鞏麗娟

在改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，長三角地區(qū)憑借其區(qū)位優(yōu)勢(shì)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中領(lǐng)跑中國，自1982年以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的杠桿撬動(dòng)了長三角地區(qū)的“區(qū)域一體化”進(jìn)程。2010年，國務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，明確提出轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的要求。長三角地區(qū)在理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)上，進(jìn)入了理順政府與社會(huì)關(guān)系的新階段，開啟了創(chuàng)新社會(huì)治理的征程?？疾扉L三角地區(qū)政府與社會(huì)關(guān)系的演進(jìn)歷程，可以發(fā)現(xiàn)兩條線索：一條是政府自身變革的線索；另外一條是社會(huì)力量成長的線索。這兩條線索始終交纏在一起并相互促進(jìn)，構(gòu)成了一幅社會(huì)治理模式演進(jìn)的畫卷，反映了長三角30多年來的巨大歷史變遷。當(dāng)前，長三角地區(qū)正在承受著全球化、后工業(yè)化的壓力，而且社會(huì)自治力量不斷成長壯大，從而要求服務(wù)型政府建設(shè)加快步伐，以回應(yīng)全球化、后工業(yè)化的壓力和社會(huì)自治力量成長的要求。事實(shí)上，在長三角地區(qū)的社會(huì)治理實(shí)踐中，一種新型的政府與社會(huì)的合作關(guān)系正在生成，這是社會(huì)治理變革呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)。

一、長三角地區(qū)政府與社會(huì)關(guān)系模式轉(zhuǎn)型的歷程

對(duì)于中國社會(huì)來說，改革開放是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，長三角地區(qū)也是在改革開放中迎來了發(fā)展機(jī)遇。建國之后，國家就已經(jīng)有了建立經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的探索，長三角也曾作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)而一度被提出。但是，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，整個(gè)國家事實(shí)上已經(jīng)成為一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)區(qū)，它遮蔽了任何一個(gè)地域性的經(jīng)濟(jì)區(qū)。所以，在改革開放前，長三角只是個(gè)地域概念，所指的是一個(gè)以上海為中心的多個(gè)行政區(qū)構(gòu)成的地域范圍，不同的行政區(qū)都聽命于中央的計(jì)劃指令，相互間并無自覺的經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)交往活動(dòng)，它們之間并沒有自覺和自主的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作關(guān)系。由于缺乏自覺性和自主性，整個(gè)社會(huì)治理模式表現(xiàn)為從中央到地方和從政府到社會(huì)的支配模式。在某種意義上，改革開放前的中國社會(huì)具有濃重的農(nóng)業(yè)社會(huì)色彩，長三角也不例外。農(nóng)業(yè)社會(huì)的突出特征表現(xiàn)為熟人社會(huì)，整個(gè)社會(huì)事實(shí)上缺乏“個(gè)體意識(shí)”，社會(huì)本身發(fā)育遲緩，組織化程度低下，個(gè)人的獨(dú)立地位和自由權(quán)利非常匱乏 （曹鵬飛，2010）。正是由于這一原因，社會(huì)對(duì)政府形成了依賴，事事聽命于政府的安排。就中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的產(chǎn)生而言，是與中國當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)社會(huì)性質(zhì)聯(lián)系在一起的，是有著深厚的社會(huì)土壤的，社會(huì)對(duì)政府的依賴關(guān)系是社會(huì)治理以支配模式出現(xiàn)的主要原因。所以，改革開放前的政府與社會(huì)間的關(guān)系是政府通過支配的方式而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的，這種支配具有明顯的統(tǒng)治特征。盡管新中國成立后已經(jīng)確立起人民群眾當(dāng)家作主的意識(shí)，而在社會(huì)治理實(shí)踐中，卻是以統(tǒng)治的形式出現(xiàn)的，政府與社會(huì)間的關(guān)系表現(xiàn)為“命令－服從”關(guān)系。

長三角從20世紀(jì)70年代末80年代初開始進(jìn)入從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程，這也是從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程，它推動(dòng)了社會(huì)的整體性變革和結(jié)構(gòu)性變遷。很快，長三角地區(qū)就興起了“城鎮(zhèn)化”運(yùn)動(dòng)，這也是中國社會(huì)最早進(jìn)入城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)中的地區(qū)。城鎮(zhèn)化改變了社會(huì)結(jié)構(gòu)，也改變了社會(huì)性質(zhì)，促使熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民普遍地形成了市民意識(shí)，相應(yīng)地，利益意識(shí)和權(quán)利意識(shí)都迅速覺醒，對(duì)政府的依賴感也相應(yīng)地消減，從而動(dòng)搖了政府以統(tǒng)治的方式支配社會(huì)的基礎(chǔ)，并呼喚著新型政府與社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)生。長三角地區(qū)是中國最早對(duì)統(tǒng)治型支配模式 “說不”的地區(qū)，由于這一地區(qū)走在市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的前沿，最早提出了“進(jìn)城務(wù)工”、“興辦企業(yè)”、“市場(chǎng)活動(dòng)”等方面的自由要求，特別是提出了建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。所有這些，都指向了政府的統(tǒng)治型支配模式，使這種支配失去了對(duì)象，以至于不得不改變政府與社會(huì)的關(guān)系。需要指出，在中國單一制的政體模式下，政府與社會(huì)的關(guān)系調(diào)整需要在中央政府的統(tǒng)一部署下進(jìn)行。但是，從長三角的情況看，政府與社會(huì)的關(guān)系改變是有著內(nèi)生動(dòng)力的，事實(shí)上，這一地區(qū)政府與社會(huì)的關(guān)系改變先于全國，人們甚至認(rèn)為這一地區(qū)的地方政府在這一時(shí)期中做了大量不事聲張的務(wù)實(shí)調(diào)整，許多做法表現(xiàn)出了獨(dú)自探索的精神。

政府與社會(huì)的關(guān)系改變是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提出了改變這種關(guān)系的要求，政府恰恰是適應(yīng)了這種要求作出調(diào)整。這是因?yàn)?，市?chǎng)經(jīng)濟(jì)以其自由與開放的精神提出了社會(huì)變革的現(xiàn)實(shí)要求，要求政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的統(tǒng)治型支配方式向現(xiàn)代政府的管理職能模式轉(zhuǎn)變。而此時(shí)，中央也認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)管理體制權(quán)力過于集中，應(yīng)該有計(jì)劃地大膽下放 （鄧小平，1978）。在這一背景下，長三角地方政府圍繞變革政府管理模式作出現(xiàn)實(shí)探索，開始由統(tǒng)治型支配向政府管理轉(zhuǎn)變。也就是說，政府開始定位在管理的角色上，出于社會(huì)以及市場(chǎng)秩序的要求而開展對(duì)社會(huì)的管理。政府從支配者角色轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚呓巧簿痛偈拐c社會(huì)關(guān)系從統(tǒng)治關(guān)系向管理關(guān)系轉(zhuǎn)型，政府對(duì)社會(huì)的支配權(quán)力呈現(xiàn)出減弱的趨勢(shì)，轉(zhuǎn)而要求按照社會(huì)管理的需要進(jìn)行科學(xué)化建構(gòu)。我們知道，當(dāng)政府定位在統(tǒng)治型支配角色上，必然會(huì)要求社會(huì)構(gòu)成要素單一化，支配對(duì)象越是簡單和統(tǒng)一，就越利于支配行為的展開。管理則不同，它不會(huì)限制社會(huì)構(gòu)成要素的成長，反而是在社會(huì)要素的成長中去尋求管理的科學(xué)機(jī)制和方法。所以，隨著政府定位為管理者角色，社會(huì)力量也獲得了生長的契機(jī)和空間，各種社會(huì)組織迅速生成并發(fā)展起來，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新鮮血液和活力。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有促進(jìn)社會(huì)分化的功能，政府統(tǒng)治型的支配模式之所以會(huì)在改革開放后進(jìn)入消解的進(jìn)程，正是由于社會(huì)分化的結(jié)果。當(dāng)以階級(jí)區(qū)分人群時(shí)，社會(huì)所呈現(xiàn)出的是一種自上而下的單一線性結(jié)構(gòu)，當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了社會(huì)分化時(shí)，則打破了這一線性結(jié)構(gòu)，迅速分化出各種各樣的平行的人群，他們各自都有著自身的利益及其要求，從而出現(xiàn)了私人利益。這樣一來，也就產(chǎn)生了在這些私人利益之間謀求平衡的需要，而政府則變成為公共利益的代表者和維護(hù)者。所以，政府從支配者向管理者的轉(zhuǎn)變又是公共利益與私人利益分化的結(jié)果。政府作為公共利益的代表，就不能以某個(gè)階級(jí)的政府而出現(xiàn)，而是全部社會(huì)構(gòu)成要素中的平衡者和裁判者，而政府定位于管理而不是支配，正是為了扮演平衡者和裁判者的角色。所以，馬克斯·韋伯要求政府“價(jià)值中立”，盧瑟·古立克（1937）奉行效率是行政價(jià)值尺度上的最高原則。雖然對(duì)于社會(huì)主義的中國而言，并不適合于用西方現(xiàn)代化的演進(jìn)模式來加以框定，但從長三角的發(fā)展情況來看，政府的發(fā)展是包含著這種邏輯的，那就是在社會(huì)分化的過程中逐漸表現(xiàn)出了對(duì)社會(huì)各要素的包容，先于全國而實(shí)現(xiàn)了從支配者向管理者的轉(zhuǎn)變，也因此而形成了新型的政府與社會(huì)關(guān)系。

我們正處在一個(gè)迅速變動(dòng)的時(shí)代。當(dāng)中國致力于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)，當(dāng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的課題在中國被提出來并加以全面推動(dòng)時(shí)，長三角地區(qū)已經(jīng)先于全國著手解決這一課題，并且更深切地感受到了全球化、后工業(yè)化的壓力，從而進(jìn)入了新的探索進(jìn)程。這將是政府與社會(huì)的關(guān)系再一次調(diào)整的機(jī)遇。事實(shí)上，近些年來，隨著改革開放的深入，隨著全球化、后工業(yè)化浪潮的激蕩，長三角地區(qū)政府與社會(huì)的關(guān)系也已經(jīng)發(fā)生了微妙變化。而且，這是一個(gè)合乎邏輯的進(jìn)程：隨著社會(huì)的自覺，隨著市場(chǎng)以及每一個(gè)利益主體自我意識(shí)的增強(qiáng)，也隨著行動(dòng)的自主性和自由的獲得，社會(huì)自治的要求與日俱增。因而，各種各樣的社會(huì)自治力量正登上社會(huì)治理的舞臺(tái)。如果說管理型政府條件下的社會(huì)依然需要依賴政府提供社會(huì)秩序和公共服務(wù)的話，那么社會(huì)自治力量的成長則提出了新的要求，即要求政府定位在服務(wù)者角色上。就此而言，長三角地區(qū)近些年來在服務(wù)型政府建設(shè)方面所表現(xiàn)出來的高姿態(tài)也就不難理解。也就是說，是由于社會(huì)治理力量的成長而使政府感受到了一種壓力，既不能回復(fù)到原先的那種統(tǒng)治型支配模式中去，也無法按照西方國家成熟的管理型模式去建立與社會(huì)間的關(guān)系，而是需要在承認(rèn)社會(huì)自治力量發(fā)揮作用的前提下去探索新型的政府模式。因此，長三角地區(qū)正在探索的社會(huì)治理模式，在政府這里，是以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)的；而在政府與社會(huì)的關(guān)系方面，則是在承認(rèn)和促進(jìn)社會(huì)自治的前提下建構(gòu)起社會(huì)治理的合作關(guān)系。

二、長三角地區(qū)政府與社會(huì)合作關(guān)系的成長動(dòng)因

當(dāng)前，長三角地區(qū)政府與社會(huì)的新型關(guān)系還只是一個(gè)尚未充分顯現(xiàn)的現(xiàn)象，但它卻是一個(gè)具有趨勢(shì)意義的歷史性事件。分析長三角地區(qū)政府與社會(huì)合作關(guān)系成長的動(dòng)因，可以說是多種因素互動(dòng)的結(jié)果。其中，既有全球化、后工業(yè)化的影響，也有社會(huì)及其治理自身演進(jìn)的邏輯使然，特別是社會(huì)自治力量的強(qiáng)勢(shì)成長，迫使政府不得不去調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系，從而走向了政府與社會(huì)合作關(guān)系生成的方向。再者，自覺的服務(wù)型政府建設(shè)和社會(huì)治理體制創(chuàng)新也在政府與社會(huì)合作關(guān)系的成長中起到了推動(dòng)作用。

1.全球化、后工業(yè)化促進(jìn)了政府與社會(huì)的合作關(guān)系

作為在改革開放中勇于探索和不斷進(jìn)步的地區(qū)，長三角在20世紀(jì)末就充分感受到了全球化、后工業(yè)化浪潮的影響，進(jìn)入了再度“脫域化”進(jìn)程。我們知道，在西方國家的近代社會(huì)起點(diǎn)上，出現(xiàn)了一波脫域化運(yùn)動(dòng)，生成了民族國家和以政府為中心的社會(huì)治理框架。大致從20世紀(jì)80年代開始，西方國家進(jìn)入了一波新的脫域化進(jìn)程，在更大范圍上打破地域界線和族群界線，并將其影響力向全球擴(kuò)散，并以全球化、后工業(yè)化的形式出現(xiàn)。

在全球化、后工業(yè)化運(yùn)動(dòng)興起之時(shí)，中國也進(jìn)入了改革開放的進(jìn)程，特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，就不能不受到全球化、后工業(yè)化浪潮的沖擊。對(duì)于長三角地區(qū)而言，按照歷史演進(jìn)的邏輯走過了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和管理型政府模式的建構(gòu)階段，但很快就發(fā)現(xiàn)，全球化進(jìn)程不是現(xiàn)代化的延續(xù)，而是個(gè)體、社群、制度和社會(huì)以及世界持續(xù)的變革過程（全鐘燮，2008），全球化、后工業(yè)化所提出的是全新的要求。第一，由于長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的開放度較高，直接受到外部因素的影響，不僅人口的流動(dòng)、資金的流動(dòng)、產(chǎn)品的流動(dòng)反映了全球化的特征，而且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也直接受到外部因素的影響，必須反映后工業(yè)化的要求。第二，由于外來人口的大量涌入，由于流動(dòng)性的迅速增長，也由于利益意識(shí)的覺醒和多樣化利益群體的出現(xiàn)，長三角地區(qū)的社會(huì)復(fù)雜性和不確定性程度急劇提高，以至于政府既有的靜態(tài)可操作性的管理方式不再有效，而且由政府完全承擔(dān)起來的社會(huì)治理也顯現(xiàn)出力所不逮，如同經(jīng)合組織（2004）所說的，作為決策者，政府擁有掌握國家權(quán)力的絕對(duì)權(quán)威。但作為服務(wù)提供者，政府只是一種選擇，因?yàn)樗谙蛘l和如何提供公共服務(wù)方面并沒有壟斷權(quán)。第三，政府面向差異萬千的治理對(duì)象的統(tǒng)一性治理不再能滿足社會(huì)治理的新要求，同時(shí)，社會(huì)自治力量迅速成長，并有了強(qiáng)烈的自治意識(shí)和要求。在這種條件下，政府與社會(huì)合作關(guān)系的生成也就是必然的事情。

2.社會(huì)自治力量成長中的合作治理

從全球看，自20世紀(jì)七八十年代開始，也就是在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化達(dá)到了無以復(fù)加的地步后，出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)出了領(lǐng)域融合的歷史趨勢(shì)，公共生活和私人生活原有的緊張關(guān)系正在消解，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間開始出現(xiàn)廣闊的中間地帶。社會(huì)自治力量就在這個(gè)所謂的“中間地帶”成長了起來，并以獨(dú)立自主的行動(dòng)者身份出現(xiàn)。這一過程在長三角地區(qū)出現(xiàn)大致始于新世紀(jì)開始，并呈現(xiàn)出強(qiáng)勢(shì)發(fā)展的勢(shì)頭，大量的新社會(huì)組織、非政府組織開始成長為具有自覺性的社會(huì)治理主體。這就是新的一波社會(huì)自治運(yùn)動(dòng)，而且是自覺的社會(huì)自治運(yùn)動(dòng)。雖然中國社會(huì)在歷史上錯(cuò)過了自發(fā)的社會(huì)自治運(yùn)動(dòng)發(fā)生的時(shí)機(jī)，但從長三角的實(shí)際表現(xiàn)來看，自覺的社會(huì)自治運(yùn)動(dòng)卻在新的歷史條件下健康成長。

以社會(huì)組織為例。從總體規(guī)?？?，截至2012年底，上海社會(huì)組織共有10730個(gè)；江蘇全省登記社會(huì)組織42477個(gè)，社會(huì)組織總量位居全國第二，社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)數(shù)量均位列全國第一；浙江正式登記的社會(huì)組織33700個(gè)，每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)6個(gè)，社會(huì)組織總數(shù)和萬人擁有量均位居全國前列。長三角社會(huì)組織已形成強(qiáng)大規(guī)模效應(yīng)，建立起了良好的自我發(fā)展循環(huán)機(jī)制。從行業(yè)分布結(jié)構(gòu)看，長三角社會(huì)組織發(fā)展全面，行業(yè)分布廣泛，遍及教育、衛(wèi)生、科技、文化、勞動(dòng)、民政、體育、中介服務(wù)和法律服務(wù)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。從組織功能看，社會(huì)組織利用其邊界模糊、結(jié)構(gòu)靈活、手段彈性、包容性強(qiáng)、成員異質(zhì)性高等特點(diǎn)，規(guī)避政府間合作中存在的種種矛盾和問題（王云駿，2005），在擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)就業(yè)、提供公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加強(qiáng)社會(huì)文明建設(shè)方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

3.在合作治理的模式建構(gòu)中建設(shè)服務(wù)型政府

政府與社會(huì)邁向合作關(guān)系，又對(duì)政府提出了完全不同于以往的要求，迫使政府走向服務(wù)型政府建設(shè)的方向，這是一個(gè)互動(dòng)的過程。新世紀(jì)伊始，上海、南京等地就率先投入到了服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)中。對(duì)于服務(wù)型政府，張康之（2013）認(rèn)為，政府是以合作治理體系中的多元治理主體中的一元的形式出現(xiàn)的，它所擁有的是服務(wù)型政府的性質(zhì)，所扮演的是引導(dǎo)者的角色，所發(fā)揮的是引導(dǎo)多元治理主體以合作的方式開展社會(huì)治理的功能。顯然，任何時(shí)候的政府都是與社會(huì)共在的，甚至可以說是廣義的社會(huì)概念中的一個(gè)構(gòu)成要素。然而，統(tǒng)治型政府和管理型政府都不能夠意識(shí)到它與社會(huì)的共在，而是凌駕于社會(huì)之上進(jìn)行支配和控制。對(duì)于服務(wù)型政府而言，與社會(huì)間的合作關(guān)系正是建立在政府與社會(huì)共在前提下的，至少，這作為一種新的理念已經(jīng)確立了起來。

政府與社會(huì)關(guān)系牽連著兩頭，一頭是行政體制，另一頭是社會(huì)體制。政府與社會(huì)合作關(guān)系需要在行政體制和社會(huì)體制改革的互動(dòng)中加以建構(gòu)。從長三角地區(qū)的社會(huì)組織來看，可以分為兩大類，一類是在改革開放前或者在改革開放初期建立起來的，它們是在行政體制改革中為承接政府職能而組建起來的組織；另一類則是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立過程中內(nèi)生的，是真正根源于和植根于社會(huì)的組織。后一類社會(huì)組織與政府設(shè)立或政府動(dòng)員成立的社會(huì)組織不同，在一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)是作為參與社會(huì)活動(dòng)的邊緣組織而存在的，遠(yuǎn)離“政治中心”，缺乏自治的習(xí)慣和能力，而且由于社會(huì)體制沒有理順，它們也缺乏自主性的社會(huì)自治空間。為促進(jìn)長三角區(qū)域內(nèi)社會(huì)中介組織的發(fā)展，當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與社會(huì)中介組織之間的關(guān)系（羅峰、李琪，2010），要切除社會(huì)組織與政府的繁復(fù)關(guān)系，賦予社會(huì)組織以“獨(dú)立的決策與行使能力”（王名，2001）。為此，長三角地方政府實(shí)施了一系列改革，率先推行了社會(huì)組織與政府人、財(cái)、物脫鉤，通過事業(yè)單位改革等方式，剝離社會(huì)組織與政府部門的行政隸屬關(guān)系，促使人員分開、機(jī)構(gòu)分開、財(cái)務(wù)分開、資產(chǎn)分開，同時(shí)頒布了多項(xiàng)政策文件支持社會(huì)組織發(fā)展，培育社會(huì)自治能力，很多做法都開創(chuàng)了全國先河。

三、基于政府與社會(huì)合作關(guān)系的引導(dǎo)型政府職能

政府與社會(huì)的關(guān)系是一個(gè)考察視角，從這個(gè)視角出發(fā)，可以看到不同的政府與社會(huì)關(guān)系構(gòu)成了不同的社會(huì)治理模式，政府職能的實(shí)現(xiàn)方式也完全不同。當(dāng)政府與社會(huì)之間是一種支配關(guān)系時(shí)，社會(huì)被動(dòng)地接受政府的支配，同時(shí)也生成了對(duì)政府無所不在的依賴；當(dāng)政府與社會(huì)之間所建立起來的是一種管理關(guān)系時(shí)，社會(huì)必須接受政府的控制，受到政府的約束，僅僅擁有諸如市場(chǎng)活動(dòng)等方面的自由，而在社會(huì)治理中則是處在被動(dòng)的、消極的地位上。政府與社會(huì)合作關(guān)系的生成，則意味著社會(huì)成為治理主體，并能夠與政府一道在社會(huì)治理過程中平等互動(dòng)。長三角的社會(huì)治理已經(jīng)顯現(xiàn)出政府與社會(huì)的合作互動(dòng)，但是隨著政府與社會(huì)合作關(guān)系的建立，政府應(yīng)當(dāng)如何發(fā)揮其職能，或者說，建立起一種什么樣的政府職能模式，既是下一步行政體制改革的基本事項(xiàng)，也關(guān)系到當(dāng)前的社會(huì)治理實(shí)踐。

關(guān)于政府職能問題的思考是近代以來的一個(gè)政治學(xué)課題，然而這方面的大量文獻(xiàn)卻是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提供的。在中國行政改革的過程中，關(guān)于政府職能的研究一直是一個(gè)熱點(diǎn)問題，每當(dāng)談到這一問題時(shí)，學(xué)界與政界都慣于從政府與社會(huì)的大、小、強(qiáng)、弱入手，諸如“小政府、大社會(huì)”，“弱政府、強(qiáng)社會(huì)”等等。事實(shí)上，政府與社會(huì)的關(guān)系不應(yīng)該拘泥于大、小、強(qiáng)、弱對(duì)比，而是要從政府與社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)著手。就現(xiàn)代政府職能模式來看，從近代早期的自由放任型政府職能模式到凱恩斯主義的干預(yù)型政府職能模式，都無非是管理關(guān)系的不同表現(xiàn)形式，屬于管理型政府的職能模式。隨著政府與社會(huì)合作關(guān)系的出現(xiàn)，必然要求有新的政府職能實(shí)現(xiàn)方式與之相伴隨。當(dāng)前，長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)蓬勃發(fā)展，政府與社會(huì)合作關(guān)系正在生成，意味著政府在這種合作關(guān)系中需要擔(dān)負(fù)起引導(dǎo)職能，我們將這種職能實(shí)現(xiàn)方式稱為引導(dǎo)型政府職能模式。也就是說，政府與社會(huì)合作關(guān)系中的政府將是服務(wù)型政府，其職能模式則是引導(dǎo)型的。

從社會(huì)自治的角度看，全球化、后工業(yè)化浪潮中興起的自治不是近代早期自發(fā)的社會(huì)自治，而是一種自覺的社會(huì)自治。這種自治的自覺性一方面根源于社會(huì)自治力量的自覺和自主，另一方面則由政府的引導(dǎo)來加以保證，所以是一種需要得到政府引導(dǎo)的社會(huì)自治。在改革開放進(jìn)程中，長三角經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展成就表明，這一地區(qū)在服務(wù)型政府建設(shè)和社會(huì)自治力量的成長方面都進(jìn)入了一個(gè)較為成熟的階段，特別是形成了政府與社會(huì)建構(gòu)合作關(guān)系的歷史趨勢(shì)，也決定了政府可以朝著引導(dǎo)型政府職能模式的方向而進(jìn)行自我改革。從全國情況看，全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)階段，人民群眾的利益訴求日益多元化、復(fù)雜化，長三角地區(qū)同樣存在著這些問題。解決這些問題，長三角要向非政府組織放權(quán)，培育和發(fā)展獨(dú)立公正、規(guī)范運(yùn)作的社會(huì)中介組織，充分發(fā)揮長三角地區(qū)的行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織及由民間組織組建的各種組織的作用，建立和完善社會(huì)綜合服務(wù)體系，把那些長期由政府包攬下來，但不應(yīng)由政府包攬的，政府做不好、做不了的職能放給社會(huì)中介組織（唐亞林，2005），從而發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。就實(shí)踐來看，中國政府逐漸摸索出了引導(dǎo)型政府職能模式，但是其實(shí)踐形態(tài)是不成熟的，因此就不可避免地經(jīng)常性表現(xiàn)為政府主導(dǎo)的狀況。而長三角地區(qū)與中國其他地區(qū)的情況又有些不同，這些地區(qū)的地方政府由于內(nèi)生市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的催促，在改革開放初期就及時(shí)地根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求作出了調(diào)整，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)之后，則明顯呈現(xiàn)出了打造引導(dǎo)型政府職能模式的跡象。在一定程度上，長三角地區(qū)政府職能實(shí)現(xiàn)方式已經(jīng)具有了引導(dǎo)型政府職能模式的色彩。

所謂引導(dǎo)型政府職能模式，就是指政府定位在服務(wù)者角色上，擔(dān)負(fù)起引導(dǎo)社會(huì)治理的職責(zé)。它實(shí)現(xiàn)了政府干預(yù)和社會(huì)自主的有機(jī)結(jié)合，就政府與社會(huì)的關(guān)系而言，既不是對(duì)社會(huì)的放任也不是由政府的控制，而是政府提供一個(gè)方向性指導(dǎo)，從而把社會(huì)中的自主和自由凝聚到了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的共同方向上來（張康之，2012）。從長三角實(shí)踐來看，由于引導(dǎo)型政府職能模式的建立，使政府從直接管理社會(huì)事務(wù)的繁復(fù)狀態(tài)中解放了出來，從而在發(fā)揮引導(dǎo)作用方面表現(xiàn)出更強(qiáng)的能力。就此而言，當(dāng)前中國社會(huì)所探討的社會(huì)治理能力現(xiàn)代化問題，其實(shí)是應(yīng)當(dāng)從引導(dǎo)型政府職能模式的建立去破題的。也就是說，政府只有擔(dān)負(fù)起引導(dǎo)而不是管理更不是統(tǒng)治的職責(zé)，才是社會(huì)治理能力得到根本性提升的標(biāo)志。我們認(rèn)為，近些年來長三角地區(qū)的政府引導(dǎo)實(shí)踐是成功的，通過政府引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，開放社會(huì)自治領(lǐng)域和引導(dǎo)社會(huì)自治方向，已經(jīng)使這一地區(qū)建構(gòu)起了政府與社會(huì)走向合作的關(guān)系，形成了合作治理機(jī)制。

通過長三角引導(dǎo)型政府職能模式的運(yùn)行，我們可以總結(jié)和概括出以下幾點(diǎn)，從而對(duì)引導(dǎo)型政府職能模式作出描述。具體地說，引導(dǎo)型政府職能模式要求政府在以下幾個(gè)方面發(fā)揮引導(dǎo)作用：①制度供給。政府負(fù)責(zé)制定社會(huì)治理方案，輸出優(yōu)質(zhì)高效的公共政策。②優(yōu)化環(huán)境。政府為社會(huì)和市場(chǎng)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境，協(xié)調(diào)政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的矛盾。③激勵(lì)與矯正。政府引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展方向，激發(fā)社會(huì)潛能和活力，建立完善的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，確保社會(huì)自治力量自律與誠信。正是因?yàn)殚L三角地方政府在這三個(gè)方面都作出了積極探索，并形成了成熟的操作方案，才能夠保持區(qū)域發(fā)展總體性領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，在各個(gè)方面都領(lǐng)先于全國。應(yīng)當(dāng)說，在改革開放前期階段，長三角地區(qū)有著沿海和交通便利等方面的優(yōu)勢(shì)，隨著改革開放的深入，這些外在優(yōu)勢(shì)都呈現(xiàn)出了逐漸減弱的趨勢(shì)。在此情況下，為什么長三角地區(qū)一直能夠保持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的活力，可以說正是因?yàn)樗⑵鹆艘龑?dǎo)型政府職能模式。

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