陳奕婷

（復(fù)旦大學(xué) 上海 200433）

一、民航航班運行中的網(wǎng)絡(luò)及行動者

（一）政策網(wǎng)絡(luò)行動者的關(guān)系形態(tài)結(jié)構(gòu)

1.政府是航班不正常治理的主體

在我國航班正常性政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，政策社群主要是由航班正常性工作相關(guān)的中國民用航空局及下屬各地區(qū)管理局組成。這些機構(gòu)負(fù)責(zé)提出民航行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃和計劃，并組織實施和監(jiān)督檢查。因此，由這些行動者組成的群體根據(jù)其彼此穩(wěn)定互動的關(guān)系和成員參與的高度限制特性將其分類為政策社群。

2.專業(yè)組織和學(xué)者是航班不正常政策制定的智囊團

航班正常性工作政策專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的行動者是指具有專業(yè)性知識與技能并進入航班正常性政策研究領(lǐng)域的學(xué)者和組織。在我國，航班正常性工作的專業(yè)組織主要包括中國航空協(xié)會和中國航空學(xué)會等全國性行業(yè)協(xié)會和行業(yè)研究機構(gòu)。他們通過研究民航市場發(fā)展形勢，探討航空運輸企業(yè)發(fā)展中的問題，在民航的發(fā)展戰(zhàn)略、航空產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)進步、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)立法等方面為政府機構(gòu)提供信息。

3.航空企業(yè)是航班正常運行的主體

航班正常性政策生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的行動者主要包括機場、航空公司、機場地面代理人、油料公司、配餐公司等涉及航空運行的部門。這些部門的行動者進出無嚴(yán)格控制，數(shù)目不固定。航班正常性的政策網(wǎng)絡(luò)為生產(chǎn)者提供了利益保障，在航班正常性政策下，這些參與者能夠有效運行，實現(xiàn)發(fā)展。同時，政策也約束著生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的各單位，他們必須按照政策目標(biāo)和要求履行自己的職責(zé)。

4.議題網(wǎng)絡(luò)是不容忽視的社會力量

旅客、新聞媒體、社會團體、專家學(xué)者等以各種方式也表達著他們參與政策過程的愿望和訴求。這些行動者平等、自由地參與航班正常性政策議題的討論并表達自己的意見。他們之間沒有固定的關(guān)系，關(guān)系相對松散，只是對航班不正常這個話題有著相同的興趣。在議題網(wǎng)絡(luò)中的專家學(xué)者與研究機構(gòu)和他們處于專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中表現(xiàn)出很大的不同，此時，他們能夠在一定程度上擺脫固有的限制，更加自由地發(fā)表自己的意見。而航空從業(yè)人員也同樣超越了他們在生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中的角色，不受利益的約束，能夠更充分地表達自己真實地意見。旅客是航空運輸?shù)南M者，隨著公民表達意愿的渠道增多，他們也不再處于弱勢地位。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)行動者的關(guān)系結(jié)構(gòu)

政策網(wǎng)絡(luò)的行動者構(gòu)成了一張關(guān)系網(wǎng)，它的結(jié)構(gòu)即為政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),反映了政策網(wǎng)絡(luò)行動者之間的關(guān)系形態(tài)。根據(jù)我國航班正常性工作政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖，可以看出，我國航班正常性工作政策網(wǎng)絡(luò)參與者眾多，互相影響與合作，影響了政策的制定和實施的全過程。

二、航班正常性政策網(wǎng)絡(luò)間的互動關(guān)系

（一）政策社群與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的互動

政策社群是政策制定的主體，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)是政策執(zhí)行的主體，兩者之間存在著權(quán)力與利益的博弈關(guān)系。民航局與航空公司和機場并非是簡單的上級指導(dǎo)和下級執(zhí)行的關(guān)系，也并非是簡單對立關(guān)系，兩個網(wǎng)絡(luò)之間在促進行業(yè)發(fā)展，有效運行方面存在共識。

作為航空運輸?shù)谋O(jiān)管部門，民航局必須制定政策，約束各生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)行動者的行為，減少航班不正常的發(fā)生。在制定政策時，民航局經(jīng)過數(shù)據(jù)收集與分析，并會同相關(guān)行業(yè)專家擬定政策初步方案后，必須與主要航空公司和主要機場溝通，聽取生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)代表的意見和建議，避免政策出現(xiàn)不符合實際的情況出現(xiàn)。

（二）政策社群與議題網(wǎng)絡(luò)的互動

政策社群與議題網(wǎng)絡(luò)的互動表現(xiàn)政策社群對議題網(wǎng)絡(luò)有權(quán)威主導(dǎo)作用，通過政府的強制力，議題網(wǎng)絡(luò)必須接受政策社群的政策。另一方面，議題網(wǎng)絡(luò)通過自身媒體的優(yōu)勢，通過各種媒介和渠道向政策社群以及各網(wǎng)絡(luò)行動者發(fā)表自己的利益需求和觀點，對政策社群施壓，促使政府制定政策或改變政策。

（三）專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的互動

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)之間更多的是合作交流的關(guān)系，兩者保持密切的交流，獲取信息，使得出臺的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)更具科學(xué)性。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)通過專業(yè)網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)造的諸如學(xué)習(xí)培訓(xùn)、研討會的機會，學(xué)到更多的理論知識，為解決實際問題開拓思路。同時，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的行動者也可以利用專業(yè)網(wǎng)絡(luò)為其搭建的平臺，與行業(yè)內(nèi)其他同類企業(yè)互相交流，能夠有效促成航空運輸服務(wù)的整體水平更上一個臺階。

（四）生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)的互動

在航班不正常的問題上，航空公司與旅客存在著最為緊密的依存關(guān)系，也是矛盾最集中最突出的兩方。以航空公司為代表的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)，為旅客提供了運輸服務(wù)。同時，旅客是航空公司賴以生存的客戶，是服務(wù)提供的主要對象，旅客購買機票成為航空公司的主要收入來源。兩者的利益在航班不正常時又存在一定程度的沖突，旅客應(yīng)當(dāng)通過正當(dāng)?shù)耐緩絹砭S護自己的權(quán)益，不應(yīng)采取超越法律法規(guī)的過激行為。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)并非只有矛盾，他們相互聯(lián)合，通過媒體制造影響力和輿論力量，提出共同的利益訴求，可以促使政府出臺治理航班不正常的政策，影響政策的制定，因此這兩個網(wǎng)絡(luò)也可以形成合作關(guān)系。

三、我國航班不正常的原因分析

（一）法規(guī)保障不健全、獎懲措施不到位，主要表現(xiàn)在政策法規(guī)缺失，監(jiān)管不嚴(yán)格；民航局對航線審批不嚴(yán)格、獎懲不到位

（二）政策網(wǎng)絡(luò)中缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)、溝通不及時，主要表現(xiàn)在各運行單位溝通協(xié)調(diào)欠缺；航空公司與空中管制部門溝通協(xié)調(diào)不夠；對于天氣原因造成的航班延誤沒有統(tǒng)一的發(fā)布渠道；航空運行企業(yè)與旅客的溝通不及時。

（三）航空運行各單位間職責(zé)不明確、執(zhí)行不到位，主要表現(xiàn)在航空公司與代理人之間職責(zé)不明確，處理不正常航班時缺乏靈活性；備份運力不足、統(tǒng)籌安排能力欠缺；機械故障維修耗時長、航材調(diào)配能力有限；宣傳力度不夠、公眾認(rèn)識存在誤區(qū)。

四、基于政策網(wǎng)絡(luò)有效治理我國航班不正常問題的對策

政策的制定和執(zhí)行,不再是政府單方面的行為,對于航班正常性工作需從以下四方面著手改進：1.政府應(yīng)通過建立航班不正常監(jiān)督機制和約束機制。中國民用航局作為民航監(jiān)管機構(gòu),必須承擔(dān)組織責(zé)任、協(xié)調(diào)責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任。民航局不僅要在制度上規(guī)范，同時要積極協(xié)調(diào)，調(diào)動和發(fā)揮各航空運營企業(yè)認(rèn)真履行職責(zé),避免職責(zé)不清、互相推諉的情況發(fā)生。同時，也要建立一定的處罰機制，以約束生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)行動者的行為，構(gòu)建良好的政策執(zhí)行秩序。2.發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，確保信息暢通。發(fā)揮政策網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，互相監(jiān)督與協(xié)助，是增強網(wǎng)絡(luò)間信息暢通的有效手段。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)要建立統(tǒng)一的信息發(fā)布工作制度及對外宣傳平臺，及時向社會公布航班不正常情況。幫助緩解因信息不暢激發(fā)的旅客和航空公司之間的矛盾。3.加強生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)間的聯(lián)動協(xié)作。民航業(yè)是一個系統(tǒng)性很強的行業(yè)，其中的每一個環(huán)節(jié)都要用系統(tǒng)性的思維去執(zhí)行，才能讓整個運行的鏈條更緊密銜接。民航各運行單位需要改善運行方式，從內(nèi)部著手提升運行效率，建立政策網(wǎng)絡(luò)間的聯(lián)動協(xié)作機制就顯得十分必要。4.構(gòu)建公眾參與平臺，凝聚多方監(jiān)督合力。要使得政策網(wǎng)絡(luò)的效用最大化地發(fā)揮，就需要整合航班正常性政策網(wǎng)絡(luò)中的各行動者的利益需求，構(gòu)建合理的利益表達機制，使網(wǎng)絡(luò)參與者都有自己的利益表達渠道，能夠更多地參與到政策過程,保證政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

五、結(jié)論

在我國航班不正常問題突出的今天,各社會主體之間的利益沖突日益明顯,政府過去經(jīng)常采用的行政手段已經(jīng)不能很好地實現(xiàn)政策效果，私營部門、社會團體以及其他組織對于政策目標(biāo)的實現(xiàn)發(fā)揮著越來越重要的作用，因此，政府在政策執(zhí)行過程中越來越依賴多元的政策主體。利用政策網(wǎng)絡(luò)的分析視角能夠解決多主體參與的復(fù)雜的利益關(guān)系，各個主體之間的互相博弈對政策結(jié)果產(chǎn)生重要的影響，通過政策網(wǎng)絡(luò)的治理方式是解決公共問題的有效途徑?！?/p>

[1]李玫.西方政策網(wǎng)絡(luò)理論研究[D].昆明：云南大學(xué)，2013.

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[3]朱亞鵬.政策網(wǎng)絡(luò)分析：發(fā)展脈絡(luò)與理論構(gòu)建[J].中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2008,48（5）：192-199.