王啟迪

政策沖突視野中的小額貸款公司

王啟迪

作為商業(yè)性企業(yè)的小額貸款公司開展金融業(yè)務(wù)，具有促進“三農(nóng)”和中小企業(yè)發(fā)展的社會目標(biāo)，但實施效果并不樂觀。小額貸款公司發(fā)展過程中產(chǎn)業(yè)政策與金融政策的沖突是造成諸多問題和爭論的深層次原因?，F(xiàn)實背景下，對小額貸款公司應(yīng)堅持防范風(fēng)險、審慎管理，避免讓商業(yè)性的小額貸款機構(gòu)承擔(dān)過多的社會責(zé)任，降低其在產(chǎn)業(yè)政策中的地位和作用，還需不斷完善產(chǎn)業(yè)政策和民間金融的法律制度，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與金融政策的長期協(xié)調(diào)運作。

小額貸款公司；產(chǎn)業(yè)政策；金融政策；政策沖突

一、問題的提出

2008年5月，央行和銀監(jiān)會共同頒布《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）賦予小額貸款公司合法身份。小額貸款公司是為了解決融資難、促進“三農(nóng)”和中小企業(yè)發(fā)展應(yīng)運而生的，但在其數(shù)量不斷增加的同時，該目標(biāo)的實現(xiàn)情況卻并不樂觀。2009年有報道指出：審視《指導(dǎo)意見》下發(fā)一年以來，從小額貸款公司的實施效果看，其目標(biāo)都只是部分地實現(xiàn)。有學(xué)者也表示：目前小額貸款公司發(fā)揮的作用與開始試點時的目標(biāo)有出入，沒有很好地解決中小企業(yè)、微型企業(yè)和農(nóng)村的融資困境[1]。

為何被賦予促進“三農(nóng)”和中小企業(yè)發(fā)展這樣重大使命的小額貸款公司沒能獲得應(yīng)有的成效呢？有學(xué)者指出：目前政府機構(gòu)推出的各種指導(dǎo)意見或者管理辦法，行政監(jiān)管色彩濃厚，對小額貸款公司貸款行為干預(yù)明顯，這種過度監(jiān)管之下的小額貸款機制是否能承載哪怕是杯水車薪的功能，都實在令人懷疑[2]。有學(xué)者認為：由于小額貸款公司設(shè)立門檻過高，運行效果有可能背離設(shè)計初衷[3]。還有學(xué)者認為,從現(xiàn)有的小額貸款公司準(zhǔn)入監(jiān)管條件看,小額貸款公司公益性和商業(yè)性的平衡問題并沒有得到很好的解決[4]?？梢?，《指導(dǎo)意見》對于小額貸款公司制度設(shè)計上的嚴(yán)格限制成為學(xué)界普遍認為的引發(fā)其發(fā)展困境的原因。然而，從防范風(fēng)險的角度，有學(xué)者對于《指導(dǎo)意見》的限制表示贊同，認為不應(yīng)允許小額貸款公司吸收公眾存款，這樣，即使其運作失敗，也不會給社會帶來外部危害[5]；小額貸款公司處于起步和試點階段，如果對融資比例不加以限制，就會將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到銀行[6]。

由此，筆者認為，小額貸款公司發(fā)展中遇到的諸多問題和爭論，背后所隱藏的理論焦點正是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和風(fēng)險防范的不同價值選擇，表現(xiàn)形式為產(chǎn)業(yè)政策與金融政策的沖突。在國家產(chǎn)業(yè)政策層面上，多提倡大力發(fā)展小額貸款公司，發(fā)揮其融資作用；而在國家金融政策層面上，則更多地對小額貸款公司的發(fā)展進行了各種規(guī)制。對是否“大力發(fā)展”小額貸款公司，產(chǎn)業(yè)政策與金融政策是存在沖突的。如果能順利解決此沖突便可為眾多實踐問題的解決提供價值標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)原則；如果此沖突不能被有效地協(xié)調(diào)，那么產(chǎn)業(yè)政策和金融政策都有可能失敗。因此，筆者選擇從政策沖突的視角來審視目前小額貸款公司的發(fā)展?fàn)顩r，首先梳理在產(chǎn)業(yè)政策和金融政策中對小額貸款公司的不同定位，再分析小額貸款公司發(fā)展過程中政策沖突的具體表現(xiàn)形式和沖突的成因，最后探討在現(xiàn)實背景下產(chǎn)業(yè)政策與金融政策沖突的解決之道。

二、小額貸款公司的不同政策定位

（一）產(chǎn)業(yè)政策中的小額貸款公司

產(chǎn)業(yè)政策的概念并沒有統(tǒng)一的定義。通常認為，產(chǎn)業(yè)政策是附屬于產(chǎn)業(yè)而形成的、被各國政府所執(zhí)行的一項基本的經(jīng)濟政策[7]（P9）。本文研究的問題為產(chǎn)業(yè)政策與金融政策的沖突，因此此處的產(chǎn)業(yè)政策須排除金融服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，成為與金融政策平行的一個概念。據(jù)此，從《指導(dǎo)意見》頒布至今，小額貸款公司發(fā)展過程中主要的產(chǎn)業(yè)政策有《國務(wù)院關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見（2008）》《國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見（2009）》《國務(wù)院關(guān)于進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的若干意見（2009）》《工業(yè)和信息化部關(guān)于做好緩解當(dāng)前生產(chǎn)經(jīng)營困難保持中小企業(yè)平穩(wěn)較快發(fā)展有關(guān)工作的通知（2009）》《國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見（2010）》《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》《國務(wù)院關(guān)于進一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見（2012）》《工商總局關(guān)于認真貫徹落實中央1號文件精神服務(wù)農(nóng)村改革促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的意見（2014）》。小額貸款公司是被賦予了產(chǎn)業(yè)政策使命而產(chǎn)生的，因此，在產(chǎn)業(yè)政策文件中，對于小額貸款公司的發(fā)展所用的字句諸如“積極培育”、“大力發(fā)展”、“推動擴大試點”、“支持”等，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》進一步把小額貸款公司所屬的農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)確定為鼓勵類產(chǎn)業(yè)，其政策目的在于使小額貸款公司在“三農(nóng)”和中小企業(yè)貸款中充分發(fā)揮融資作用。

（二）金融政策中的小額貸款公司

金融政策是國家為優(yōu)化金融資源配置而采取的手段和措施的總和。從《指導(dǎo)意見》頒布至今，小額貸款公司發(fā)展過程中主要金融政策文件有《中國人民銀行、中國銀監(jiān)會關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知（2008）》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于當(dāng)前金融促進經(jīng)濟發(fā)展的若干意見（2008）》《中國銀監(jiān)會關(guān)于印發(fā)〈小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定〉的通知（2009）》《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見（2010）》《中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會關(guān)于進一步做好中小企業(yè)金融服務(wù)工作的若干意見（2010）》《中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會關(guān)于全面推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見（2010）》《最高人民法院關(guān)于人民法院為防范化解金融風(fēng)險和推進金融改革發(fā)展提供司法保障的指導(dǎo)意見（2012）》《中國銀監(jiān)會關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入銀行業(yè)的實施意見（2012）》《國務(wù)院〈關(guān)于金融支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見〉（2013）》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實施意見（2013）》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見（2014）》，這些金融政策文件中，對于小額貸款公司的發(fā)展所用的字句為“在加強有效監(jiān)管、促進規(guī)范經(jīng)營、防范金融風(fēng)險的前提下”、“堅持小額貸款公司風(fēng)險防范和規(guī)范發(fā)展并重”、“支持地方政府加強監(jiān)管”、“規(guī)范發(fā)展守住底線”等，并且通過多個文件對小額貸款公司的設(shè)立、經(jīng)營和出路進行了規(guī)制。金融政策文件中對于小額貸款公司發(fā)展所持的態(tài)度是謹慎的，以防范風(fēng)險為主，維護金融市場的穩(wěn)定有序。這與產(chǎn)業(yè)政策存在分歧。

三、小額貸款公司發(fā)展中產(chǎn)業(yè)政策與金融政策的沖突

本文研究的產(chǎn)業(yè)政策與金融政策的關(guān)系如圖1所示。產(chǎn)業(yè)金融政策被視為金融政策在具體產(chǎn)業(yè)內(nèi)的延伸，因此，此部分內(nèi)容會與金融政策的內(nèi)容產(chǎn)生一定的重疊。由于產(chǎn)業(yè)金融政策是為了促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)的，因此并不會與產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生沖突，而其他的金融政策則可能與產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生沖突。

政策文件文字上的沖突是小額貸款公司發(fā)展中政策沖突最直觀的表現(xiàn)，除此之外，在實際的操作過程中，也體現(xiàn)著此種沖突，并且不斷對各種政策目標(biāo)的實現(xiàn)起著削弱作用，這正是為何小額貸款公司的發(fā)展不盡如人意的重要原因。

如圖2所示，與小額貸款公司有關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策制定者為國務(wù)院、工信部等部門。由于小額貸款公司從事的是金融服務(wù)業(yè)務(wù)，因此政策涉及的執(zhí)行者既有地方政府及其部門，還包括央行、銀監(jiān)會等金融主管部門。央行和銀監(jiān)會又為金融政策的最主要制定者。金融政策的最主要目的是實現(xiàn)流動性、安全性、盈利性的價值目標(biāo)，但其也可作為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的工具和手段。金融政策的執(zhí)行者為地方政府及其部門。在這樣一個關(guān)系網(wǎng)中，政策沖突主要表現(xiàn)為以下三種：

第一，產(chǎn)業(yè)金融政策與實現(xiàn)金融自身價值目標(biāo)的金融政策的沖突。在產(chǎn)業(yè)政策的視野里，小額貸款公司作為產(chǎn)業(yè)金融政策的內(nèi)容，其發(fā)展是一種緩解流動性困境、有利于促進“三農(nóng)”和中小企業(yè)發(fā)展的行為。小額貸款公司以扶貧的形式廣泛存在，但是它除了是一種扶貧方式外，更是一種金融服務(wù)的創(chuàng)新。而在金融制度中，對于民間金融向來是以嚴(yán)格管制為主，以安全價值為首要考量的?；纠砟畹牟煌瑳Q定了二者在小額貸款公司發(fā)展過程中沖突不可避免，而后金融危機條件下此種沖突還會加劇。

第二，央行、銀監(jiān)會既作為金融政策制定者又作為產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行者產(chǎn)生的沖突。央行與銀監(jiān)會是金融市場的監(jiān)管者，也是我國金融政策的主要制定者。監(jiān)管者的立場必然首先是控制風(fēng)險，因此，《指導(dǎo)意見》規(guī)定：不允許吸收公眾存款；對融資比例加以限制；采用行政權(quán)力主導(dǎo)的強化股權(quán)結(jié)構(gòu)分散性的做法。而銀監(jiān)會《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》的出臺，也是因為小額貸款公司發(fā)展中出現(xiàn)了盲目發(fā)展、市場定位偏差、風(fēng)險加大等問題，為引導(dǎo)其健康發(fā)展，允許符合條件的小額貸款公司改制為村鎮(zhèn)銀行。除了是金融政策的制定者，央行與銀監(jiān)會還是產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行者。而此身份的職責(zé)在于為“三農(nóng)”和中小企業(yè)融資提供便利。究竟是提供便利還是加以規(guī)制，確實是一對矛盾。

第三，地方政府及其部門既執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策又執(zhí)行金融政策產(chǎn)生的沖突。公共選擇理論認為,政治領(lǐng)域中的人都是“經(jīng)濟人”,均以追求自身利益最大化為目標(biāo)。在小額貸款公司的發(fā)展問題上，地方政府及其部門既是產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行者也是金融政策的執(zhí)行者，各地政府基于各地的實際情況、各自利益的衡量，對于《指導(dǎo)意見》的執(zhí)行情況各不相同。目前，各省均大幅提高了注冊資金門檻，北京、福建等地規(guī)定有限責(zé)任公司注冊資本為5000萬、股份有限公司注冊資本為1億，均為《指導(dǎo)意見》規(guī)定的10倍；有些省份（如廣東、浙江、甘肅等）還對注冊資本規(guī)定了上限；并且對于經(jīng)營管理人員各省幾乎都提出了學(xué)歷和相關(guān)工作經(jīng)驗的要求?？傮w看來，地方政府在執(zhí)行《指導(dǎo)意見》時體現(xiàn)出了更多的約束，其初衷是為了金融安全考慮，但這樣勢必會對融資問題的解決產(chǎn)生不利影響，削弱產(chǎn)業(yè)政策所預(yù)期的小額貸款公司在促進“三農(nóng)”和中小企業(yè)發(fā)展上的積極作用。當(dāng)然，從促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度，有些地方對小額貸款公司也出臺了一些扶持政策，如江蘇省的“六項獎補”財政扶持政策①江蘇省于2009年7月制定了對小額貸款公司的“六項獎補”財政扶持政策,包括按小額貸款公司到位注冊資本的2%給予一次性獎勵;對小額貸款公司為農(nóng)服務(wù)業(yè)務(wù)繳納所得稅地方留成部分和營業(yè)稅,按50%比例給予獎勵;小額貸款公司年度涉農(nóng)貸款的新增額度,按2%比例給予風(fēng)險補償;對小額貸款公司按其涉農(nóng)擔(dān)保月均余額的2%給予風(fēng)險補償;小額貸款公司發(fā)放農(nóng)民創(chuàng)業(yè)貸款的,對其年度新增貸款按基準(zhǔn)利率的50%給予獎勵;小額貸款公司發(fā)放農(nóng)民專業(yè)合作組織貸款的,按基準(zhǔn)利率的50%給予獎勵。，上海市出臺《關(guān)于完善小額貸款擔(dān)保工作的實施意見（試行）的通知》，貸款門檻明顯放低，政策惠及面進一步擴大。然而，這樣的激勵機制與大幅提高的管制要求相比顯得杯水車薪，地方政府希望小額貸款公司能發(fā)展，又更加擔(dān)心會失控，因此，小額貸款公司“有心無力”的情況大量存在。

四、小額貸款公司發(fā)展中產(chǎn)業(yè)政策與金融政策沖突的成因分析

我國從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型而來，這一特點使得在相當(dāng)長的時間內(nèi)，產(chǎn)業(yè)政策占據(jù)了國家干預(yù)經(jīng)濟生活的絕對中心位置。然而，現(xiàn)在我們必須清楚地認識到產(chǎn)業(yè)政策本身是整個宏觀經(jīng)濟政策（廣義的產(chǎn)業(yè)政策）這個大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng),它同其他宏觀經(jīng)濟政策如財政政策、金融政策、國民收入分配政策、投資政策等有著密切的聯(lián)系，必須同其他宏觀經(jīng)濟政策相互配合、相互協(xié)調(diào)，而其中金融政策居于特殊的地位。產(chǎn)業(yè)政策實施于既定的金融制度背景下，離不開金融政策的配合，金融杠桿可以為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整服務(wù)。然而，隨著市場化的進程，金融政策不可能繼續(xù)只作為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的工具，其自身的價值、自身的健康發(fā)展對于國家乃至世界經(jīng)濟的影響越來越重要。因此,能否實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與金融政策的協(xié)調(diào)發(fā)展，對于能否實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)和經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。而分析清楚政策沖突產(chǎn)生的原因則是消解沖突的前提。

（一）政策層面上的原因

首先，價值觀的差異是導(dǎo)致政策沖突的內(nèi)在原因。產(chǎn)業(yè)政策以效率為主要價值觀，而金融政策在面對民間金融時則更多地秉持安全價值觀。雖然價值觀的差異存在于各政策部門之間，然而，如果不同部門可以有效溝通協(xié)調(diào)，便可減少價值觀沖突帶來的負面影響?？涩F(xiàn)實的情況卻并非如此?？v向上和橫向上均存在政策部門區(qū)隔問題。從縱向上看，在中央政策部門向地方政策部門分權(quán)的過程中,缺乏有效的制度機制和法律體系來調(diào)控地方行為；從橫向上看，在平級的各政策部門之間，政策體制上的隔絕、斷裂或摩擦,以及官僚制組織的“本位主義”和公共利益的“部門化”,往往造成“政出多門”、“政令不一”,并進而導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性的政策分裂和政策沖突。

其次，分配性政策的負外部性與規(guī)制性政策的目標(biāo)易生沖突。產(chǎn)業(yè)政策中關(guān)于小額貸款公司的內(nèi)容整體上體現(xiàn)為分配性政策的屬性。而金融政策中關(guān)于小額貸款公司的規(guī)定則多為管制性政策。任何公共政策本質(zhì)上都是資源配置方案，而資源是有限的，分配性政策將利益分配給某一主體，那么其他主體就損失了該部分利益，因此，分配性政策具有負外部性①負外部性是指生產(chǎn)或消費給其他人造成損失而其他人卻不能得到補償?shù)那闆r。。規(guī)制性政策的目標(biāo)是通過對個體或群體的行為加以限制來防止目標(biāo)群體的不當(dāng)行為給他人和社會造成不利影響。一方面是政策本身具有的致他人損失的屬性，另一方面是通過政策希望避免對他人的妨害，因此分配性政策的負外部性與規(guī)制性政策的目標(biāo)會產(chǎn)生沖突，這就有可能造成在執(zhí)行政策過程中不同政策執(zhí)行主體之間的沖突。

再次，政策執(zhí)行人員內(nèi)在確定性價值與外在規(guī)定性價值易生沖突。公共政策效益具有擴散性。同一項公共政策可能產(chǎn)生性質(zhì)完全不同甚至沖突的政策效益。政治領(lǐng)域中的人都是“經(jīng)濟人”，均以追求自身利益最大化為目標(biāo)，當(dāng)一項公共政策在不同方面的效益發(fā)生沖突時,政策執(zhí)行者及政策攸關(guān)方就可能只選擇對自己有利的方面。另外，行政機構(gòu)的自由裁量權(quán)，為負責(zé)執(zhí)行的組織盡可能將政策的執(zhí)行引向?qū)ψ约河欣姆矫鎰?chuàng)造了便利條件。這樣，每一項政策的出臺和執(zhí)行都可能成為追逐利益的工具。因此，即使產(chǎn)業(yè)政策追求發(fā)展，執(zhí)行者也可能出于維護自身安全的考慮而選擇保守的執(zhí)行方式；即使金融政策更多地強調(diào)安全穩(wěn)定，執(zhí)行者也可能出于經(jīng)濟利益或提升政績的考慮而采取較為激進的執(zhí)行方式。

最后，小額貸款公司商業(yè)目標(biāo)與社會目標(biāo)之間存在矛盾，小額貸款公司的扶貧性質(zhì)與商業(yè)化運作存在矛盾。小額貸款公司目前的身份仍是商業(yè)企業(yè)，并不是政策性金融機構(gòu)，在現(xiàn)有體制下得不到合理補償，甚至還有可能承擔(dān)部分社會成本，信貸風(fēng)險較大。從國際經(jīng)驗來看，造成印度小額貸款危機最重要的原因之一正是發(fā)展過快，商業(yè)目標(biāo)與社會目標(biāo)之間的矛盾造成了很多混亂。因此，讓商業(yè)性的小額貸款機構(gòu)承擔(dān)過多的社會責(zé)任，既不現(xiàn)實也不合理[11]。

（二）法律制度層面上的原因

在法律層面上，與小額貸款公司有關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策與金融政策的沖突并不是宏觀調(diào)控失范行為引起的，因為不論是“產(chǎn)業(yè)或金融宏觀調(diào)控權(quán)之設(shè)定”的法律規(guī)定②《中小企業(yè)促進法》第四條：“國務(wù)院負責(zé)制定中小企業(yè)政策，對全國中小企業(yè)的發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃。國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)國家中小企業(yè)政策和統(tǒng)籌規(guī)劃，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對中小企業(yè)工作進行指導(dǎo)和服務(wù)?！钡谑臈l：“中國人民銀行應(yīng)當(dāng)加強信貸政策指導(dǎo)，改善中小企業(yè)融資環(huán)境。”《中國人民銀行法》第二條：“中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實施貨幣政策，對金融業(yè)實施監(jiān)督管理?！?，還是“產(chǎn)業(yè)或金融宏觀調(diào)控權(quán)之行使”的法律規(guī)定③《中小企業(yè)促進法》第十四條：“中國人民銀行應(yīng)當(dāng)加強對中小金融機構(gòu)的支持力度，鼓勵商業(yè)銀行調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，加大對中小企業(yè)的信貸支持?！钡谑鍡l：“各金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對中小企業(yè)提供金融支持，努力改進金融服務(wù)，轉(zhuǎn)變服務(wù)作風(fēng)，增強服務(wù)意識，提高服務(wù)質(zhì)量?！薄掇r(nóng)業(yè)法》第四十五條：“國家建立健全農(nóng)村金融體系，加強農(nóng)村信用制度建設(shè)，加強農(nóng)村金融監(jiān)管。有關(guān)金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取措施增加信貸投入，改善農(nóng)村金融服務(wù)，對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動提供信貸支持?！薄吨袊嗣胥y行法》第四條：“中國人民銀行履行下列職責(zé)：（四）按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場；（五）發(fā)布有關(guān)金融監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章?！?，都沒有被違反。沖突的產(chǎn)生是由于不同制度在設(shè)計上所隱含的缺陷和弊端隨著實踐不斷暴露，而法律制度上的缺失是導(dǎo)致政策設(shè)計隱含缺陷和弊端的一個重要原因。

一方面，我國產(chǎn)業(yè)政策中法律手段的作用被忽視。目前我國產(chǎn)業(yè)政策的法律化程度不高，除了現(xiàn)有的很多產(chǎn)業(yè)政策并沒有納入到嚴(yán)格的法律調(diào)整中之外，更為關(guān)鍵的是，政府本身制定和實施產(chǎn)業(yè)政策的行為既缺乏法律約束，也缺少體現(xiàn)法律性質(zhì)的責(zé)任制。另外，目前我國各宏觀經(jīng)濟政策之間的配合和協(xié)調(diào)，是一種在國務(wù)院主持下，以行政力量為主導(dǎo)的協(xié)調(diào)、配合機制，而不是以法律為主導(dǎo)的協(xié)調(diào)、配合機制，其穩(wěn)定性和權(quán)威性是值得懷疑的。因此，目前我國產(chǎn)業(yè)政策制定的科學(xué)性、產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容與其他政策內(nèi)容的協(xié)調(diào)性均缺乏法律制度性保障。

另一方面，現(xiàn)行法律制度對于民間金融規(guī)制尚存欠缺。我國現(xiàn)行金融法律中一個重要內(nèi)容就是嚴(yán)格禁止民間金融組織的存在和業(yè)務(wù)開展，這樣的理念至今仍未有根本性改變。雖然小額貸款公司被視作我國政府首次承認的民間金融形式，但是對其嚴(yán)格監(jiān)管的理念是一脈相承的。由于長期以來，對于民間金融的否定性制度安排，致使金融法律制度中缺乏對民間金融組織的治理結(jié)構(gòu)、交易活動、信用披露和信用制度等方面的監(jiān)管措施，調(diào)整民間借貸關(guān)系的法律規(guī)范散見于《民法通則》《擔(dān)保法》《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》等法律法規(guī)中。因此，在民間金融事前風(fēng)險防范中，金融法是缺位的。正因如此，在民間金融逐步融入正規(guī)金融體系的過程中，金融監(jiān)管機構(gòu)更加深了對于安全的擔(dān)心，進而對于小額貸款公司采取嚴(yán)格的監(jiān)管手段。再者，我國民間金融債權(quán)人的保護缺失加大了小額貸款公司的信貸風(fēng)險和社會風(fēng)險，一定程度上促使金融政策加強風(fēng)險防范的措施。目前，我國民間金融債權(quán)人保護缺失主要涉及兩個方面，即自然人破產(chǎn)制度的缺失和擔(dān)保制度的缺失。由于我國個人破產(chǎn)制度的缺位，金融政策制定者勢必會采取更為嚴(yán)格的手段來防范風(fēng)險，維持社會穩(wěn)定?，F(xiàn)有擔(dān)保方式在農(nóng)村市場也存在運行不利的問題，因此，對于小額貸款公司的資本運營，尤其是單一方持股和銀行融資比例的嚴(yán)格限制在所難免。

五、小額貸款公司發(fā)展中產(chǎn)業(yè)政策與金融政策沖突的協(xié)調(diào)

政策沖突現(xiàn)象不僅影響了政策的權(quán)威性，增加了政策成本，給政策執(zhí)行帶來困難，影響政策效率，甚至可能導(dǎo)致政策失敗。因此，為了小額貸款公司的健康發(fā)展，為了更好地為“三農(nóng)”和中小企業(yè)的融資提供服務(wù)，必須消解政策沖突才能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與金融政策的協(xié)調(diào)運作。

（一）現(xiàn)實背景下的價值選擇

第一，符合當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟整體目標(biāo)。金融政策與產(chǎn)業(yè)政策作為國家干預(yù)經(jīng)濟活動的兩種不同的經(jīng)濟政策，可以統(tǒng)一到社會整體利益的大框架下，統(tǒng)一到當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟整體目標(biāo)下。

十二五規(guī)劃綱要明確了經(jīng)濟長期平穩(wěn)比快速發(fā)展更具有優(yōu)先性①十二五規(guī)劃綱要中明確的指導(dǎo)思想包括：“鞏固和擴大應(yīng)對國際金融危機沖擊成果，促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定?！?；在對于宏觀調(diào)控的要求中“鞏固和擴大應(yīng)對國際金融危機沖擊成果”仍為第一順位的要求，而“提高科學(xué)性和預(yù)見性”也是為了防范各類潛在風(fēng)險提出的要求②黨的十七屆五中全會強調(diào)指出，鞏固和擴大應(yīng)對國際金融危機沖擊成果是“十二五”時期的重要任務(wù)，為防范各類潛在風(fēng)險，避免經(jīng)濟大的起落，必須提高宏觀調(diào)控的科學(xué)性和預(yù)見性。摘自王喬：《宏觀調(diào)控注重科學(xué)性和預(yù)見性》，http://news.cntv.cn/20101206/107957.shtml，2011年9月3日。。因此，當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟整體目標(biāo)是防范風(fēng)險優(yōu)先于快速發(fā)展的，小額貸款公司的發(fā)展問題應(yīng)放在此目標(biāo)下探討。

小額貸款公司“只貸不存”主要是為了控制小額貸款公司信用風(fēng)險和社會風(fēng)險，但其卻是造成流動性風(fēng)險的重要原因。國家統(tǒng)計局網(wǎng)站發(fā)布的署名文章稱，“統(tǒng)計數(shù)據(jù)和有關(guān)行政記錄顯示，當(dāng)前我國經(jīng)濟已經(jīng)開始見底回升”[13]。在經(jīng)濟上升期，小額貸款公司引發(fā)的信用風(fēng)險和社會風(fēng)險，應(yīng)比流動性風(fēng)險更為危險。因此，筆者認為，目前不宜放開“只貸不存”的限制。此外，金融政策出于防范風(fēng)險的考慮而對小額貸款公司施加資金運營和轉(zhuǎn)制等限制，也是符合我國宏觀經(jīng)濟整體目標(biāo)的。在現(xiàn)階段，將安全作為首要考慮因素應(yīng)該予以堅持，至于具體數(shù)額和條件如何確定更為合理，需要相關(guān)部門進行科學(xué)的研究與核算。當(dāng)然，也不能因為安全的顧慮而停止發(fā)展。因此，涉及小額貸款公司的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)在我國宏觀經(jīng)濟整體目標(biāo)的指導(dǎo)下作出適時、適度的調(diào)整，形成立足長遠的合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

第二，實現(xiàn)逆周期金融宏觀審慎管理要求。由美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機，推動了監(jiān)管理念從微觀審慎監(jiān)管向宏觀審慎監(jiān)管演進。在宏觀審慎監(jiān)管的視野下，我們要將小額貸款公司放在整個金融系統(tǒng)中去衡量其發(fā)展方式，由于它所從事的金融業(yè)務(wù)與其他金融機構(gòu)間具有風(fēng)險相關(guān)性，不能排除引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的可能。

所謂逆周期的金融宏觀審慎管理制度，通俗地說，就是在經(jīng)濟周期的高漲階段，動用緊縮的措施，而在經(jīng)濟周期的衰退收縮階段，動用擴張的政策措施。目前，我國經(jīng)濟正處于金融危機后的上升階段，并且不斷出現(xiàn)的金融產(chǎn)品也讓金融監(jiān)管部門面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。此時金融政策應(yīng)動用緊縮的措施，穩(wěn)定信用供給的數(shù)量和成本，以控制潛在金融風(fēng)險的積累。目前對于小額貸款公司采取較為嚴(yán)格的規(guī)制方式，適當(dāng)收緊資本和流動性要求應(yīng)是合理的選擇。

另外，在逆周期金融宏觀審慎管理制度框架下，央行和金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)扮演主要角色。金融危機后，歐美國家紛紛擴大中央銀行金融監(jiān)管權(quán)力，建立宏觀審慎監(jiān)管法律框架。反觀我國小額貸款公司的制度設(shè)計，在中央一層,沒有直接監(jiān)管小額貸款公司的機構(gòu)；從各省小額貸款公司的實踐情況來看，大多監(jiān)管機構(gòu)為金融辦。雖然，《指導(dǎo)意見》中的小額貸款公司還不是金融機構(gòu)，但是其開展的是金融業(yè)務(wù)，同樣會對整個金融系統(tǒng)產(chǎn)生影響，可能成為內(nèi)生性的系統(tǒng)風(fēng)險。所以，央行和銀監(jiān)會完全下放監(jiān)管權(quán)的做法并不合理，其初衷是分散風(fēng)險，而實際效果很可能是增加風(fēng)險。筆者認為，應(yīng)盡快確立央行和銀監(jiān)會對小額貸款公司在中央層面上的監(jiān)管職責(zé)。

第三，小額貸款公司商業(yè)目標(biāo)與社會目標(biāo)的合理選擇。小額貸款公司的社會目標(biāo)是解決“三農(nóng)”和中小企業(yè)融資難問題，其商業(yè)目標(biāo)是為民間資本找到出路。之前提到，讓商業(yè)性的小額貸款機構(gòu)承擔(dān)過多的社會責(zé)任，既不現(xiàn)實，也不合理。因此，必須對小額貸款公司的商業(yè)目標(biāo)與社會目標(biāo)進行取舍，如果以商業(yè)目標(biāo)為主，那么就應(yīng)減輕其在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)上的作用；如果以社會目標(biāo)為主，那么就應(yīng)多給予政策扶持。

由于農(nóng)業(yè)本身是低收益率、高風(fēng)險產(chǎn)業(yè),其社會效益在一定程度上高于經(jīng)濟收益,而商業(yè)性金融的趨利性與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性、風(fēng)險性存在矛盾,在金融領(lǐng)域的政策導(dǎo)向直接體現(xiàn)為政策性金融的支持。然而，在我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)政策性金融制度安排中,僅有中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一家農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)。小額貸款公司與國外的政策性小額信貸存在本質(zhì)區(qū)別，它既非政府主導(dǎo)創(chuàng)建，在運營過程中也得不到政府資金上的支持，因此，雖然目標(biāo)具有政策性，但其在具體制度設(shè)計上的政策性特征是非常弱的。在扶持中小企業(yè)方面，也存在同樣的問題。在這樣的情況下，讓其發(fā)展以社會目標(biāo)為主是不切實際的。另外，解決融資難問題，還可以有其他多種政策選擇，如銀行、證券、融資租賃等，不必過分依賴于小額貸款公司。因此，筆者認為，現(xiàn)階段應(yīng)明確小額貸款公司的發(fā)展以商業(yè)目標(biāo)為主，進而削減其在產(chǎn)業(yè)政策中的作用，以緩解產(chǎn)業(yè)政策與金融政策的沖突。

（二）加強政策咨詢協(xié)商和信息共享

政策信息的公開與共享是公共政策過程良性運行的基礎(chǔ)，而政策信息的溝通不暢、阻隔與封鎖，則直接造成政策沖突，甚至導(dǎo)致政策失敗[10]。我國金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險往往呈現(xiàn)出相當(dāng)程度的政策性風(fēng)險特征，因此在宏觀審慎監(jiān)管過程中加強與其他宏觀經(jīng)濟管理部門的協(xié)調(diào)和聯(lián)系變得尤為重要。十二五規(guī)劃綱要也提出了“加強財政、貨幣、投資、產(chǎn)業(yè)、土地等各項政策協(xié)調(diào)配合，提高宏觀調(diào)控的科學(xué)性和預(yù)見性”的要求，因此，不同政策部門在制定政策時需要考慮到與相關(guān)部門的合作與協(xié)同，保持溝通、協(xié)調(diào)與信息共享。在我國，國家統(tǒng)計局負責(zé)對宏觀經(jīng)濟現(xiàn)狀與趨勢的數(shù)據(jù)收集和分析，財政部負責(zé)實施財政政策，發(fā)改委負責(zé)審批宏觀投資計劃，上述工作對宏觀經(jīng)濟調(diào)控與金融監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)有重要的支撐作用。監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與宏觀調(diào)控部門積極合作，充分利用后者的信息優(yōu)勢，積極甄別對金融穩(wěn)定有重要意義的控制變量，探索我國經(jīng)濟波動和金融危機之間的互動關(guān)系。這種合作機制是建立有效的早期預(yù)警體系的基石，也是有效改造現(xiàn)有微觀審慎監(jiān)管措施的必然要求。

（三）法律制度上的保障

以上協(xié)調(diào)措施為針對當(dāng)前形勢提出的建議，可以為短期內(nèi)政策沖突的協(xié)調(diào)提供指導(dǎo)。然而，要想從根本上削減產(chǎn)業(yè)政策與金融政策的沖突，為政策沖突提供長遠的解決之道，法律制度上的保障必不可少。

一方面，通過產(chǎn)業(yè)政策法確保產(chǎn)業(yè)政策制定的合理性和科學(xué)性。法與政策在傳統(tǒng)稱謂上是兩個不同的概念。法律較為具體、穩(wěn)定性較強；政策多系原則性的，靈活易變。要保證產(chǎn)業(yè)政策得到有效實施，將產(chǎn)業(yè)政策法律化是一個必要的舉措。我國產(chǎn)業(yè)政策法的完善不僅要著眼于將“純粹的”政策上升到法律形式，而且還要特別注意使制定與實施產(chǎn)業(yè)政策的行為得到有效的規(guī)范和切實的保障。并且需要糾正目前我國各宏觀經(jīng)濟政策之間以行政力量為主導(dǎo)的協(xié)調(diào)、配合機制，確立以法律為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策與其他經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)、配合機制，確保產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容的科學(xué)合理和產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的充分實現(xiàn)。目前，我國正在建立銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會之間的“金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制”，該機制的建立通過國務(wù)院法規(guī)的形式加以規(guī)定。產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域也可以借鑒這一做法。

另一方面，完善有關(guān)民間金融的法律規(guī)制措施?！吨笇?dǎo)意見》賦予小額貸款公司合法地位標(biāo)志著民間金融開始正式融入正規(guī)金融體系。在法律層面上，對于民間金融的規(guī)制也應(yīng)納入正規(guī)金融的規(guī)制體系。首當(dāng)其沖的就是要扭轉(zhuǎn)否定性的制度設(shè)計和簡單禁止的規(guī)制方式，對民間金融設(shè)定具體的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和要求，為金融政策監(jiān)管規(guī)則的設(shè)立提供法律依據(jù)。其次，應(yīng)盡快考慮建立個人破產(chǎn)法律制度，依靠法律來規(guī)范和引導(dǎo)民間金融組織的放貸和中小企業(yè)與農(nóng)戶的還款行為，以維護民間金融組織的合法權(quán)益。最后，建立適當(dāng)?shù)馁J款抵押制度。我們知道，適當(dāng)?shù)牡盅簱?dān)保制度是降低小額信貸風(fēng)險的重要措施，這就要求根據(jù)民間金融的特點對擔(dān)保制度進行調(diào)整和創(chuàng)新，以促進小額貸款公司的發(fā)展。孟加拉鄉(xiāng)村銀行作為一種成熟的扶貧金融模式，它無須抵押和擔(dān)保人，以五人小組聯(lián)保代替擔(dān)保，相互監(jiān)督，形成內(nèi)部約束機制。以此為借鑒，可以嘗試以村為單位的農(nóng)民專業(yè)擔(dān)保合作社作為擔(dān)保機構(gòu)。另外，條件成熟時，還可以考慮允許農(nóng)村房產(chǎn)及土地使用權(quán)進入抵押范圍，以實現(xiàn)與金融業(yè)實務(wù)的配合。

六、結(jié)論

小額貸款公司是我國的一次金融創(chuàng)新，由于賦予了它特定的社會目標(biāo)，使其不僅僅局限于金融領(lǐng)域而成為促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工具。而產(chǎn)業(yè)政策與金融政策的沖突造成了小額貸款公司發(fā)展過程中的眾多問題。

后金融危機時期，在實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)原則下，根據(jù)逆周期金融宏觀審慎管理的要求，目前金融政策中，央行、銀監(jiān)會將全部監(jiān)管權(quán)下放給地方政府及其部門的做法并不恰當(dāng)；在現(xiàn)有法律制度下，應(yīng)堅持金融政策的安全價值優(yōu)先，對小額貸款公司進行審慎監(jiān)管。另外，各政策部門之間應(yīng)加強溝通與協(xié)調(diào)，以緩解政策沖突。而要從根本上解決產(chǎn)業(yè)政策與金融政策的沖突問題，必須通過法律制度的完善，為產(chǎn)業(yè)政策的科學(xué)制定提供規(guī)則，從而為民間金融的風(fēng)險防范提供法律保障。

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[責(zé)任編輯：戴慶瑄]

王啟迪，南京郵電大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院講師，法學(xué)博士，江蘇南京210003

F830.56；F27

A

1004-4434(2015)05-0057-07

2014年江蘇省法學(xué)會法學(xué)研究課題“民營信貸機構(gòu)的法律監(jiān)管方式研究”（SFH2014D21）