劉偉忠 張 宇

(揚州大學(xué)，江蘇 揚州 225009)

一、引言

黨的十九屆四中全會提出，要健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力，將執(zhí)行視為制度的生命力。理論與實踐均已證明，政策執(zhí)行的力度與效度是推動制度效能轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵。自20世紀七八十年代以來，政策執(zhí)行研究大體上先后形成了“自上而下”的理性主義、“自下而上”的后理性主義以及整合式研究三條途徑。同時，實證主義與后實證主義、宏觀執(zhí)行與微觀執(zhí)行的不同研究范式紛紛登場。隨后，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究成為一條重要的研究脈絡(luò)，主要聚焦于組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系對政策執(zhí)行的影響作用，強調(diào)多元行動者之間的互動與協(xié)調(diào)，以及在互動中形成的信任與信念在政策執(zhí)行中的作用。梳理既有的政策執(zhí)行研究脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)，對執(zhí)行主體及其影響因素的研究一直是研究者們鍥而不舍的關(guān)注重點。然而，在高度復(fù)雜和高度不確定性的社會情境下，政策執(zhí)行的質(zhì)態(tài)也發(fā)生著迅捷的變化。在政策目標的達成過程中，政策執(zhí)行帶有政策再制定的色彩，只有在政策工具的選擇、政策價值的確定和政策主體的自由裁量權(quán)等方面形成有效的契合與協(xié)同，才能使好的公共政策真正成為實現(xiàn)人們美好生活的有效工具。由是，以往基于因果關(guān)系來探究政策執(zhí)行影響因素與結(jié)果的一致性，顯然已經(jīng)不再適應(yīng)當下的社會情境。這就需要我們在研究政策執(zhí)行的過程中，擴大對各種相關(guān)復(fù)雜性要素的搜索與甄別，并在政策執(zhí)行中予以充分考量。如果我們能夠?qū)⒏嗖煌淖兞颗c結(jié)果放在一個執(zhí)行聯(lián)盟的框架之中，不僅可以突破政策執(zhí)行研究的傳統(tǒng)進路，也可能會形成一種真正意義上的以物為導(dǎo)向的政策執(zhí)行實踐行動。行動者網(wǎng)絡(luò)理論則為這一前瞻性思考提供了一種新的研究路徑。行動者網(wǎng)絡(luò)理論主張通過“異質(zhì)性”的科學(xué)實踐把握科學(xué)的整體圖像[1]，將人類存在與非人類存在同樣視為行動者，并通過轉(zhuǎn)譯機制形成異質(zhì)性行動者網(wǎng)絡(luò)。據(jù)此，倘若將政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)視為包括執(zhí)行機構(gòu)、執(zhí)行者、目標群體在內(nèi)的人類執(zhí)行者與包括技術(shù)、價值、關(guān)系、自然等在內(nèi)的非人類執(zhí)行者的集合，政策執(zhí)行將會呈現(xiàn)出一種協(xié)同演進的圖景，人與物也將在共同的執(zhí)行行動中和諧共生。

二、行動者網(wǎng)絡(luò)理論的基本樣態(tài)

行動者網(wǎng)絡(luò)理論是當代社會技術(shù)科學(xué)(STS)領(lǐng)域中的新哲學(xué)體系架構(gòu)。以拉圖爾、卡隆、阿克什、勞等為代表的巴黎學(xué)派在對社會建構(gòu)論愛丁堡學(xué)派“強綱領(lǐng)”和巴斯學(xué)派“話語分析”進行批判的基礎(chǔ)上，提出科學(xué)實踐及其社會背景是同一過程的兩個方面，它們相互建構(gòu)，共生演進，而非因果關(guān)系。科學(xué)事實的建構(gòu)可以將科學(xué)微觀社會學(xué)與科學(xué)人類學(xué)加以融合。在他們看來，“社會”已無法解釋一切行動，“社會”也許是建構(gòu)的產(chǎn)物，而不是前提[2]，社會秩序只是一種方便實用的“商定秩序”，所有的社會結(jié)果是異質(zhì)性行動者在關(guān)系鏈接上的書寫?？姆▏軐W(xué)家塞爾(Serres)那里引入“轉(zhuǎn)譯”(translation)的概念，并嘗試用“行動者網(wǎng)絡(luò)”“行動者世界”“轉(zhuǎn)譯”三個新概念解釋行動者網(wǎng)絡(luò)理論[3]。勞則確定了異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)的概念，強調(diào)在異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)中，網(wǎng)絡(luò)如何在面對敵對或偶然力量的威脅情境下保持其穩(wěn)定性[4]。他們?yōu)槔瓐D爾的行動者網(wǎng)絡(luò)理論奠定了基礎(chǔ)。拉圖爾以“實驗室研究”綱領(lǐng)為基礎(chǔ)，在二十世紀八十年代中期開始了科學(xué)研究的重新定位。他初始以實驗室為場域，把認識論意義上的實驗與話語磋商過程置于同一情境加以觀察，后來又走出實驗室“小社會”，把內(nèi)部視點擴展到外部視點，將社會轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€巨大的實驗室[5]，通過“行動者網(wǎng)絡(luò)”思考具有異質(zhì)性的人類與非人類之間是如何聚合的。他認為，從廣義對稱性原則來看，人類與非人類并沒有什么區(qū)別，擁有完全對稱的能動性；轉(zhuǎn)譯機制(一種作用方式)可以聯(lián)結(jié)人類行動者與非人類行動者，并建立行動者網(wǎng)絡(luò)。拉圖爾、皮克林、林奇等人以相似的研究進路，用“實踐建構(gòu)”取代強社會建構(gòu)論，以關(guān)系主義重新組織社會，強調(diào)在動態(tài)考察中實現(xiàn)人與非人的能動作用。他們提出，在科學(xué)建構(gòu)中，行動者總是與某種關(guān)系和實踐相聯(lián)系，并具有不同的行為方式，自然因素、物質(zhì)性條件不能被排除在實踐建構(gòu)過程之外，物質(zhì)力量與人類力量總是相互影響并相互纏繞。這種實踐科學(xué)觀使行動者網(wǎng)絡(luò)理論日趨成熟，行動者、網(wǎng)絡(luò)與轉(zhuǎn)譯成為其內(nèi)核。

行動者網(wǎng)絡(luò)中的行動者是指參與實踐過程的一切因素。此行動者是actant而非actor，以此表示物也被賦予了通過委托或者表達方式來影響人的能力[6]。它既不是我們通常理解的社會展演的參與者，也不是單個的行動者，而是依附特定網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系而存在的某種實體[7]，包括人類元素，以及物體、儀器、程序、觀念、技術(shù)、生物等非人類元素。行動者的力量源于操作[8]，通過自身的能動性操作形成社會后果，而不依靠預(yù)設(shè)的位置或力量；異質(zhì)性是行動者最基本的特征[9]。人類行動者需要判斷行動過程中的非人元素，不能對異質(zhì)性的行動者進行篩選與后果預(yù)測，而應(yīng)該積極參與到行動者的活動之中。拉圖爾首次打破了人與非人的對立，并賦予行動者的能動性不同于“主動性”的含義，而將其界定為行動者能夠使得其他行動者行動的力量。

行動者網(wǎng)絡(luò)中的網(wǎng)絡(luò)是那些能將一系列行動者解讀為轉(zhuǎn)譯者(mediator)的東西。它不是技術(shù)意義上的有形網(wǎng)絡(luò)，也不是格蘭諾維特那種對人類行動者之間非正式聯(lián)結(jié)的表征的結(jié)構(gòu)化網(wǎng)絡(luò)，而是一種描述聯(lián)結(jié)的方法[10]。作為行動者活動過程留下的痕跡，行動者網(wǎng)絡(luò)實際上是worknet而不是network，worknet能夠幫助我們看到在逐漸沉淀下來的network中正在出現(xiàn)的工作[11]，諸多行動者依附在worknet關(guān)系場域中，具有變化及擴展的作用，從而將諸多人與非人的行動者組合在一起，形成異質(zhì)紛呈的聯(lián)合形式[12]。網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點就是資源集中的地方，資源聯(lián)結(jié)在一起便形成網(wǎng)絡(luò)，并擴展到所有角落。動態(tài)的行動者網(wǎng)絡(luò)不斷變化更新，表明行動者相互之間的時空關(guān)系，以及主客體在復(fù)雜的關(guān)系中如何無縫鏈接。因此，行動者網(wǎng)絡(luò)需要相關(guān)實體進行簡化和并置方能被理解，這也是對復(fù)雜性世界的回應(yīng)。

轉(zhuǎn)譯是指行動者將其他行動者的問題和興趣用自己的語言轉(zhuǎn)換出來。它既是網(wǎng)絡(luò)得以形成的原因，也是維系行動者網(wǎng)絡(luò)的動態(tài)機制。行動者的聚集不能形成網(wǎng)絡(luò)，只有通過轉(zhuǎn)譯機制才能構(gòu)建出行動者網(wǎng)絡(luò)。所有的行動者也都是成熟的轉(zhuǎn)義者，他們能夠改變、轉(zhuǎn)譯、扭曲和修改自己所承擔(dān)的意義或元素，任何微不足道的信息都有可能成為轉(zhuǎn)譯鏈條上的拐點。網(wǎng)絡(luò)建立起來的時候，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點上的人類行動者就能夠成為自然和社會的代言人。這也是非人類行動者實現(xiàn)其能動性的途徑。行動者把其他行動者的問題和利益用自己的語言翻譯和轉(zhuǎn)換出來，同時也對行動者角色加以界定，通過問題呈現(xiàn)、賦予利益、招募成員和動員四個步驟使被轉(zhuǎn)譯元素被接受。問題呈現(xiàn)就是將不同行動者關(guān)注的對象轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)建構(gòu)者的問題，使之成為行動者實現(xiàn)共同目標的“強制通行點”(Obligatory Points of Passage，OPP)[13]；賦予利益可以穩(wěn)定其他行動者，并構(gòu)建新的聯(lián)盟，進而招募新的成員，推動行動者變成一張能夠使對象穩(wěn)定化的關(guān)系性網(wǎng)絡(luò)。此時，特定的行動者成為網(wǎng)絡(luò)的“代言人”，對網(wǎng)絡(luò)中聯(lián)盟者行使權(quán)力，實現(xiàn)動員。

盡管行動者網(wǎng)絡(luò)理論因其較為激進的反規(guī)范主義方法論與自反性難題存在一定的爭議性，但它仍被視為科學(xué)技術(shù)學(xué)迄今為止最成功的理論成果[14]。首先，它將包括社會因素在內(nèi)的一切元素納入技術(shù)科學(xué)系統(tǒng)的嘗試，具有極強的創(chuàng)新性。事實上，行動者網(wǎng)絡(luò)理論無需照搬進任何研究領(lǐng)域，而應(yīng)將“非人類行動者具有能動性”的內(nèi)在精神加以應(yīng)用，在社會結(jié)果中“打破主體/客體、自然/社會之間的根本界限”[15]來體現(xiàn)非人類行動者的主動性，即人類行動者與非人類行動者的相互作用。從本質(zhì)上來講，行動者網(wǎng)絡(luò)理論對習(xí)慣于依賴社會建構(gòu)論傳統(tǒng)的研究者及實務(wù)界人士提出了警醒：面對社會科學(xué)問題，我們不要太快區(qū)分主體與客體，也不要對社會現(xiàn)象預(yù)設(shè)立場進行因果推斷，因為那些經(jīng)由人為設(shè)計出來的變量理應(yīng)成為行動者之一，可以進行轉(zhuǎn)譯，但不能直接加以解釋。其次，行動者網(wǎng)絡(luò)理論引領(lǐng)我們?nèi)ッ枋鲂袆诱咝纬删W(wǎng)絡(luò)的過程。判斷哪些人與物是行動者以及它們構(gòu)成了什么樣的網(wǎng)絡(luò)固然重要，但更重要的是要了解行動者是如何相互影響與作用而形成網(wǎng)絡(luò)的。事實上，行動者網(wǎng)絡(luò)理論旨在回到社會的原初意義上重新定義社會，是一種過程論的思維模式，是探尋目的和結(jié)果生成的工具。當我們不再用社會來解釋社會，就會發(fā)現(xiàn)社會結(jié)果無法簡單地用社會因素來分析，而需要探究產(chǎn)生社會結(jié)果的所有行動者，當然自然和資源都屬于其中，甚至無形的公共價值和人類豐富的內(nèi)心世界都是網(wǎng)絡(luò)必不可少的構(gòu)成。再次，行動者網(wǎng)絡(luò)理論推動我們在不確定性的世界中尋找確定性。隨著社會情境復(fù)雜性加深，不確定性使社會充滿風(fēng)險，如果能夠?qū)⒛切┰斐刹淮_定性的要素直接作為非人類行動者，通過轉(zhuǎn)譯納入行動者網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成，則或多或少能夠簡化難于把握的世界，將其直接體現(xiàn)在社會結(jié)果之中，將社會重組成一個共同世界，而不是讓不確定性與社會結(jié)果相互作用，增加社會的復(fù)雜性和風(fēng)險性。由此，轉(zhuǎn)譯過程中的OPP應(yīng)該成為關(guān)注的重點。它就像一種觸發(fā)機制，能夠在滿足多方利益的前提下使異質(zhì)性的行動者互相理解并建構(gòu)共同目標，通過“銘寫”記錄行動者的互動過程，思考知識、權(quán)力和未來，以此應(yīng)對不確定性。此外，行動者網(wǎng)絡(luò)理論幫助我們感知行動者的動態(tài)生存感。在拉圖爾們看來，沒有成型的群體，所有的社會集合體都在不斷產(chǎn)生、消失、分類與重組，追溯行動者在聚合和分解群體的活動中留下的痕跡是研究者的責(zé)任。各種沉默的非人行動者所具有的塑造作用不容小覷，“客體間性”與“主體間性”對于行動者網(wǎng)絡(luò)同樣重要。由于行動者在動態(tài)變化過程中的存在感取決于他們與其他行動者建立的聯(lián)系，探尋更多的行動者成為必要。也就是說，想要弄清社會現(xiàn)象，就需要弄清事物之間的聯(lián)系，去除社會與自然之間的人工邊界，平等對待人類行動者與非人類行動者，進而重組一個屬于所有行動者的共同世界。

三、行動者網(wǎng)絡(luò)理論視域下政策執(zhí)行的超越

行動者網(wǎng)絡(luò)理論的新觀點可以將公共政策問題帶進“后常規(guī)科學(xué)”的分析視域，對于不確定性增強、價值多元化特征明顯以及信息不對稱等社會復(fù)雜情境下如何優(yōu)化政策過程具有探索性意義。將行動者網(wǎng)絡(luò)理論嵌入政策執(zhí)行之中，無疑會對超越傳統(tǒng)的政策執(zhí)行理論研究和實踐具有重要意義。

首先，行動者網(wǎng)絡(luò)理論為政策執(zhí)行的研究提供了新途徑。盡管拉圖爾沒有充分解釋出非人類行動者是如何實現(xiàn)其能動性的，也沒有解釋非人類行動者的能動性觀念是否只是為了實現(xiàn)人的去中心化而采取的一種純粹的符號學(xué)建構(gòu)。但是行動者網(wǎng)絡(luò)理論卻已經(jīng)開啟了重新反思事實的建構(gòu)、存在的本質(zhì)、能動性、因果關(guān)系以及人與物的鏈接與互動方式等的新篇章，這也給公共政策執(zhí)行研究提供了新的途徑——“行動者網(wǎng)絡(luò)途徑”(見表1)。這一途徑的立論基礎(chǔ)在于政策執(zhí)行的結(jié)果取決于人類與非人類行動者橫向互動的過程，技術(shù)、環(huán)境、價值、政策目標等都屬于非人類行動者的范疇，都可以成為行動者網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點之一。研究者或者關(guān)鍵行動者作為“代言人”或“中介者”用自己的話語或語言將對政策情境與政策文本的理解表述出來，并在其中嵌入政策執(zhí)行需要實現(xiàn)的目標和價值追求，使其成為人類或非人類行動者都需要構(gòu)建的共識。轉(zhuǎn)譯的過程也是將政策問題呈現(xiàn)出來，并征召與動員潛在行動者進入執(zhí)行者網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟的過程。作為價值共創(chuàng)的OPP是轉(zhuǎn)譯機制成功與否的關(guān)鍵，因而尋找并確定轉(zhuǎn)譯過程中的OPP至關(guān)重要。價值共創(chuàng)也是價值轉(zhuǎn)譯，將政策制定后的文本進行利益分析，解構(gòu)其中不同利益主體的價值訴求，進而產(chǎn)生價值吸引和價值分配的功能。政策執(zhí)行的行動者網(wǎng)絡(luò)沒有邊界，是跨界整合的構(gòu)建，價值共創(chuàng)為異質(zhì)性行動者編織起網(wǎng)絡(luò)柵欄，從而使政策執(zhí)行形成自己的子系統(tǒng)。從表面上來看，“行動者網(wǎng)絡(luò)途徑”中政策執(zhí)行結(jié)果依賴的是動態(tài)變化的整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，可能會導(dǎo)致對政策意圖的實現(xiàn)無法精準預(yù)測和把握。但是，在充滿不確定性和復(fù)雜性的現(xiàn)代社會中，前三代研究途徑已經(jīng)難以適應(yīng)VUCA時代政策執(zhí)行的實踐和理論研究的發(fā)展，試圖將政策過程簡化為某一種模型并加以闡述，顯然已無法適應(yīng)去中心化的應(yīng)用場景。

表1 公共政策執(zhí)行研究途徑比較

其次，行動者網(wǎng)絡(luò)理論為政策執(zhí)行的實踐提供了新思路。行動者網(wǎng)絡(luò)途徑的政策執(zhí)行與傳統(tǒng)政策執(zhí)行不同，它修正性地將政策執(zhí)行過程中的諸多因素平等地放在同一政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)之中，讓人類行動者(政策執(zhí)行者、政策執(zhí)行機構(gòu)、目標群體)和非人類行動者(政策問題的特性、政策環(huán)境、政策工具)處于同樣的地位，強調(diào)在二者共同行動中實現(xiàn)政策目標，進而完成“政策文本—行動者轉(zhuǎn)譯—行動者網(wǎng)絡(luò)—政策結(jié)果”的政策執(zhí)行過程。所有的人類與非人類行動者圍繞政策文本聚集在一起，根據(jù)政策制定者的目標要求與政策意圖進行轉(zhuǎn)譯，在所有的異質(zhì)性行動者之間達成共識，從而實現(xiàn)理想化轉(zhuǎn)譯中的OPP，并構(gòu)筑起一個完整的異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)節(jié)點之間不斷互相嵌入，進行角色界定并在網(wǎng)絡(luò)中共生演進，達成政策目標。在此過程中，需要重點關(guān)注三個問題：第一，行動者網(wǎng)絡(luò)能否實現(xiàn)政策的有效執(zhí)行，關(guān)鍵在于非人類因素能否真正成為共同的行動者。只有當各級政府組織及其人員、企業(yè)組織及其人員、媒體及其人員、目標群體、政策利益相關(guān)者、政策環(huán)境、政策資源、政策工具作為多元行動者都成為網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點，它們才能在變動的結(jié)構(gòu)關(guān)系約束下相互作用，構(gòu)成執(zhí)行行動者網(wǎng)絡(luò)。第二，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)有效性的實現(xiàn)取決于關(guān)鍵行動者能否成功轉(zhuǎn)譯。關(guān)鍵行動者需要在充分理解政策文本實質(zhì)精神的基礎(chǔ)上，讓其他各方行動者明確自己的利益劃分，提出利益實現(xiàn)所需的任務(wù)，完成OPP的設(shè)定。在設(shè)定OPP之后，關(guān)鍵行動者賦予其他行動者與目標實現(xiàn)相適應(yīng)的利益，并將其納入同行者行列，促使其互動，實現(xiàn)行動目標。這樣，政策執(zhí)行所需要的行動者網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)譯過程才能得以成功實現(xiàn)，為網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建準備好條件。第三，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的行動目標能否達成，依賴異質(zhì)性行動者在網(wǎng)絡(luò)中的作用與影響。從本質(zhì)上來講，獲得其他行動者的認可就意味著進入或參與了關(guān)鍵行動者主導(dǎo)構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)，形成了潛在的政策執(zhí)行聯(lián)盟。有效的政策執(zhí)行需要行動者網(wǎng)絡(luò)形成充分的凝聚力，一旦行動者網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生離散性，政策效果就會減損。政策制定者通過政策文本形成權(quán)威性，不同層級的政府機構(gòu)通常扮演關(guān)鍵行動者的角色，它們根據(jù)政策文本的要求和目標訴求形成語言和計劃，對政策文本形成反饋；執(zhí)行人員和目標群體接受到信息，產(chǎn)生認同后加入行動；政策環(huán)境在政策執(zhí)行全過程都會產(chǎn)生擴散效應(yīng)，對其他人類和非人類行動者產(chǎn)生影響；政策目標既是政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的一個節(jié)點，也與其他所有節(jié)點共生；政策工具居于一個網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，不斷尋求與其他政策機會的耦合。因此，政策執(zhí)行過程中強調(diào)對正面利益表達的轉(zhuǎn)譯OPP、網(wǎng)絡(luò)的連接點和可能的離散點，以及行動者網(wǎng)絡(luò)對政策結(jié)果的穩(wěn)定指向為政策有效執(zhí)行提供了全新的思路。

再次，行動者網(wǎng)絡(luò)理論為政策執(zhí)行協(xié)同性的達成提供了新方案。和所有復(fù)雜系統(tǒng)一樣，在政策目標的達成過程中，政策執(zhí)行系統(tǒng)中的子系統(tǒng)間存在著激烈的競爭性，這種競爭性往往成為政策執(zhí)行過程中協(xié)同性實現(xiàn)的障礙。行動者網(wǎng)絡(luò)理論為政策執(zhí)行過程中協(xié)同性的增強提供了新的解題方案。第一，行動者網(wǎng)絡(luò)中行動者的平等地位可以形成信任增量。在行動者網(wǎng)絡(luò)理論看來，我們不可能事先預(yù)設(shè)世界的元質(zhì)態(tài)，必須經(jīng)過行動者網(wǎng)絡(luò)的行動過程才能將世界的真相具體化，而政策執(zhí)行目標的實現(xiàn)正是人與非人的行動者在政策執(zhí)行過程中相互作用的結(jié)果。其中，信任是行動者的行為基礎(chǔ)，是其他行動者接受執(zhí)行目標愿景與政策目標共識的粘合劑。只有當人們感覺到自己的欺騙或隱瞞行為會為自己帶來收益，才會偏離政策文本的要求。如果行動者根本不能預(yù)測欺騙或隱瞞的后果，那么行為動機就會降低或消失。行動者基于正直、真實與信賴形成的依賴關(guān)系生成認同的內(nèi)在邏輯，信任的情感關(guān)聯(lián)打通我者與他者、人類與非人類，是接受關(guān)鍵行動者呈現(xiàn)出來的問題和實現(xiàn)OPP的基點，這在動員與招募其他組織、資源進入網(wǎng)絡(luò)同樣發(fā)揮舉足輕重的作用。第二，行動者網(wǎng)絡(luò)的動態(tài)無形性與暫時性可以增進執(zhí)行主體間關(guān)系的適時調(diào)整。行動者網(wǎng)絡(luò)并不是一個原有時空軌道下的簡單聚合，而是復(fù)雜的、相互關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)，時空因素、環(huán)境變量以及執(zhí)行主客體均在其中，相互依存，不斷修正。一旦政策執(zhí)行中發(fā)生部門間不合作、跨域的沖突，或者政策工具選擇時空適應(yīng)性不足等問題，異質(zhì)行動者就會進行互動調(diào)整，進行不同時空和領(lǐng)域的重組，重新建立府際關(guān)系、跨域聯(lián)結(jié)和主客體聯(lián)系。由于政策目標與價值也屬于行動者范疇，并進入網(wǎng)絡(luò)一起互動調(diào)整，它們就會貫穿政策執(zhí)行從文本解讀到政策目標實現(xiàn)的始終，使網(wǎng)絡(luò)更具有圍繞政策目標的牢固性。第三，轉(zhuǎn)譯及OPP的設(shè)置可以通過共同愿景的分享與利益賦予使異質(zhì)性主體之間利益趨于一致。轉(zhuǎn)譯涉及行動者如何按照網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)的需要重新定義現(xiàn)象與關(guān)系，而這種重新定義往往記錄了異質(zhì)性因素如何結(jié)合成一個行動整體的過程。轉(zhuǎn)譯使得執(zhí)行主體的角色得以重新定義，并簡化多重行動者的目標。在形成行動者網(wǎng)絡(luò)的過程中，關(guān)鍵行動者在某種程度上就是利益“代言人”。為了使網(wǎng)絡(luò)中看似離得比較遙遠的非人類行動者嵌入行動者關(guān)系，“代言人”需要把政策執(zhí)行主體行為引向政策目標，并通過協(xié)商確定OPP的設(shè)置。經(jīng)過協(xié)商確定的OPP可以征召所有的異質(zhì)行動者，形成行動者網(wǎng)絡(luò)的連接性與粘合性。這樣，不同的興趣點或利益訴求都有可能產(chǎn)生圍繞某一關(guān)鍵行動者的網(wǎng)絡(luò)，并在整體的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中運行。這種“交叉重疊”鈍化了利益偏好或興趣的強度，促進了訴求的均質(zhì)化，從而在一定程度上抑制了因利益分歧所導(dǎo)致的政策執(zhí)行偏差。

四、政策執(zhí)行行動者網(wǎng)絡(luò)的實現(xiàn)邏輯

行動者網(wǎng)絡(luò)理論將非人類因素視為與人類同等的行動者，蘊含對自然與社會、主體與客體二分關(guān)系的否定，從方法論意義上拓展了政策執(zhí)行行動者的構(gòu)成。當政策執(zhí)行的異質(zhì)性主體通過執(zhí)行行動構(gòu)成有效網(wǎng)絡(luò)，政策結(jié)果就產(chǎn)生了。因此，需要從政策執(zhí)行行動者網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)、非人類行動者能動性的發(fā)揮以及與之相應(yīng)的配套變革等層面理清政策執(zhí)行行動者網(wǎng)絡(luò)的實現(xiàn)邏輯。

首先，政策執(zhí)行行動者網(wǎng)絡(luò)的形成過程蘊含著與政策執(zhí)行過程的同步性。政策意圖的實現(xiàn)取決于政策執(zhí)行行動者網(wǎng)絡(luò)中異質(zhì)性行動者及網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點間的相互作用。一旦政策執(zhí)行行動者網(wǎng)絡(luò)形成，就意味著行動者之間開始互動耦合，推動政策執(zhí)行的結(jié)果指向政策目標。確定政策執(zhí)行中的所有行動者是網(wǎng)絡(luò)形成的起點，如前所述，所有人類行動者與非人類行動者在政策執(zhí)行過程中具有同等的地位，每一個行動者都通過某種方式與他者進行聯(lián)結(jié)。其中，政府及其工作人員顯然是關(guān)鍵行動者，是政策執(zhí)行的第一責(zé)任人，負有對政策文本做出解讀和闡釋的責(zé)任和義務(wù)；基層官僚具有一定的自由裁量權(quán)，與社會公眾等各方行動者都有著較強的聯(lián)結(jié)關(guān)系，是政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中重要的轉(zhuǎn)義者；社會組織、企事業(yè)單位及其工作人員處于次關(guān)鍵行動者的地位，助推轉(zhuǎn)譯過程中共識的達成；社會公眾的角色和身份通常在其行動中被界定，那些被動參與和消極搭便車的個體如果不適時采取主動和積極的理性行動，就會在行動者確定的時候被排斥在網(wǎng)絡(luò)之外。確定了行動者之后，需要通過轉(zhuǎn)譯機制將人類行動者與非人類行動者的能動性體現(xiàn)出來，所有行動者會成為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，留下行動痕跡。OPP是轉(zhuǎn)譯機制能否成功的必經(jīng)之點。轉(zhuǎn)譯的第一步是呈現(xiàn)出擬解決的政策問題，作為關(guān)鍵行動者的政府機構(gòu)及其工作人員需要擔(dān)負起“代言人”的角色，幫助其他行動者理解政策文本，描述公共價值，并進行執(zhí)行結(jié)果的愿景分享，從而讓執(zhí)行行動者認知共生、產(chǎn)生共情、進行合作。非人類行動者經(jīng)過OPP之后會轉(zhuǎn)換成“代言人”和其他人類行動者的價值認同，它們應(yīng)該被賦予的利益經(jīng)由關(guān)鍵行動者嵌入到人類行動者身上，其能動性通過人類行動者的能動性間接體現(xiàn)出來。在政策執(zhí)行行動者網(wǎng)絡(luò)中，非人類行動者已經(jīng)不再是政策執(zhí)行的介質(zhì)，而是具有同等地位的行動者。這種新型思考方式將政策執(zhí)行的影響因素視為政策執(zhí)行的出發(fā)點，將因果關(guān)系轉(zhuǎn)換為對稱的聯(lián)結(jié)關(guān)系，有效地化解了政策執(zhí)行發(fā)生偏離的誘因。在問題呈現(xiàn)與利益賦予完成后，征召潛在的行動者并動員他們進入網(wǎng)絡(luò)同樣重要。因為政策執(zhí)行初始行動者的確定不具有最終意義，因為在持續(xù)性的互動過程中，行動者情境會發(fā)生變化，也會產(chǎn)生新的行動者，行動者網(wǎng)絡(luò)需要持續(xù)將其納入，成為新的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，且直到政策執(zhí)行結(jié)束也不會停止變動。由此，相互依存且不斷互動的行動者通過行動本身形成網(wǎng)絡(luò)。政策執(zhí)行行動者網(wǎng)絡(luò)不同于傳統(tǒng)的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，它是異質(zhì)性行動者在政策執(zhí)行的變動過程中不斷相互作用產(chǎn)生的結(jié)果，網(wǎng)絡(luò)的形成意味著政策結(jié)果的達成。(見圖1)

圖1 政策執(zhí)行行動者網(wǎng)絡(luò)的形成

其次，政策執(zhí)行行動者網(wǎng)絡(luò)中轉(zhuǎn)譯機制與行動過程的耦合促進非人類行動者動能的發(fā)揮。行動者網(wǎng)絡(luò)理論對稱性看待人與非人行動者的思考使其作為方法論工具來分析科學(xué)、技術(shù)、物質(zhì)和社會關(guān)系的地位斐然。它強調(diào)自然與社會具有同等的建構(gòu)性，人不應(yīng)該在確立了物的世界后，又剝奪物的發(fā)言權(quán)。“人不是在者的主人。人是在者的看護者”[16]。在政策執(zhí)行中，環(huán)境性因素與執(zhí)行機構(gòu)及其工作人員、基層官僚、媒體人以及社會公眾一樣，因其同樣的建構(gòu)性為執(zhí)行行動者網(wǎng)絡(luò)注入了新的基因。政策執(zhí)行行動者網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)實際上創(chuàng)設(shè)了自然與社會平等的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，非人類與人類因其地位同等，將會同樣地影響政策結(jié)果，網(wǎng)絡(luò)就是行動者自己的一個自我表達和動能發(fā)揮的空間。一方面，轉(zhuǎn)譯是行動者網(wǎng)絡(luò)理論力圖用來回應(yīng)物的能動性的路徑。從聯(lián)結(jié)社會學(xué)視角來看，轉(zhuǎn)譯能夠轉(zhuǎn)換或改變行動者的屬性，人和物都已經(jīng)不再是中介者，而是轉(zhuǎn)義者。在政策執(zhí)行過程中，雖然通常都是由執(zhí)行機構(gòu)及其工作人員作為轉(zhuǎn)義者，但是物的意義通過轉(zhuǎn)義者會體現(xiàn)在利益和價值之中。換句話說，物的能動性是一種嵌入式的體現(xiàn)，它與共同生產(chǎn)的邏輯有著異曲同工之妙。人類執(zhí)行者通過觀察政策工具、政策環(huán)境、政策資源等物及其在政策執(zhí)行過程中的功能，形成自己的體驗和判斷，并以公共價值和執(zhí)行愿景闡述的方式將其融入到問題呈現(xiàn)之中，隨同政策文本的解讀在政策執(zhí)行者之間達成共識，形成行動者訴求與政策執(zhí)行目標的同向性，進而使所有政策執(zhí)行者行動目標在動態(tài)反復(fù)的轉(zhuǎn)譯中趨于一致。當然，政策執(zhí)行中的轉(zhuǎn)譯絕不是一次就可以完成的，興趣的重組和目標的轉(zhuǎn)化在經(jīng)歷多次轉(zhuǎn)譯之后才能逐漸達成。另一方面，行動本身提供行動者在政策執(zhí)行中的能動性。非人類行動者與人類行動者之間既彼此平等獨立，也存在依附關(guān)系。政策執(zhí)行過程不僅包括關(guān)鍵行動者尋求共同執(zhí)行目標的語言“翻譯”，也包括將人類與非人類行動者聯(lián)系在一起的政策調(diào)節(jié)行為。異質(zhì)性行動者各自行動，相互作用，常常在耦合點上出現(xiàn)融合，進而語義發(fā)生轉(zhuǎn)移，非人類行動者的興趣/利益附著在人類行動者上，體現(xiàn)在他們的行動之中。如果政策環(huán)境、政策工具、政策資源等非人類行動者一直處于旁觀或“不在場”的狀態(tài)，則在網(wǎng)絡(luò)中將會缺少異質(zhì)間互動，其發(fā)言的權(quán)力就無意識地被剝奪了。非人類行動者的執(zhí)行功能和角色必須自始至終體現(xiàn)在人類行動者的執(zhí)行行動之中。具有自我意識不是執(zhí)行行動者能動性的必要條件，語義字節(jié)的嵌入、數(shù)據(jù)處理的插件、網(wǎng)絡(luò)空間的程序下載與安裝、實體世界之物在虛擬場景中的投射等都是一種嵌入式在場，是執(zhí)行所需要的人和物相互纏繞的方式。多元的異質(zhì)行動者通過OPP可能會遭到對抗，但是經(jīng)過從表達、說服到談判、磋商多次反復(fù)的接觸性行動，將會在政策執(zhí)行活動中體現(xiàn)出更多非人類行動者的利益。

最后，個體行動者對組織信任度的提升為政策執(zhí)行行動者網(wǎng)絡(luò)提供更強的動力。就像政策議程的觸發(fā)機制一樣，開啟政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的動力由行動者的信任與組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整共同產(chǎn)生，這是網(wǎng)絡(luò)形成的基石和動機。“信任是促進流暢的互動、信息的交流，以及其他必要條件的一個非常重要的因素”[17]。從行動者的角度來看，去人類中心化觀點下自然與社會的互賴構(gòu)筑了執(zhí)行活動的信任基礎(chǔ)，任何行動者會在執(zhí)行過程中對自然環(huán)境、制度規(guī)則以及他者秉承敬畏與尊重，以實現(xiàn)政策目標、保護自然環(huán)境以及實現(xiàn)美好生活為行為準則。信任作為嵌入社會結(jié)構(gòu)和制度之中的一種功能化的社會機制，在此超越了人類主體之間的倫理關(guān)系，在人類與非人類之間形成了情感聯(lián)結(jié)。事實上，行動者的信任是基于網(wǎng)絡(luò)節(jié)點之間的一種認同信任，并沒有人類與非人類之分。復(fù)雜的異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)關(guān)系形成的緊密型空間嵌套了大大小小的子空間，行動者身份交叉重疊，彼此依存，相互傾聽和監(jiān)督。每一個行動者都能夠成為轉(zhuǎn)譯者，只要它們能夠找到那些成為OPP的內(nèi)容，就能夠推動共生情境中執(zhí)行行動的延伸。反復(fù)多次的轉(zhuǎn)譯過程使關(guān)鍵行動者基于信任的代言遠離委托—代理的正常偏差，從而有效降解“沉默的螺旋”、多數(shù)對少數(shù)的剝奪或精英替代性發(fā)聲等問題的發(fā)生。而從組織層面上來說，其對行動者網(wǎng)絡(luò)的動力主要在于：一是組織的彈性。政策執(zhí)行的組織一般包含不同層級的行政組織、企事業(yè)單位、社會組織等，行動者網(wǎng)絡(luò)的形成就意味著固定的組織結(jié)構(gòu)要進行相應(yīng)的調(diào)整，改變新政策執(zhí)行系統(tǒng)的封閉與僵化，建立平等、公正、信任與合作的行動者網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)型組織是一些像蜘蛛網(wǎng)一樣的平面組織，它打破了線性金字塔結(jié)構(gòu)的官僚制體系，使組織目標轉(zhuǎn)向資源集聚。組織彈性只有圍繞執(zhí)行主體之間的合作，才能適應(yīng)行動者網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行需要，尤其是如何讓非人類行動者參與進網(wǎng)絡(luò)的組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，重構(gòu)組織程序與原則，更大限度地規(guī)范基層官僚的自由裁量權(quán)，使其形成轉(zhuǎn)譯的輔助力量。組織變革與創(chuàng)新還需要打破公私組織之間的界限，引入社會資本進入執(zhí)行行動舞臺，最大限度地讓數(shù)據(jù)和技術(shù)進入執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，推動信息流的暢通，使公共價值共創(chuàng)成為政策執(zhí)行的效果之一，形成合作性組織架構(gòu)。二是共同體(社區(qū))的補充性作用。共同體(社區(qū))與行動者網(wǎng)絡(luò)互補，解決正式組織規(guī)范下的社會背景與權(quán)力關(guān)系的不平等問題。共同體(社區(qū))是一個個人利益與公共利益融合、人與物共在的場域，可以跨越空間的限制，使那些在域的和脫域的行動者共同在場，也可以使曾經(jīng)發(fā)生過的歷史事件通過社會記憶穿越時間長河附著于行動者，甚至成為行動者之一，與其他行動者互動，留下對政策效果作用的痕跡。共同體(社區(qū))在充滿不確定性的復(fù)雜社會情境中兼容異質(zhì)性行動者，共在共生共同創(chuàng)造公共價值，追求政策目標，能夠為政策執(zhí)行行動者網(wǎng)絡(luò)提供補充性的組織支持。

以人類為中心的思維方式已經(jīng)越來越不適應(yīng)充滿不確定性的復(fù)雜社會情境，固定的社會建構(gòu)思維禁錮了政策執(zhí)行偏差行為的糾正方式。只有適應(yīng)社會情境的變化，政策執(zhí)行研究與實踐才能找到突破點。行動者網(wǎng)絡(luò)理論的提出為公共政策執(zhí)行建立了新的分析框架，強調(diào)政策執(zhí)行的結(jié)果不僅取決于人類行動者，異質(zhì)性的非人類行動者也應(yīng)該被平等地對待，并去探尋它們的行動軌跡。政策執(zhí)行行動者網(wǎng)絡(luò)的形成過程直接指向政策目標，是政策意圖得以實現(xiàn)的有效途徑。盡管行動者網(wǎng)絡(luò)理論仍然在物的能動性及行動者權(quán)力差異等方面存在一定的爭議，但其對政策執(zhí)行所帶來的全新視野，將政策執(zhí)行定位在行動者的聯(lián)結(jié)、相互依存及共生演進上，特別是對稱性視角、動態(tài)行動觀以及協(xié)商對話觀的嵌入，將會改變傳統(tǒng)的政策執(zhí)行邏輯，推動人們?nèi)轿魂P(guān)注政策執(zhí)行的利益相關(guān)方，尊重社會變遷和技術(shù)進步，在任何一項政策的執(zhí)行中融入人與自然和諧共生的目標，進而創(chuàng)造人類的美好生活。當然，引入行動者網(wǎng)絡(luò)理論的政策執(zhí)行研究尚需進一步拓展，要注重政策思路的改變與經(jīng)驗研究相結(jié)合，要將中國的政策執(zhí)行故事放在人類與非人類因素相互耦合的情景中進行更為深入細致地描述和探究，進而延伸至未來政策執(zhí)行實踐路徑的改進。