我國(guó)服務(wù)型政府構(gòu)建中的行政文化研究

林育明

（福建廣播電視大學(xué) 福建 福州）

一、服務(wù)型政府與行政文化建設(shè)的理論基礎(chǔ)

1.核心概念

（1）服務(wù)型政府。隨著我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展，政府的“管制型”模式已經(jīng)無法適應(yīng)我國(guó)當(dāng)今發(fā)展的趨勢(shì)?！胺?wù)型”政府應(yīng)運(yùn)而生，它主要是指在民主的基礎(chǔ)上，在“以民為本”的思想下，將政府職能和社會(huì)治理以公共服務(wù)為中心的一種新型的政府模式。“服務(wù)型”政府模式彌補(bǔ)了傳統(tǒng)政府模式的不足，從行政方式、治理手段以及政府職能這三方面上來說，“服務(wù)型”政府具有民主性、有限性、責(zé)任性以及法制性等特點(diǎn)。

（2）行政文化。目前來看，對(duì)于行政文化的概念有許多種說法，但是總結(jié)來說就是指由行政人、行政主體以及相關(guān)的成員經(jīng)過長(zhǎng)期在行政工作中的經(jīng)驗(yàn)積累而行成的行政制度、習(xí)慣、意識(shí)、價(jià)值觀、動(dòng)機(jī)、信念、規(guī)則、制度、態(tài)度等，并且行政文化在形成過程中與其社會(huì)化的形成是一致的。行政文化具有歷史繼承性、實(shí)踐與創(chuàng)新性、物質(zhì)依附性、前進(jìn)與曲折性、融合與整合性等特點(diǎn)。

2.建設(shè)服務(wù)型政府的必要性

首先，行動(dòng)的效率離不開文化，實(shí)踐需要以文化作為依托。只有不斷改變觀念，才能使改革得到有效落實(shí)。“服務(wù)型”政府的行政文化直接決定著政府是否能夠成功轉(zhuǎn)型。雖然我國(guó)政府職能體制已經(jīng)進(jìn)行了深入地改革，但是依然沒有得到顯著的效果，這其中除了受社會(huì)背景、歷史、政治等因素的影響，最重要的還是受到了行政文化的制約。

其次，行政文化影響著制度和執(zhí)行的力度。在20世紀(jì)中期，某些發(fā)展中國(guó)家對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的制度和政府體制進(jìn)行照搬，而沒有考慮到本國(guó)的實(shí)際情況，從而沒有得到預(yù)期的效果。因此，想要建立一種理想的政府模式，首先就需要建立與之相適應(yīng)的行政文化，為政府轉(zhuǎn)型的成功提供一個(gè)重要的保障條件。

最后，行政文化可以對(duì)人的靈魂和心理進(jìn)行重新塑造。無論是從外部環(huán)境還是內(nèi)部因素，都會(huì)對(duì)執(zhí)行者或決策者的文化產(chǎn)生不同的影響，例如社會(huì)背景、發(fā)展趨勢(shì)、價(jià)值觀、期望值等。在缺失科學(xué)合理行政文化的環(huán)境中，行政人員在工作過程中的效率都無法達(dá)到預(yù)期值。

3.服務(wù)型政府與行政文化的關(guān)系

（1）組織文化管理理論。其主要是利用文化手段構(gòu)建起一個(gè)新的管理模式，從而達(dá)到良好的管理效果。組織文化管理理論不僅著重體現(xiàn)了政府“以人為本”的管理觀念以及文化力量，而且還是我國(guó)構(gòu)建“服務(wù)型”社會(huì)的重要理論條件。

（2）新公共管理理論。其主要是以政府職能為導(dǎo)向，以服務(wù)大眾為中心，以分權(quán)和授權(quán)為手段，提高群眾參與管理的積極性，并在這過程中建設(shè)合理的競(jìng)爭(zhēng)制度，促進(jìn)市場(chǎng)的良好發(fā)展。新公共管理理論為構(gòu)建“服務(wù)型”政府提供了重要的理論指導(dǎo)。

（3）治理理論。其主要是通過商量、合作、認(rèn)同、伙伴關(guān)系以及共同目標(biāo)等手段來對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。治理理論一共有四個(gè)特點(diǎn)：第一，治理只是一個(gè)單純的過程；第二，協(xié)調(diào)不是控制，而是治理的基礎(chǔ)條件；第三，治理關(guān)系到公共部門和私人部門；第四，治理是一種制度。

二、服務(wù)型政府建設(shè)中行政文化的障礙分析

1.權(quán)威主義與等級(jí)制

我國(guó)擁有兩千多年的封建社會(huì)歷史，在封建體制下產(chǎn)生了行政體制并且形成一個(gè)完整的組織系統(tǒng)，這里面涉及到一個(gè)權(quán)威主義。權(quán)威可以為社會(huì)的制度、秩序、組織和結(jié)構(gòu)等提供保障，因此提高權(quán)威的合法性才能充分發(fā)揮出權(quán)威的作用。在封建社會(huì)背景下，官僚體系就代表著權(quán)威，并利用這種權(quán)威對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理，使人們盲目的服從于權(quán)威。在今天，權(quán)威主義仍然存在。既然有了權(quán)威，那么自然而然的產(chǎn)生了等級(jí)制度，權(quán)威與等級(jí)之間的關(guān)系就是領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。權(quán)威與等級(jí)制度的產(chǎn)生形成了傳統(tǒng)社會(huì)的行政行為的權(quán)威主義，從而產(chǎn)生權(quán)力崇拜與人身依附的觀念與意識(shí)，直到今天仍然對(duì)政府人員產(chǎn)生重要的影響。

2.中庸與權(quán)變觀念

中庸觀念體現(xiàn)了我國(guó)封建社會(huì)的平均意識(shí)，它是一種政治主張，在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下產(chǎn)生了重要的影響。平均意識(shí)來自于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，雖然在封建社會(huì)中并沒有體現(xiàn)出真正的平均，但是表達(dá)出了人民希望實(shí)現(xiàn)平均的強(qiáng)烈愿望。其實(shí)想要實(shí)現(xiàn)平均，僅僅依靠經(jīng)濟(jì)手段是不行的。同時(shí)從某種意義上來說，中庸思想也體現(xiàn)出了為人處世的原則，在行政管理中發(fā)揮的作用形成了中庸與權(quán)變的行政文化，在行為上表現(xiàn)出，不出風(fēng)頭、辦事沉穩(wěn)等特點(diǎn)，從而使人們思想比較保守，在行政活動(dòng)中開拓與創(chuàng)新力不足，阻礙了我國(guó)的行政改革。

3.德治與人格主義

德治是春秋時(shí)期孔子提出來的，它主要強(qiáng)調(diào)的是以德治國(guó)的思想，即“仁政”，用現(xiàn)代話翻譯就是“以人為本”，即人格化。人格主義是一種人格模式的設(shè)計(jì)，根據(jù)時(shí)代的發(fā)展需要，塑造完美的人格榜樣，人們通過這種榜樣不斷完善自身的人格化。德治與人格主義在行政管理中表現(xiàn)為行政道德主義和行政人格主義，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定發(fā)展。

4.傳統(tǒng)“官本位”文化

傳統(tǒng)“官本位”文化主要是對(duì)傳統(tǒng)的主流文化進(jìn)行指導(dǎo)，意識(shí)形態(tài)特征比較明顯和濃厚。由于我國(guó)的封建統(tǒng)治擁有兩千多年的歷史，因此“官本位”文化特別濃厚，從而使得法律制度無法充分發(fā)揮出有效的作用。例如皇帝是最高權(quán)力者，可以憑主觀意識(shí)任命官員、管理國(guó)家等，從而形成以行政權(quán)為核心，等級(jí)制度森嚴(yán)的體制。時(shí)至今日，“官本位”文化依然對(duì)我國(guó)政府人員產(chǎn)生重要的影響。

5.封建“臣屬型”文化

“臣屬型”文化主要強(qiáng)調(diào)的是依附與服從，從而忽略了人格的獨(dú)立性。在“臣屬型”的文化中，人們參與政治管理十分被動(dòng)，不善于表達(dá)自己的政治意識(shí)和自身利益觀念。特別是當(dāng)自己的權(quán)利受到政府或官員的侵害時(shí)，一般都是默默忍受，并且對(duì)于政府的依賴性比較大，使得我國(guó)社會(huì)在發(fā)展中呈現(xiàn)出越來越多的問題。

三、服務(wù)型政府行政文化建設(shè)障礙的緩解

1.轉(zhuǎn)變政府職能，鏟除“官本位”的根基

轉(zhuǎn)變政府職能，鏟除“官本位”的根基首先要轉(zhuǎn)變理念支撐，確立憲政約束理念、民主約束理念、分配約束理念、財(cái)政約束理念；其次樹立服務(wù)理念、責(zé)任理念、法制理念；最后是提高政府人員的綜合素質(zhì)，包括要提升政府人員的綜合修養(yǎng)、提高政府人員的工作認(rèn)知以及滿足政府人員的發(fā)展需要。

2.沖破權(quán)威主義與等級(jí)制度的束縛

由于我國(guó)擁有兩千多年的封建主義文化，因此受到權(quán)威主義和等級(jí)制度的影響比較嚴(yán)重。要想沖破權(quán)威主義與等級(jí)制度的束縛，首先就需要奠定堅(jiān)實(shí)的民主行政的群眾基礎(chǔ)，提高人們的主體意識(shí)，加強(qiáng)民眾的思想教育，鼓勵(lì)民眾積極參與政治管理；其次是強(qiáng)調(diào)“為人們服務(wù)的”精神，構(gòu)建民主行政，將公共服務(wù)中的社會(huì)組織與政府的角色進(jìn)行重新定位，讓人們參與到構(gòu)建“服務(wù)型”社會(huì)的過程中來；最后是健全完善行政管理體制的改革，著重改變政府職能、優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，提高行政效率。除此之外，政府還應(yīng)該健全責(zé)任體制，完善服務(wù)體系。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，促進(jìn)我國(guó)行政管理的體制改革。

3.實(shí)現(xiàn)“人治”到“法治”的嬗變

受傳統(tǒng)的“人治”行政文化的影響下，政府的行政工作帶有很大的隨意性，沒有合理的制度進(jìn)行規(guī)范與約束，從而嚴(yán)重阻礙了我國(guó)“服務(wù)型”社會(huì)的構(gòu)建。因此必須實(shí)現(xiàn)由“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變。在“法治”行政文化中，其中心思想就是“以人為本，為人民服務(wù)”，同時(shí)一切行政工作必須受到法律制度的約束。因此首先就需要?jiǎng)?chuàng)造良好的法治化建設(shè)環(huán)境；其次建立依法行政的制度機(jī)制；最后是建立有效的依法行政的監(jiān)督體制。

4.清理中庸與守舊的思想

隨著我國(guó)成功加入WTO 后，我國(guó)政府的行政工作環(huán)境越來越信息化、透明化、知識(shí)化以及全球化。構(gòu)建“服務(wù)型”政府就是為了與之相適應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的更好、更快發(fā)展。所以，為了滿足時(shí)代發(fā)展的需求，在行政文化建設(shè)過程中需要重視理念創(chuàng)新和開拓，徹底清理中庸與守舊的思想。因此，我國(guó)政府首先應(yīng)該以理念的創(chuàng)新與開拓為核心價(jià)值理念；其次是樹立“效率性”的服務(wù)政府；最后是構(gòu)建“創(chuàng)新型”的服務(wù)政府。

5.實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府文化的孵化與推廣

我國(guó)政府想要實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府文化的孵化與推廣，首先需要構(gòu)建服務(wù)型政府文化的培育模式；其次是培育現(xiàn)代服務(wù)型政府文化新理念；最后是建立服務(wù)政府文化的政治與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

行政文化是我國(guó)政府的精華，是構(gòu)建“服務(wù)型”社會(huì)的導(dǎo)向，我國(guó)想要成功的向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型，就必須重視行政文化的建設(shè)。雖然目前我國(guó)行政文化在建設(shè)過程中遇到了各種文化障礙，但是隨著我國(guó)政府人員的不斷摸索和研究，這些文化障礙將會(huì)得到有效的解決。

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