地處我國沿江和沿海的交匯處，毗鄰我國經(jīng)濟最發(fā)達的城市上海，是我國實施沿海和沿江發(fā)展戰(zhàn)略的重要地區(qū)。相比之下蘇北地區(qū)處于內(nèi)陸封閉或半封閉地帶，蘇南地區(qū)所具有的優(yōu)勢蘇北地區(qū)卻不具備。區(qū)域發(fā)展的不平衡將是全省協(xié)調(diào)發(fā)展所面對的重大課題，加上復(fù)雜的自然和歷史等原因，解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題面臨艱巨的任務(wù)，區(qū)域發(fā)展不平衡將會影響全省“兩個率先”戰(zhàn)略目標(biāo)的進程，沒有蘇北的全面小康，就沒有全省的小康，同樣沒有蘇北的現(xiàn)代化，也就沒有全省的現(xiàn)代化。經(jīng)濟社會發(fā)展中區(qū)域差距問題，雖然是人類社會經(jīng)濟發(fā)展的普遍規(guī)律，但縮小區(qū)域差距，促進區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展已成為時代的重要議題。

三、加強社會組織治理社會風(fēng)險能力的思考

社會風(fēng)險是整個人類社會發(fā)展的特征，不斷沖擊著社會、經(jīng)濟、文化的發(fā)展，給予社會一種新的價值思維方式和秩序。社會組織在應(yīng)對社會風(fēng)險中扮演著不可或缺的特殊功能和角色，是全面整合與應(yīng)對公共危機管理的一個重要組成部分。

（一）引導(dǎo)社會組織應(yīng)對社會風(fēng)險，實現(xiàn)社會多元治理

伴隨改革的進一步深入，社會領(lǐng)域的新問題、新情況不斷涌現(xiàn)，江蘇社會風(fēng)險、社會治理及社會穩(wěn)定的任務(wù)更加艱巨。江蘇應(yīng)對社會風(fēng)險的工作具有濃厚的行政色彩和經(jīng)濟色彩，以政府部門為中心，以行政管理為主要手段，以經(jīng)濟投入為支撐，運用社會動員的方式為主要路徑，在應(yīng)對社會風(fēng)險時付出了極高的代價，逐漸凸顯了這種應(yīng)對風(fēng)險的不可持續(xù)性。這就讓人們不斷思考拓寬應(yīng)對風(fēng)險的思路和視野，將社會組織力量吸納到應(yīng)對和化解社會風(fēng)險的格局之中。

據(jù)統(tǒng)計，在社會就業(yè)方面，我國社會組織吸納就業(yè)人員超過1 200萬人，占第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)的4%左右，是全國公務(wù)員數(shù)量的1.6倍，和央企就業(yè)人數(shù)大體相當(dāng)，達到教育事業(yè)單位人員數(shù)量的85%，達到事業(yè)單位從業(yè)人數(shù)的40%左右［10］。近年來,蘇州市社會組織建設(shè)發(fā)展迅猛。據(jù)蘇州市民政局統(tǒng)計，至2012年底，全市社會組織總數(shù)達到1.37萬家，萬人擁有社會組織數(shù)量已達6.75家，比上年增加12.5%。社會組織累計提供了近2.5萬個就業(yè)崗位，成為社會建設(shè)的主力軍，為社會提供了多元化的公共服務(wù)。2012年南京市社會組織有1.8萬家，居全國副省級城市之首，近兩年每年以17%的速度增長，現(xiàn)有專業(yè)從業(yè)人員六萬多人，加上各類兼職人員、志愿者等，極大地改善了社會就業(yè)結(jié)構(gòu)，極大地釋放出社會組織為化解社會失業(yè)風(fēng)險的正能量。近年來連續(xù)每年投入1 000萬元購買社會服務(wù)項目，以期承接政府職能，提供公共服務(wù)，撬動社會資本，放大社會效果的［11］。江陰市通過提出構(gòu)建“幸福江陰”，加強社會組織力量，促進被征地農(nóng)民、弱勢群體和大學(xué)生解決就業(yè)問題，有效化解社會風(fēng)險，注重保障與完善公共服務(wù)體系，及時解決與救助各類弱勢群體和特殊人群，提升社會的幸福感與和諧度。

目前江蘇社會風(fēng)險的防控主體由單一的政府部門逐步轉(zhuǎn)向多元協(xié)調(diào)、復(fù)合治理的模式，即由多個治理主體組成，包括政府組織、社會組織、企業(yè)、家庭、個人等在內(nèi)的所有社會不同組織和行為者都是治理的參與者，在復(fù)合治理中形成一種合作互補的關(guān)系。江蘇作為開放發(fā)達省份，流動人口多、開放意識強，社會管理面臨的任務(wù)重。在加強社會管理，應(yīng)對社會風(fēng)險中不能單獨依靠政府的作用，社會力量的積極投入，諸多公益組織、企業(yè)、個人以及各類社會組織的功能更為重要，加快實現(xiàn)從單一的以行政組織縱向管理為主，向發(fā)揮行政組織、社會組織縱向橫向疊加管理并重的格局轉(zhuǎn)變。健全政府購買社會組織服務(wù)機制，塑造社會組織公益品牌作為加強社會管理的一項重要舉措，帶動公益基金會、愛心企業(yè)等社會力量參與公共服務(wù)。自2012年以來，南京、無錫、蘇州、南通、揚州等地積極通過財政資金或福彩公益金的支持，引導(dǎo)社會組織參與社會管理，應(yīng)對社會風(fēng)險。

（二）加快社會組織自身能力建設(shè)的提升

加快社會組織自身能力建設(shè)必須做好三方面工作：一是構(gòu)建科學(xué)完善的管理制度；二是進一步加強和保障制度執(zhí)行的監(jiān)督落實；三是根據(jù)社會環(huán)境的變化和工作重心的變化，及時修訂組織管理制度。

規(guī)范化、公信力是社會組織健康發(fā)展的生命線，體現(xiàn)著社會組織的核心價值，為進一步夯實社會組織自身的管理基礎(chǔ)，提高應(yīng)對與化解社會風(fēng)險的能力，增強公信力，必須建立誠信執(zhí)業(yè)、公平競爭、規(guī)范運行、自我約束等良好的社會認(rèn)同機制，塑造有競爭優(yōu)勢的能力建設(shè)。根據(jù)《江蘇省社會組織“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的“結(jié)合各地各部門的社會建設(shè)和管理實際，分層分類建立社會組織扶持發(fā)展政策，重點推進慈善公益類社會組織、中介服務(wù)類社會組織和基層服務(wù)類等重點領(lǐng)域社會組織的加快發(fā)展”。加快形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制的發(fā)展目標(biāo)，提出到2015年，全省社會組織年支出規(guī)模1200億元，從業(yè)人員數(shù)達50萬。有的地區(qū)提出了跨越式發(fā)展目標(biāo)，如昆山市提出到“十二五末”，全市社會組織總數(shù)翻番、萬人（戶籍）擁有社會組織（登記數(shù)）達10家、等級社會組織數(shù)占30%以上的奮斗目標(biāo)。

目前江蘇針對社會風(fēng)險頻發(fā)的嚴(yán)峻現(xiàn)實，在法治層面先后出臺了《江蘇省政府突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》、《江蘇省環(huán)境保護廳環(huán)境污染事故應(yīng)急預(yù)案》等，規(guī)范了風(fēng)險失控情況下政府與社會組織合作應(yīng)對、控制風(fēng)險的流程與職能，著眼于完善社會組織的內(nèi)部治理機制與外部監(jiān)督機制間的權(quán)力平衡關(guān)系，為提升社會組織應(yīng)對社會風(fēng)險的能力與監(jiān)督主體的獨立運行提供了充分的法律依據(jù)，保證社會組織信息公開的真實性。

（三）強化社會組織應(yīng)對社會風(fēng)險能力的培養(yǎng)

隨著社會轉(zhuǎn)型與市場轉(zhuǎn)軌，社會組織在完善社會管理體制、有效配置社會資源、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾、應(yīng)對社會風(fēng)險等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。同時作為獨立于政府和市場的公共主體，在應(yīng)對社會風(fēng)險中彌補“政府失靈”、“市場失靈”的第三種力量，在價值觀念、行為方式、資源動員、社會影響等方面也發(fā)揮著積極功能。預(yù)防和處置社會風(fēng)險能力具有綜合性和復(fù)雜性的特點，是由各種能力要素構(gòu)成的綜合能力系統(tǒng)。因此，加強社會組織應(yīng)對社會風(fēng)險是在特殊境況下所肩負(fù)的特殊任務(wù)，需要有特殊的能力素質(zhì)和精神內(nèi)涵。一是加強宣傳普及，提高社會應(yīng)對風(fēng)險的共識。如中國災(zāi)害防御協(xié)會及各地風(fēng)險控制與防御組織在近幾年以來，利用“國際減災(zāi)日”、“世界地球日”、“唐山大地震”、“汶川大地震”等紀(jì)念日進行減災(zāi)宣傳，讓社會公眾熟悉演練在風(fēng)險來臨時應(yīng)如何進行選擇自救互助方法，以及風(fēng)險發(fā)生時的應(yīng)急應(yīng)對措施等。二是樹立社會組織應(yīng)對風(fēng)險意識，主動協(xié)同政府構(gòu)建社會風(fēng)險管理與培訓(xùn)系統(tǒng)，加強各類專業(yè)組織的風(fēng)險素質(zhì)培訓(xùn)，提高應(yīng)對社會風(fēng)險的能力。三是總結(jié)應(yīng)對社會風(fēng)險的基本規(guī)律，提高知識技能的儲備，培育應(yīng)對的風(fēng)險的戰(zhàn)略思維和靈活應(yīng)變思維。四是通過專題培訓(xùn)，把應(yīng)對社會風(fēng)險能力作為社會組織常態(tài)及必備的素質(zhì)，通過專題培訓(xùn)、實訓(xùn)演練、數(shù)字化指導(dǎo)等不同方式，提高應(yīng)對社會風(fēng)險綜合能力。

（四）提升社會風(fēng)險預(yù)案績效能力

強化社會組織風(fēng)險預(yù)案管理能力，對風(fēng)險預(yù)案適時進行定期檢查、督促，不斷提高社會組織在防治、應(yīng)對社會風(fēng)險的針對性和可操作性，理順社會組織與政府間協(xié)同治理的關(guān)系，加強對風(fēng)險預(yù)案之間的銜接，提升社會組織綜合應(yīng)急救援能力。如江蘇要對各類環(huán)境與風(fēng)險源進行識別，為建立風(fēng)險隱患數(shù)據(jù)庫和環(huán)境檢測數(shù)據(jù)庫，建立各類社會風(fēng)險的檢測、預(yù)警與隱患的防治提出相應(yīng)的信息基礎(chǔ)；對可能造成環(huán)境的嚴(yán)重污染、嚴(yán)重的霧霾天氣污染以及加大污染物排放的重大建設(shè)項目，建立各類重危行業(yè)與重大疫情的預(yù)警防控方案；建立食品、藥品的安全預(yù)警與防控檢測方案等。風(fēng)險社會的有效治理離不開社會組織力量的聚合與參與，創(chuàng)建以風(fēng)險治理為目的的各類非營利組織網(wǎng)絡(luò)，能夠在廣泛的風(fēng)險領(lǐng)域?qū)Ω黝愶L(fēng)險識別、研判，全面建立風(fēng)險隱患數(shù)據(jù)庫，為各類社會風(fēng)險事件監(jiān)測、預(yù)警和隱患治理提供基礎(chǔ)信息。按照江蘇人口眾多，勞動力密集，內(nèi)澇、干旱、霧霾、水環(huán)境污染等自然災(zāi)害與社會風(fēng)險交織在一起的地域特色，建立綜合檢測、預(yù)警信息系統(tǒng)，構(gòu)建各類社會組織信息報告渠道，建立公眾舉報獎勵制度，不斷完善社會風(fēng)險預(yù)警基礎(chǔ)信息庫和應(yīng)急績效考核評價機制。

加強社會風(fēng)險評估，為重大決策或重大事項的實施提供穩(wěn)定的社會環(huán)境。江蘇進入全面建設(shè)更高水平的小康社會，開啟社會建設(shè)與社會治理的關(guān)鍵時期，工業(yè)化發(fā)展在為社會治理提供了強大動力的同時，影響社會穩(wěn)定的因素紛繁復(fù)雜，各類社會風(fēng)險凸顯的問題日益加劇。社會風(fēng)險評估是重大事項與決策出臺、實施的前置性制度安排，要把風(fēng)險控制在萌芽狀態(tài)，必須強調(diào)“關(guān)口前移”的程序性設(shè)計。但現(xiàn)實中還存在重大決策事項或重大工程項目開工開建在前，風(fēng)險評估程序事后補救的“倒置”行為，這無疑又增添了隱含的社會風(fēng)險。因此，任何重大的決策或重大事項的實施都應(yīng)把注重績效的思想貫穿于風(fēng)險評估的各個環(huán)節(jié)，這樣才能有效地提高社會風(fēng)險的預(yù)防能力。對于社會風(fēng)險的評估，應(yīng)按照“誰主管誰負(fù)責(zé)”、“誰決策誰負(fù)責(zé)”、“誰審批誰負(fù)責(zé)”的原則，責(zé)任落實到人，明確社會風(fēng)險的責(zé)任主體。績效評估必須有嚴(yán)格的管理制度，其成員必須有與應(yīng)急相關(guān)的專業(yè)人員及專家學(xué)者，評估預(yù)案經(jīng)過調(diào)查研究、專家論證、公眾參與等法定程序。積極推進績效評估預(yù)案數(shù)字化建設(shè)，將社會風(fēng)險穩(wěn)定評估程序納入到政府重大項目決策的程序框架內(nèi)，使之成為政府與社會合作互動，創(chuàng)新社會治理不可或缺的“必備程序”和常規(guī)制度。

（五）完善法律制度，優(yōu)化制度環(huán)境

黨的十八大以來，國家在制度和理念上進行了一系列根本性的調(diào)整和創(chuàng)新，特別是十八屆三中全會在作出全面深化改革的戰(zhàn)略部署時，其中涉及“社會組織”發(fā)展與建設(shè)的內(nèi)容有13處之多，凸顯了中央對促進社會組織發(fā)展的高度重視。根據(jù)中央的總體部署，有關(guān)社會組織發(fā)展改革的頂層設(shè)計于2013年全面展開。目前已有二十多個部委參與修改和制定促進社會組織發(fā)展的相關(guān)法規(guī)與制度文件。根據(jù)改革管理體制促進社會組織健康發(fā)展的意見，民政部正在修訂《社會團體管理條例》和《基金會管理條例》等，一些行業(yè)協(xié)會商會按照社會管理總體要求進行與行政機關(guān)脫鉤的方案逐步落實。在政府職能轉(zhuǎn)型和社會體制轉(zhuǎn)軌的趨勢中，江蘇地方政府已啟動社會組織直接登記工作并初見成效。目前，江蘇應(yīng)加快出臺社會風(fēng)險應(yīng)急管理相關(guān)配套法規(guī)，完善社會風(fēng)險防控與突發(fā)事件應(yīng)急能力評估體系，開展社會風(fēng)險法規(guī)培訓(xùn)與普及工作。按照省委省政府的決策部署，積極實施“社會組織培育管理行動計劃”，堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重的方針，率先健全社會組織應(yīng)對社會風(fēng)險培育管理體系，促進各級各類社會組織應(yīng)對社會風(fēng)險與經(jīng)濟社會的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。圍繞“率先健全社會組織培育管理體系，促進各級各類社會組織與經(jīng)濟社會的同步協(xié)調(diào)發(fā)展”，充分發(fā)揮社會組織在應(yīng)對化解社會風(fēng)險中的主體能動作用。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

D632.9；C912

A

1005-460X（2015）02-0083-05

2014-11-10

江蘇省社會科學(xué)規(guī)劃項目“加強江蘇社會組織建設(shè)研究”（13WTB026）；南京工業(yè)大學(xué)優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)項目“加強江蘇社會組織建設(shè)研究”

張勤（1964—），男，甘肅通渭人，博士，所長，教授，從事社會治理與政府治理能力研究；華煒（1979—），女，河南平頂山人，副教授，從事社會安全與社會治理研究。