連建發(fā)

（中國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院，北京100081）

國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案評估研究

連建發(fā)*

（中國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院，北京100081）

針對當(dāng)前關(guān)于應(yīng)急預(yù)案的編制研究較多，而對預(yù)案開展評估的研究相對較少，構(gòu)建了由6個(gè)一級指標(biāo)，22個(gè)二級指標(biāo)，62個(gè)三級指標(biāo)構(gòu)成的國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案評估指標(biāo)體系，并從應(yīng)急預(yù)案實(shí)施前和應(yīng)急預(yù)案實(shí)施后2個(gè)方面綜合對國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行了評估。

應(yīng)急預(yù)案；評估；地質(zhì)災(zāi)害；指標(biāo)體系

1 概述

近幾十年來，各類突發(fā)事件頻繁發(fā)生，如2001年美國的“9·11”事件，2003年發(fā)生在我國的非典型性肺炎，2008年初的南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害和“5·12”汶川特大地震等，如何科學(xué)應(yīng)對和有效處置突發(fā)事件受到國際社會的普遍重視。

應(yīng)急預(yù)案，又稱應(yīng)急計(jì)劃，是針對可能的突發(fā)公共事件，為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動、降低人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失而預(yù)先制定的有關(guān)計(jì)劃或方案[1]。應(yīng)急預(yù)案在突發(fā)事件應(yīng)急管理體系中起著關(guān)鍵作用，是開展及時(shí)、有序和有效的應(yīng)急救援工作的行動指南。

美國是使用應(yīng)急預(yù)案較早的國家之一。20世紀(jì)60年代和70年代，美國發(fā)生了一系列重大自然災(zāi)害，地方政府、企業(yè)、社區(qū)等開始大量編制應(yīng)急預(yù)案。1992年，美國發(fā)布了《聯(lián)邦應(yīng)急預(yù)案》（Federal Response Plan）。2004年，發(fā)布了更為完備的《國家應(yīng)急預(yù)案》（National Response Plan）。

2004年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南〉的函》（國辦函〔2004〕33號）發(fā)布，供有關(guān)部門、單位在制定和修訂應(yīng)急預(yù)案時(shí)參照。

2006年1月8日，國務(wù)院向社會正式頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，這是全國應(yīng)急預(yù)案體系的總綱。

2005年5月14日，國務(wù)院辦公廳以國辦函[2005]37號發(fā)文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的函》，2006年1月13日授權(quán)新聞媒體發(fā)布《國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》?！秶彝话l(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》是國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案之一。

目前，我國已經(jīng)制定了國家總體應(yīng)急預(yù)案、國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、國務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案等，應(yīng)急預(yù)案體系已基本形成。

如何評估應(yīng)急預(yù)案的編制質(zhì)量，應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中能否滿足應(yīng)急需求，起到應(yīng)有的效果，是否需要修訂和完善等，這些問題將直接影響并決定了應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)對突發(fā)事件過程中的地位和作用[2]。發(fā)達(dá)國家的統(tǒng)計(jì)表明，有效的應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)可將突發(fā)事故損失降低到無應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)的6%[3]。因此，開展應(yīng)急預(yù)案的評估研究具有重要的意義。目前關(guān)于應(yīng)急預(yù)案的編制研究的文獻(xiàn)較多，而對應(yīng)急預(yù)案開展評估研究的文獻(xiàn)還相對較少[4-5]。本文將對現(xiàn)行的《國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》進(jìn)行評估研究。

2 預(yù)案評估體系的建立

2.1 評估指標(biāo)選取的原則

評估指標(biāo)的選取應(yīng)符合一定的原則[6-7]，這樣才能使所選取的指標(biāo)具有科學(xué)性、合理性和代表性，才能對應(yīng)急預(yù)案做出恰當(dāng)?shù)脑u估，達(dá)到較好的評估效果。

（1）科學(xué)性。評估指標(biāo)的選取是為了對現(xiàn)行的應(yīng)急預(yù)案做出評估，同時(shí)對今后的修訂完善和發(fā)展具有重要的指導(dǎo)作用。因此，評估指標(biāo)的選擇要具有科學(xué)性。

（2）代表性。對應(yīng)急預(yù)案做出評估，必將涉及到很多方面的問題，如果選擇所有可能的因素作為預(yù)案的評估指標(biāo)，既不現(xiàn)實(shí)，也沒必要，只能選擇少數(shù)指標(biāo)來說明問題。因此，所選擇的評估指標(biāo)必須具有代表性，能夠較好地反映應(yīng)急預(yù)案的客觀情況。

（3）可操作性。選取的評估指標(biāo)是為了對應(yīng)急預(yù)案做出具體的評估，以達(dá)到明確管理能力和應(yīng)對突發(fā)事件的目的。因此，選取的指標(biāo)應(yīng)容易獲取、易于量化分析，具有較強(qiáng)的可操作性。

（4）相對獨(dú)立性。選取的評估指標(biāo)不僅其概念要科學(xué)，簡單明確，而且各指標(biāo)反映的特征不能重復(fù)，不能發(fā)生沖突，要具有相對的獨(dú)立性。

（5）全面性。評估指標(biāo)的選取應(yīng)結(jié)合應(yīng)急工作的全過程，從應(yīng)急預(yù)案實(shí)施前到應(yīng)急預(yù)案實(shí)施后的各方面做出評估，分析應(yīng)急工作的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題，提升應(yīng)急管理和處置能力。因此，選取的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確全面，涵蓋應(yīng)急工作的全過程。

2.2 評估指標(biāo)體系的構(gòu)建

綜合學(xué)術(shù)界已有的應(yīng)急預(yù)案評估指標(biāo)并結(jié)合應(yīng)急工作的全過程，根據(jù)上述評估指標(biāo)選擇的原則，通過對比、相關(guān)性分析，考慮各指標(biāo)的層級特征與屬性，最終選擇由6個(gè)一級指標(biāo)，22個(gè)二級指標(biāo)，62個(gè)三級指標(biāo)構(gòu)成的國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案評估指標(biāo)體系。6個(gè)一級指標(biāo)以及包括的屬性（二級指標(biāo)）分布如下。

應(yīng)急預(yù)案評估由應(yīng)急預(yù)案實(shí)施前與應(yīng)急預(yù)案實(shí)施后評估2部分組成。

2.2.1 應(yīng)急預(yù)案實(shí)施前評估

在應(yīng)急預(yù)案實(shí)施前對其進(jìn)行評估，主要從預(yù)案的指導(dǎo)思想、編制原則、內(nèi)容和可操作性等方面進(jìn)行評估，檢驗(yàn)預(yù)案制定是否科學(xué)、內(nèi)容是否完整、是否具有可操作性。

（1）應(yīng)急預(yù)案編制的科學(xué)性。應(yīng)急預(yù)案編制的科學(xué)性是指應(yīng)急預(yù)案編制的指導(dǎo)思想、編制的程序和方法都是科學(xué)的，以保證預(yù)案在實(shí)施過程中能真正發(fā)揮效果。包括的屬性有：預(yù)案編制的合法性、預(yù)案內(nèi)容的合法性、指導(dǎo)思想的科學(xué)性、預(yù)案編制流程的合理性。

（2）應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的完整性。預(yù)案是針對突發(fā)性問題而設(shè)計(jì)的，對于問題周全的考慮是整個(gè)應(yīng)急預(yù)案的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，只有完整的應(yīng)急預(yù)案才能保證應(yīng)急預(yù)案的順利實(shí)施。包括的屬性有：應(yīng)急預(yù)案的適用范圍、突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害事件的分類分級、具有合理的應(yīng)急體系、具有設(shè)施建設(shè)、具有制度建設(shè)、具有應(yīng)急響應(yīng)程序、具有應(yīng)急措施。

（3）應(yīng)急預(yù)案的可操作性。制定應(yīng)急預(yù)案的目的就是為了有效應(yīng)對突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害事件，維護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全。因此，應(yīng)急預(yù)案要有可操作性。包括的屬性有：具有機(jī)制保障、具有資源保障、應(yīng)急預(yù)案具有靈活性。

（4）應(yīng)急預(yù)案的管理。針對預(yù)案目標(biāo)與內(nèi)容的培訓(xùn)、宣傳和演練是應(yīng)急預(yù)案管理的基礎(chǔ)。包括的屬性有：預(yù)案演練、宣傳與培訓(xùn)、預(yù)案制定和修訂。

2.2.2 應(yīng)急預(yù)案實(shí)施后評估

對應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施效果評估是為了查找預(yù)案實(shí)施過程中的不足之處，分析其產(chǎn)生的原因，為將來應(yīng)急預(yù)案的修訂提供參考。

（5）應(yīng)急過程評估。應(yīng)急預(yù)案在實(shí)施過程中出現(xiàn)的任何影響應(yīng)急處置效果的問題都可以反饋到應(yīng)急預(yù)案的制定中，分析是否由于制定過程中的問題導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案實(shí)施過程出現(xiàn)問題，或是應(yīng)急預(yù)案在管理環(huán)節(jié)上出現(xiàn)問題而影響到應(yīng)急處置效果，從而從源頭上解決問題。包括的屬性有：應(yīng)急工作人員應(yīng)對能力、應(yīng)急裝備支持能力、應(yīng)急響應(yīng)能力。

（6）預(yù)案實(shí)施效果評估。應(yīng)急預(yù)案的制定就是為了維護(hù)人民生命、財(cái)產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。實(shí)施效果評估可從生命損失挽回情況、經(jīng)濟(jì)損失挽回情況和社會損失挽回情況3個(gè)方面來分析突發(fā)事件發(fā)生后進(jìn)行有效應(yīng)對能夠挽回的損失情況。而對突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害事件工作的跟蹤、反饋和處理，吸取實(shí)踐過程中的教訓(xùn)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出改進(jìn)措施與建議，為應(yīng)急預(yù)案的修訂提供參考，同時(shí)也為應(yīng)對下一次突發(fā)事件做好準(zhǔn)備。包括的屬性有：實(shí)施效果評估、總結(jié)與改進(jìn)。

22個(gè)屬性（二級指標(biāo)）再被細(xì)化為62個(gè)三級指標(biāo)，方便開展評估工作時(shí)對相應(yīng)的指標(biāo)進(jìn)行調(diào)查和賦值。

3 評估指標(biāo)定量化

在參考美國、日本等國家災(zāi)害應(yīng)急能力評估評分等級和指標(biāo)定量化的基礎(chǔ)上[8-9]，在國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案評估的指標(biāo)體系中針對每個(gè)具體指標(biāo)給出具體評估標(biāo)準(zhǔn)，將其分為5個(gè)等級，分別用“5、4、3、2、1”分來表示，這也從另一個(gè)層面體現(xiàn)出在某一個(gè)指標(biāo)上做到什么程度算最好，什么程度稍差，什么程度最低，給客觀評估提供了依據(jù)。

評分范圍在1～5分之間。在評分標(biāo)準(zhǔn)方面，共分為5種，分別為5分、4分、3分、2分和1分。具體評分標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定如下：

5分——優(yōu)秀（已完全符合指標(biāo)所問內(nèi)容方面的要求，僅需保持）；

4分——良好（已較好地符合指標(biāo)所問內(nèi)容方面的要求，還需加強(qiáng)、改進(jìn)）；

3分——一般（已基本符合指標(biāo)所問內(nèi)容方面的要求，還需進(jìn)一步加強(qiáng)、改進(jìn)）；

2分——較差（有點(diǎn)符合指標(biāo)所問內(nèi)容方面的要求，急需努力加強(qiáng)、改進(jìn)）；

1分——差（根本不符合指標(biāo)所問內(nèi)容方面的要求，急需大力加強(qiáng)、改進(jìn)）。

4 應(yīng)急預(yù)案評估

采用簡單加權(quán)平均法對國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行評估，即對指標(biāo)體系表中所有的指標(biāo)都賦予相同的權(quán)重計(jì)算得出評估預(yù)案的綜合分?jǐn)?shù)。

根據(jù)綜合分?jǐn)?shù)，劃分為五種等級：

優(yōu)秀（5.0～4.6分）——預(yù)案完全符合要求，有些方面還可完善提高；

良好（4.5～4.1分）——預(yù)案已較好地符合要求，有些方面還需補(bǔ)充完善；

一般（4.0～3.6分）——預(yù)案已基本符合要求，但還需進(jìn)一步補(bǔ)充完善；

較差（3.5～3.0分）——預(yù)案有點(diǎn)符合要求，各方面還需努力加強(qiáng)改進(jìn)；

差（2.9～0分）——預(yù)案不符合要求，需重新編制。

運(yùn)用所建立的評估指標(biāo)體系表，采取發(fā)放專家打分表，以專家打分的方式對國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行評估。根據(jù)專家反饋的打分表經(jīng)統(tǒng)計(jì)計(jì)算后得出該預(yù)案的綜合分?jǐn)?shù)為4.8分，屬于優(yōu)秀等級，說明該預(yù)案完全符合要求，但有些方面還可完善提高。

5 評估結(jié)果分析

預(yù)案評估結(jié)果顯示，該預(yù)案為優(yōu)秀等級。通過對專家反饋的打分表分析，該預(yù)案存在的問題主要表現(xiàn)為：

（1）未及時(shí)更新預(yù)案?！秶彝话l(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》第7.2條預(yù)案更新中規(guī)定：本預(yù)案由國土資源部負(fù)責(zé)每年評審一次，并根據(jù)評審結(jié)果進(jìn)行修訂或更新后報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的更新期限最長為5年。但該預(yù)案自2006年1月13日授權(quán)新聞媒體發(fā)布以來，還未修訂更新。

（2）未及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案響應(yīng)結(jié)束后，沒有對預(yù)案實(shí)施過程中存在的問題及時(shí)開展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)，提出改進(jìn)的措施與建議。預(yù)案啟動后，應(yīng)急工作人員對預(yù)案的實(shí)施情況最為了解，也最能發(fā)現(xiàn)預(yù)案中存在的問題或不足之處，因此，每次預(yù)案響應(yīng)結(jié)束后應(yīng)急工作人員應(yīng)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以提高預(yù)案的科學(xué)性和可操作性。

6 結(jié)論

針對目前應(yīng)急預(yù)案評估研究較少的情況，構(gòu)建了由6個(gè)一級指標(biāo)，22個(gè)二級指標(biāo)，62個(gè)三級指標(biāo)構(gòu)成的國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案評估指標(biāo)體系，從應(yīng)急預(yù)案實(shí)施前和應(yīng)急預(yù)案實(shí)施后兩個(gè)方面對國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行了評估，可以作為當(dāng)前應(yīng)急預(yù)案評估的參考。

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2014-12-09

國家級地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急防治專項(xiàng)（1211221481001）。

連建發(fā)（1974-），男（漢族），福建連江人，高級工程師，現(xiàn)從事地質(zhì)災(zāi)害防治方面的研究工作。