李積霞

近年來，多個地方在垃圾焚燒發(fā)電廠項目的建設(shè)，PX項目建設(shè)中引發(fā)了社會公眾的反對，一些民眾甚至通過調(diào)查撰寫了《中國城市環(huán)境的生死抉擇—垃圾焚燒政策與公眾意愿》的報告，要求政府回復(fù)與社會公眾生命健康安全息息相關(guān)的有關(guān)問題。這些事件中，我們看到在行政規(guī)劃實施過程中，可能會引發(fā)爭議、反對甚至群體性事件。事實上，現(xiàn)代社會的發(fā)展、行政規(guī)劃決策的作出和維護社會穩(wěn)定、環(huán)境保護并非是不可調(diào)和的矛盾體，合理有效的行政規(guī)劃不僅不會對環(huán)境和資源造成破壞，還能對環(huán)境保護、資源的可持續(xù)利用起到積極的促進作用，但不當?shù)男姓?guī)劃則加劇了人類經(jīng)濟發(fā)展過程中對環(huán)境和資源的破壞。

一、行政規(guī)劃評估體系構(gòu)建的基礎(chǔ)

(一)法治政府理論

2004年3月，國務(wù)院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，提出“全面推進依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標”。經(jīng)過幾年的努力，法治政府已初具模型，但也存在著不同程度的形式化、口號化、實用化和利益化傾向，法治政府的進程依然艱難，如期實現(xiàn)法治政府目標面臨著諸多困難和問題。

在現(xiàn)代西方法治原則下，行政法治是通過對行政權(quán)力的法律約束和監(jiān)督來實現(xiàn)的。①楊寅:《中國行政程序法治化——法理學(xué)與法文化的分析》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第77頁。依法行政是行政主體必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定行使行政權(quán)力，并對其行政行為所產(chǎn)生的后果承擔相應(yīng)責任的原則。這是市場經(jīng)濟體制下對政府行政活動的要求，是實現(xiàn)行政活動法治化和建設(shè)法治政府的要求，是社會主義政治、經(jīng)濟及法治建設(shè)本身發(fā)展到一定程度和階段的要求。法律是行政主體進行各種行政活動的依據(jù)，是人們對政府行政行為進行評價的標準。社會公眾需要行政主體依法行政以維護和實現(xiàn)自己的利益?！胺ㄖ蔚暮诵淖罱K會涉及政府的權(quán)力和個人權(quán)利的關(guān)系問題。”②應(yīng)松年主編:《行政程序立法研究》，中國法制出版社2001年版，第30頁。行政規(guī)劃作為行政權(quán)力運行的方式之一，同樣受到行政法治的約束。行政法治要求行政主體的裁量權(quán)控制在一定的范圍內(nèi)。運用法律手段對行政規(guī)劃予以控制，使其符合行政法治需要的過程，也就是行政規(guī)劃法治化的過程。行政規(guī)劃評估制度的構(gòu)建，是切實推進依法行政和建設(shè)法治政府的重要組成部分。

(二)現(xiàn)實基礎(chǔ)

“計劃在法律上源自基本法規(guī)定的社會國家任務(wù)，事實上源自國家活動范圍的擴張、可供使用的資源和資金的短缺、以及多元社會中的不同利益?！雹郏鄣拢莨啬绿亍っ谞?《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第407頁。

行政規(guī)劃是公共資源如何分配和利用中的核心制度，法律規(guī)定其承載著維護公共安全、社會公平和公共利益的價值追求。“從技術(shù)層面看，城市規(guī)劃的核心是土地資源的有效利用、城市空間布局的優(yōu)化和人居環(huán)境的改善。從法律層面看，城市規(guī)劃的核心則是公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系問題?！雹荞T俊:《城市規(guī)劃中的公權(quán)與私權(quán)》，載《法制日報》2004年2月5日?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第4條:“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要?！薄冻鞘幸?guī)劃編制辦法》第3條:“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一?！?/p>

面對城鄉(xiāng)規(guī)劃中所應(yīng)考慮的從生態(tài)環(huán)境到資源節(jié)約，從地方特點、歷史風(fēng)貌、民族特色到區(qū)域人口發(fā)展，從防止污染、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)到住房保障等諸多要求，如何判斷城市規(guī)劃合理地權(quán)衡了這些因素，最終實現(xiàn)了公共的利益，這是一個重大而復(fù)雜的法律難題。行政規(guī)劃決策作出和行政規(guī)劃實施過程中，通過評估等途徑予以實現(xiàn)。

二、行政規(guī)劃評估體系的現(xiàn)狀分析

(一)行政規(guī)劃評估體系存在的問題

1.立法規(guī)定過于簡單，缺乏操作性?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第46條規(guī)定:“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機關(guān)，應(yīng)當組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。組織編制機關(guān)應(yīng)當向本級人民代表大會常務(wù)委員會、鎮(zhèn)人民代表大會和原審批機關(guān)提出評估報告并附具征求意見的情況?！钡?7條規(guī)定:“有下列情形之一的，組織編制機關(guān)方可按照規(guī)定的權(quán)限和程序修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃:……(四)經(jīng)評估確需修改規(guī)劃的?！薄董h(huán)境影響評價法》第7條規(guī)定:“國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當在規(guī)劃編制過程中組織進行環(huán)境影響評價，編寫該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明。應(yīng)當對規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響作出分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，作為規(guī)劃草案的組成部分一并報送規(guī)劃審批機關(guān)?！币陨嫌嘘P(guān)行政規(guī)劃評估體系的立法，僅規(guī)定了原則性的基本內(nèi)容，無行政規(guī)劃評估體系的具體規(guī)定，缺乏可操作性的內(nèi)容，也沒有應(yīng)當進行行政規(guī)劃評估的保障性規(guī)定。

2.行政規(guī)劃評估主體不明確。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第46條規(guī)定了行政規(guī)劃的組織編制機關(guān)，應(yīng)當組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進行評估，并未明確規(guī)定規(guī)定行政規(guī)劃評估主體。也未規(guī)定能夠參與行政規(guī)劃評估的有關(guān)部門和專家如何確定或遴選，需具備什么條件。實踐中，行政規(guī)劃編制機關(guān)和決策主體有時并非同一行政機關(guān)。有的機關(guān)或者地方進行了行政規(guī)劃實施中的評估，但各地的評估主體不同，有的地方由行政規(guī)劃編制機關(guān)進行評估，有的地方由與行政規(guī)劃有關(guān)的部門進行評估。有的評估有專家參與，有的評估并無專家參與，主體較為混亂。

3.行政規(guī)劃評估的標準不夠細化。由于行政規(guī)劃實施中的評估沒有統(tǒng)一的規(guī)定和模式，因此尚未形成統(tǒng)一的標準和具體要求?！董h(huán)境影響評價法》規(guī)定行政規(guī)劃編制過程中應(yīng)當進行環(huán)境影響評價，應(yīng)當對規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響作出分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，作為規(guī)劃草案的組成部分一并報送規(guī)劃審批機關(guān)。這只是原則性的規(guī)定。行政規(guī)劃決策和實施中需就哪些方面、以什么樣的方式和標準進行評估，其評估體系的指標、設(shè)計的統(tǒng)一性、科學(xué)性，都應(yīng)當有基本規(guī)定，否則即使進行評估，也會因立法不明確、統(tǒng)一而流于形式，任意為之，使評估難以發(fā)揮其既定的功能。

4.行政規(guī)劃評估的程序不完備，不公開透明。雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第46條規(guī)定了組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。組織編制機關(guān)應(yīng)當向本級人民代表大會常務(wù)委員會、鎮(zhèn)人民代表大會和原審批機關(guān)提出評估報告并附具征求意見的情況。但行政規(guī)劃評估程序并沒有規(guī)定，對行政規(guī)劃評估的方式、步驟沒有明確的規(guī)定，時間上也只是規(guī)定了“定期”進行評估，而無具體的規(guī)定，對于是否進行評估、評估的結(jié)果是否公開以便于社會公眾查閱均無規(guī)定。不公開透明就難以保證其效果?！墩畔⒐_條例》規(guī)定，政府信息公開工作機構(gòu)的具體職責之一為組織編制本行政機關(guān)的政府信息公開指南、政府信息公開目錄和政府信息公開工作年度報告。

5.行政規(guī)劃評估后的修改、廢止無制度保障。在對行政規(guī)劃實施中的評估程序選擇上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定較為原則，僅規(guī)定了組織編制機關(guān)應(yīng)當向本級人民代表大會常務(wù)委員會、鎮(zhèn)人民代表大會和原審批機關(guān)提出評估報告并附具征求意見的情況。這能否引起行政規(guī)劃評估后的修改、廢止還是未知的。評估后確需修改的，是由編制方予以修改的，那么本級人民代表大會常務(wù)委員會、鎮(zhèn)人民代表大會和原審批機關(guān)起什么作用呢?能否決定根據(jù)行政規(guī)劃評估結(jié)果，認為是必須要修改的而決定由行政規(guī)劃編制機關(guān)進行修改?這些立法空白導(dǎo)致行政規(guī)劃實施中的評估及其結(jié)果無實質(zhì)意義，使得評估的價值不能體現(xiàn)。

(二)產(chǎn)生問題的原因

1.公眾本位理念的欠缺?！耙匀藶楸尽钡乃枷朐谖覈催h流長，可以說是我國民族文化的基本內(nèi)核。“正是這種偉大的民本精神，塑造了中華民族文化的特殊性質(zhì)，支撐了中華民族的傳統(tǒng)文明?！雹菹挠?《中國民權(quán)哲學(xué)》，三聯(lián)書店2004年版，第20頁。在當代，以人為本思想被賦予了新的時代意義?！爸塾趯崿F(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，尊重和保障人權(quán)，保障人民群眾的政治、經(jīng)濟和文化權(quán)益，創(chuàng)造有利于人的全面發(fā)展的制度環(huán)境。”⑥溫家寶:《全面推進依法行政，努力建設(shè)法治政府》，《光明日報》2004年7月6日。以人為本理念強調(diào)重視人的尊嚴和價值，強調(diào)人在社會歷史發(fā)展中的主體地位和目的地位。與此相反，在行政規(guī)劃形成過程中，往往是行政規(guī)劃編制機關(guān)從自身考慮或者從政績角度考慮而形成行政規(guī)劃，忽略了行政規(guī)劃首先應(yīng)當考慮的公眾的主體地位和目的地位，導(dǎo)致行政規(guī)劃決策作出后社會公眾不認同，即使在行政規(guī)劃實施過程中進行了評估，但無法改變這種狀況。

2.評估活動法律保障制度的缺失?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》和《環(huán)境影響評價法》僅規(guī)定了應(yīng)當組織進行行政規(guī)劃評估，雖然也規(guī)定了評估后確需修改的才予以修改，但僅此而已。行政規(guī)劃編制機關(guān)沒有組織評估并無相應(yīng)的法律責任規(guī)定。即使組織了評估，也不一定能夠引起行政規(guī)劃內(nèi)容的全部或者部分的變更、撤銷或者廢止。向有關(guān)人大或者人大常委會提交報告后，人大或人大常委會也無明確的規(guī)定能否予以撤銷。這種缺乏法律保障的情形使得有關(guān)行政規(guī)劃評估的規(guī)定幾乎成為空談。

三、行政規(guī)劃評估體系的構(gòu)建

(一)行政規(guī)劃評估主體

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定由行政規(guī)劃編制主體組織有關(guān)部分和專家進行行政規(guī)劃實施的評估，若只是有關(guān)部門進行評估，或者雖然有專家參加，但專家的代表面不廣，并不能夠發(fā)揮有效作用?？梢杂尚姓?guī)劃編制主體組織專門的專家評估組進行獨立的評估，也可以委托第三方進行評估。

在行政決策的過程中發(fā)揮專家的作用越來越成為一種趨勢，甚至成為現(xiàn)代行政決策的一種時尚。行政機關(guān)借助專家的力量，為行政任務(wù)的順利完成出謀劃策，是符合效益原則的。專家權(quán)威是建立在科學(xué)理性基礎(chǔ)上的知識話語權(quán)。專家以其豐富的專業(yè)知識、專業(yè)技能及扎實的理論功底參與評估，能夠公正、客觀、準確地判斷行政規(guī)劃實施中的效果、風(fēng)險及影響。并且由于專家可以通過分析論證、說理等方式作出評估，使其評估效果能達到行政規(guī)劃編制機關(guān)不能達到的效果，且專家的倡導(dǎo)功能還可以制衡利益集團的過分壟斷，使行政規(guī)劃決策不致產(chǎn)生偏失與傾斜，形成權(quán)威性價值分配。在行政機關(guān)、利益集團及社會公眾之間進行溝通、交流，最終為促成各方面的妥協(xié)提供可能。⑦徐文新:《專家、利益集團與公眾參與》，載《法律科學(xué)》(西北政法大學(xué)學(xué)報)2012年第3期，第47－59頁。在行政規(guī)劃實施情況評估中，也可以適當?shù)奈展妳⑴c評估，讓社會公眾更關(guān)注和了解行政規(guī)劃的實施情況，直接或間接地培育公眾參與的熱情。社會公眾了解了行政規(guī)劃及其實施情況，并將公眾的價值觀反映出來，適當引入行政規(guī)劃決策，可以提升公眾對于行政規(guī)劃的認同和對政府的信心，從而有效地降低沖突和抵觸。

行政規(guī)劃編制主體也可將行政規(guī)劃評估委托給第三方進行。第三方應(yīng)當是具有行政規(guī)劃評估資質(zhì)的組織，應(yīng)當有具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)的工作人員進行評估，對其評估結(jié)果，行政規(guī)劃編制機關(guān)應(yīng)當通過定期抽檢的方式進行監(jiān)管。

(二)行政規(guī)劃評估方法

1.綜合評估。行政規(guī)劃綜合評估一般包括風(fēng)險評估和環(huán)境影響評價。評估的內(nèi)容應(yīng)包括行政規(guī)劃方案是否具備政治上的可行性、經(jīng)濟上的可行性、技術(shù)上的可行性、行政上的可行性、法律上的可行性等。⑧周佑勇、王青斌:《論行政規(guī)劃》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2005年第2期，第100－104頁。

風(fēng)險評估是及時、科學(xué)分析和評價影響企業(yè)內(nèi)部控制目標實現(xiàn)的各種不確定因素并采取應(yīng)對策略的過程，是實施內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)。風(fēng)險評估主要包括目標設(shè)定、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險應(yīng)對。行政規(guī)劃實施中主要是對社會穩(wěn)定風(fēng)險進行評估。

關(guān)于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法的通知》(發(fā)改投資[2012]2492號)的規(guī)定可以借鑒。該“通知”是為促進科學(xué)決策、民主決策、依法決策，預(yù)防和化解社會矛盾，建立和規(guī)范重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制而制定。⑨國家發(fā)展改革委審批、核準或者核報國務(wù)院審批、核準的在中華人民共和國境內(nèi)建設(shè)實施的固定資產(chǎn)投資項目，適用這一辦法。行政規(guī)劃編制機關(guān)和實施主體在決定和實施行政規(guī)劃時，應(yīng)當對社會穩(wěn)定風(fēng)險進行調(diào)查分析，征詢相關(guān)群眾意見，查找并列出風(fēng)險點、風(fēng)險發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風(fēng)險的方案措施，提出采取相關(guān)措施后的社會穩(wěn)定風(fēng)險等級建議。社會穩(wěn)定風(fēng)險分析應(yīng)當作為行政規(guī)劃評估報告的重要內(nèi)容。

行政規(guī)劃編制機關(guān)或者有關(guān)部門指定的專家或評估組織對行政規(guī)劃及其實施中的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析開展評估論證，根據(jù)實際情況可以采取公示、問卷調(diào)查、實地走訪和召開座談會、聽證會等多種方式聽取各方面意見，分析判斷并確定風(fēng)險等級，提出社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告。針對行政規(guī)劃實施的合法性、合理性、可行性、可控性，可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險，各方面意見及其采納情況，風(fēng)險評估結(jié)論和對策建議，風(fēng)險防范和化解措施以及應(yīng)急處置預(yù)案等內(nèi)容提出報告。

《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法的通知》將社會穩(wěn)定風(fēng)險等級分為三級:高風(fēng)險:大部分群眾對項目有意見、反應(yīng)特別強烈，可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件。中風(fēng)險:部分群眾對項目有意見、反應(yīng)強烈，可能引發(fā)矛盾沖突。低風(fēng)險:多數(shù)群眾理解支持但少部分人對項目有意見，通過有效工作可防范和化解矛盾。評估報告認為行政規(guī)劃存在高風(fēng)險或者中風(fēng)險的，應(yīng)停止實施。存在低風(fēng)險但有可靠防控措施的，應(yīng)有針對性地提出切實落實防范、化解風(fēng)險措施的要求，修改行政規(guī)劃。

環(huán)境影響評價簡稱環(huán)評，是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。通俗說就是分析項目建成投產(chǎn)后可能對環(huán)境產(chǎn)生的影響，并提出污染防止對策和措施。行政規(guī)劃實施后可能對環(huán)境產(chǎn)生的影響(后果)進行的系統(tǒng)性識別、預(yù)測和評估。環(huán)境影響評價的根本目的是鼓勵在規(guī)劃和決策中考慮環(huán)境因素，最終達到更具環(huán)境相容性的人類活動。

環(huán)境影響評價明確開發(fā)建設(shè)者的環(huán)境責任及規(guī)定應(yīng)采取的行動，可為建設(shè)項目的工程設(shè)計提出環(huán)保要求和建議，可為環(huán)境管理者提供對建設(shè)項目實施有效管理的科學(xué)依據(jù)。環(huán)境影響評價是一項技術(shù)，是強化環(huán)境管理的有效手段。對確定經(jīng)濟發(fā)展方向和保護環(huán)境等一系列重大決策上都有重要作用。能保證建設(shè)項目選址和布局的合理性，指導(dǎo)環(huán)境保護措施的設(shè)計，為區(qū)域開發(fā)的社會經(jīng)濟發(fā)展提供導(dǎo)向，促進相關(guān)環(huán)境科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。

2.滿意度評估。滿意度調(diào)查和評估是面向社會公眾的評估。開展?jié)M意度調(diào)查和評估，必須首先識別社會公眾的需求結(jié)構(gòu)，明確開展?jié)M意度調(diào)查的內(nèi)容。不同的社會公眾，不同的利益集團有不同的利益訴求，有的傾向于經(jīng)濟效益，有的傾向于環(huán)境質(zhì)量。一般而言，社會滿意度作為一項重要的社會心理指征，既體現(xiàn)為一系列與個人利益直接相關(guān)的指標(收入、地位、聲譽、社會福利、家庭生活、人際交往、發(fā)展機會、工作成就、自主權(quán)利和社會寬容度)，也體現(xiàn)為一系列與社會風(fēng)氣和社會體制相關(guān)的指標(官員廉政、社會改革、社會分配、社會道德風(fēng)尚、社會經(jīng)濟狀況等)。⑩劉瓊蓮:《社會滿意度視域中行政審批制度改革與廉政建設(shè)的相關(guān)性分析——以天津行政審批制度改革為例》，載《南京師大學(xué)報》(社會科學(xué)版)2012年6期第27～34頁。它是追求全方位滿意的、綜合的、量化的指標體系，因而可以采用此指標用來衡量行政規(guī)劃是否合理、可行、可控。構(gòu)建公眾滿意度測評模型，要考慮的因素包括所構(gòu)建的模型要有充分的理論依據(jù);要區(qū)分公共部門與私營部門的不同;不同的公共部門測評模型要有可比性;模型的設(shè)計不僅要借鑒國外研究和實踐的結(jié)果，還要考慮本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的特點、公眾參與和政府服務(wù)的特點。

(三)行政規(guī)劃評估程序

行政規(guī)劃評估的過程包括一系列的步驟，包括行政規(guī)劃評估的準備，行政規(guī)劃評估的實施和行政規(guī)劃評估結(jié)果的反饋。這些步驟按順序進行。在實際工作中，環(huán)境影響評價的工作過程可以不同，而且各步驟的順序也可變化。一種理想的行政規(guī)劃評估過程，應(yīng)該能夠滿足以下條件:(1)基本上適應(yīng)所有可能對環(huán)境造成顯著影響的行政規(guī)劃或可能引起社會穩(wěn)定風(fēng)險的行政規(guī)劃，并能夠?qū)λ锌赡艿娘@著影響做出識別和評估;(2)對各種替代方案、管理技術(shù)、減緩措施進行比較;(3)生成清楚的行政規(guī)劃評估報告書，以使專家和非專家都能了解可能影響的特征及其重要性;(4)包括廣泛的公眾參與和嚴格的行政審查程序;(5)及時、清晰的結(jié)論，以便為決策提供信息。