辛傳海 馬俊彪

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100029）

中國社區(qū)社會(huì)組織培育與發(fā)展研究
——以美國社區(qū)非營利組織發(fā)展為借鑒

辛傳海 馬俊彪

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100029）

在社會(huì)管理體制改革的大背景下，社區(qū)管理不斷出現(xiàn)新的需求和問題，社區(qū)社會(huì)組織對(duì)整合社區(qū)服務(wù)資源、滿足社區(qū)居民物質(zhì)文化需求、發(fā)展社區(qū)自治和提高公民參與有不可替代的作用。近年來，我國社區(qū)社會(huì)組織的培育與發(fā)展取得不小的成績，但仍然面臨進(jìn)一步發(fā)展的種種困境。美國社區(qū)非營利組織較為完善，業(yè)已成為社區(qū)服務(wù)和發(fā)展的主力軍。借鑒美國社區(qū)非營利組織發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為我國社區(qū)社會(huì)組織的培育和發(fā)展尋求對(duì)策和建議顯得十分必要。

社區(qū) 中國社區(qū) 社會(huì)組織 美國社區(qū) 非營利組織

一、中國社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

“社區(qū)”是由具有共同價(jià)值觀的同質(zhì)人口組成的關(guān)系緊密、富有人情味的社會(huì)“共同體”。滕尼斯認(rèn)為：“社區(qū)中社會(huì)關(guān)系是基于某種自然意愿，這種自然意愿存在于同一地方的人群之中，社區(qū)群體具有共同的價(jià)值取向，彼此親密無間、守望相助、疾病相撫，個(gè)體具有強(qiáng)烈的歸屬感?！辟M(fèi)孝通認(rèn)為：“社區(qū)是以認(rèn)同的意愿、價(jià)值觀念為基礎(chǔ)的，血緣、鄰里和朋友關(guān)系是社區(qū)成員之間合作的主要紐帶，對(duì)其成員行為的控制通常依據(jù)傳統(tǒng)、習(xí)慣或鄉(xiāng)規(guī)民約”[1]。社區(qū)社會(huì)組織是指由社區(qū)組織或個(gè)人在社區(qū)范圍內(nèi)單獨(dú)或聯(lián)合舉辦的、在社區(qū)范圍內(nèi)活動(dòng)的、滿足社區(qū)居民不同需求的民間自發(fā)組織。其主要包含以下幾個(gè)要素：第一，組織成員主要是本社區(qū)的居民；第二，活動(dòng)區(qū)間通常只限于本社區(qū)范圍內(nèi)；第三，基于社區(qū)居民的內(nèi)在需求建立起來，因此具有較強(qiáng)的活力；第四，組織成員進(jìn)入和退出自由，組織相對(duì)松散[2]。

我國社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展歷史相對(duì)短暫，其變化歷程是與社區(qū)基層管理體制的變遷緊密結(jié)合在一起的。1991年我國提出社區(qū)建設(shè)的思路，強(qiáng)調(diào)政府減少干預(yù)發(fā)展社區(qū)服務(wù)，增加居民社區(qū)參與逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未建立的背景下，城市社區(qū)建設(shè)的重要使命就是重新進(jìn)行社會(huì)整合。因此，20世紀(jì)90年代開始的社區(qū)建設(shè)浪潮，引發(fā)了城市社會(huì)關(guān)系深層次的變化，為城市社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)育帶來了契機(jī)。在社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育的早期，政府在社區(qū)社會(huì)組織管理上采取了兩個(gè)措施：一是加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織黨建工作；二是成立社區(qū)民間組織服務(wù)中心。如2002年全國第一個(gè)社區(qū)民間組織服務(wù)中心在上海長壽路街道正式掛牌；2004年上海市市級(jí)民間組織服務(wù)中心成立；2005年初，北京市西城區(qū)成立了民間組織服務(wù)中心，并出臺(tái)了《關(guān)于積極培育民間組織參與和諧社區(qū)建設(shè)若干意見(試行)》的文件。至此，我國政府開始積極培育、鼓勵(lì)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)育與成長，并通過獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼或購買服務(wù)等方式扶持社區(qū)社會(huì)組織，鼓勵(lì)社區(qū)社會(huì)組織積極承接政府職能轉(zhuǎn)移出來的任務(wù)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，城市社區(qū)社會(huì)組織越來越多，社區(qū)居民也開始根據(jù)自身需求自下而上地建立起各類社區(qū)社會(huì)組織。以北京市為例，社區(qū)社會(huì)組織2000年約有3000家、2009年有11683家、2011年有14895家，這主要?dú)w功于城市功能的深化和拓展以及北京市相對(duì)靈活的管理方式[3]。

當(dāng)前，我國正處于從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善的時(shí)期，許多新問題擺在我們面前，如老齡化趨勢(shì)加快、社會(huì)治安狀況嚴(yán)峻，特別是隨著人們收入的增加和生活水平的提高，居民的社會(huì)生活需求日益豐富，從基本生活需求轉(zhuǎn)向要求改善居住環(huán)境，從改善居住環(huán)境轉(zhuǎn)向精神文化需求。要滿足如此龐大的需求，僅僅依靠各級(jí)地方政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。社區(qū)社會(huì)組織在繁榮社區(qū)文化生活、彌補(bǔ)公共服務(wù)不足、提供便民服務(wù)、參與社區(qū)管理等方面起到了不可或缺的作用。但總體而言，我國社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育不足，發(fā)揮能力有限，進(jìn)一步發(fā)展存在種種困境。

二、中國社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展困境

（一）缺乏對(duì)社區(qū)社會(huì)組織作用的認(rèn)識(shí)

當(dāng)前，我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，群眾的物質(zhì)文化需求激增與社會(huì)矛盾多發(fā)并存。社區(qū)社會(huì)組織作為發(fā)源于基層的群眾自治組織，由于其成長歷史的短暫和現(xiàn)有規(guī)模、能力的弱小，其在提供公共服務(wù)和疏導(dǎo)社會(huì)矛盾方面的作用尚未得到社會(huì)各方面的認(rèn)同。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，其可有可無，“多之不多、無之不少”，傾向于任由社區(qū)社會(huì)組織自生自滅；一種觀點(diǎn)認(rèn)為，社區(qū)社會(huì)組織不過是新形勢(shì)下社區(qū)管理的裝飾品，并不能發(fā)揮主導(dǎo)作用，甚至因?yàn)槎鄶?shù)社區(qū)社會(huì)組織不能正式登記；另一種觀點(diǎn)傾向于將其定義為非法組織[4]。多數(shù)地方政府沒有真正重視社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)建設(shè)中的作用，忽視其在提供公共服務(wù)、緩解社會(huì)矛盾、加強(qiáng)社區(qū)自治、提高公民參與水平中可以發(fā)揮的巨大影響。社區(qū)居民缺乏參與社區(qū)生活的積極性，公益意識(shí)也尚未廣泛形成，直接導(dǎo)致居民對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的各種公益活動(dòng)參與熱情不夠，社區(qū)社會(huì)組織的參與人群往往就變成“老人團(tuán)”，年輕人與上班族不愿意參與這些組織的活動(dòng)。

（二）缺乏利于社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的法律法規(guī)

相關(guān)法律法規(guī)不健全，社區(qū)社會(huì)組織面臨合法化困境。2010年，中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長應(yīng)松年教授認(rèn)為，作為社會(huì)管理新興主體的社會(huì)組織和自治組織的立法需要加強(qiáng)和完善。當(dāng)前，我國實(shí)行的依然是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1998）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998）和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（2004）。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和變遷，這些法律已經(jīng)不能適應(yīng)實(shí)際需求，并導(dǎo)致諸多社會(huì)問題的發(fā)生，亟待制定國家層面上的專門法律。我國現(xiàn)行法律法規(guī)為社會(huì)組織的創(chuàng)建設(shè)立了過高“門檻”，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是實(shí)行“雙重許可主義”，即社會(huì)組織的成立需要經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的雙重審查和批準(zhǔn)后才能夠成立。這樣的審批程序不僅使成立程序繁瑣，而且兩個(gè)部門在審查標(biāo)準(zhǔn)上可能會(huì)出現(xiàn)不同，許多社區(qū)社會(huì)組織很難找到主管部門，“社會(huì)組織須有業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)”這一規(guī)定仍然束縛著此類組織登記成立，獲得合法身份。二是對(duì)社區(qū)社會(huì)組織成立的活動(dòng)資金和會(huì)員總數(shù)的要求過高。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第10條第1、5項(xiàng)的規(guī)定，成立社會(huì)團(tuán)體需要50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員，或者30個(gè)以上的單位會(huì)員（個(gè)人會(huì)員、單位會(huì)員混合組成的，會(huì)員總數(shù)不得少于50個(gè)）。全國性的社會(huì)團(tuán)體需要10萬元以上的活動(dòng)資金，地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體需要3萬元以上的活動(dòng)資金。根據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第8條第2項(xiàng)的規(guī)定，設(shè)立地方性公募基金會(huì)需要不低于400萬元人民幣的原始基金，設(shè)立非公募基金會(huì)需要不低于200萬元人民幣的原始基金，原始基金必須為到賬貨幣資金[5]。目前，我國多數(shù)社區(qū)社會(huì)組織尚處在起步發(fā)展階段，很難達(dá)到諸《條例》中關(guān)于活動(dòng)資金和會(huì)員總數(shù)的要求，導(dǎo)致其無法得到合法身份。

（三）缺乏充足、穩(wěn)定的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)

一般而言，社區(qū)社會(huì)組織的資金主要來源于政府、企業(yè)和個(gè)人的資助，但是目前來自各方面的資助有限，而且其支持重點(diǎn)可能隨時(shí)轉(zhuǎn)移。而服務(wù)于社區(qū)基層的社區(qū)社會(huì)組織對(duì)充足活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的需求相對(duì)較高，因此經(jīng)費(fèi)缺乏成為一個(gè)相當(dāng)普遍和非常嚴(yán)峻問題，大多數(shù)的社區(qū)社會(huì)組織都面臨由于資金來源渠道有限、創(chuàng)收能力弱而關(guān)閉的危險(xiǎn)，這就嚴(yán)重制約了它們穩(wěn)定、有序地成長和發(fā)展。

（四）缺乏足夠的組織能力建設(shè)

社區(qū)社會(huì)組織大多處于自發(fā)的狀態(tài)，社區(qū)內(nèi)部社會(huì)組織的成立缺乏宏觀規(guī)劃，已成立的組織內(nèi)部職責(zé)交叉，容易造成職能重疊、資源浪費(fèi)。政府與社區(qū)社會(huì)組織關(guān)系不明，行政事務(wù)與社區(qū)管理事務(wù)交纏不清，政府存在干涉組織的日常運(yùn)營和管理的情況。另外，社區(qū)社會(huì)組織內(nèi)部管理無序，部分組織建立了章程，但大都不按章程辦事，其法律上的合法化問題以及外部監(jiān)督長期處于真空狀態(tài)，使其在管理運(yùn)行中存在諸多弊病。多數(shù)社區(qū)社會(huì)組織內(nèi)部制度不健全，且運(yùn)作欠規(guī)范，隨意性很大，使得其社會(huì)公信度不足，難以有效地動(dòng)員社會(huì)資源支持組織的發(fā)展。

（五）缺乏專業(yè)工作人員

社區(qū)社會(huì)組織工作人員能力較低，基礎(chǔ)條件薄弱。我國專業(yè)社會(huì)工作人員的短缺，是影響社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展壯大的原因之一。目前，工作人員大多沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，僅有工作的熱情并不能保證將尚處于發(fā)展初期的社區(qū)社會(huì)組織真正運(yùn)營好。另外，一些社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)多是由政府投資或利用發(fā)行彩票募集的資金籌建的，然后移交給社區(qū)居委會(huì)管理和使用。一般依靠社區(qū)民間力量興辦的服務(wù)機(jī)構(gòu)，大都是一些便民、利民的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，專業(yè)性的社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量較少，基礎(chǔ)條件也很薄弱。

（六）缺乏有效的外部監(jiān)督與內(nèi)部自律

在外部監(jiān)督方面，一方面有的社區(qū)社會(huì)組織將經(jīng)營所得用于私益分配，具體運(yùn)作情況鮮為人知，導(dǎo)致其社會(huì)公信力不足，難以有效地動(dòng)員社會(huì)資源，資金募集困難重重；另一方面政府監(jiān)管機(jī)關(guān)在組織成立時(shí)審批嚴(yán)格，而放松日常監(jiān)管，成立時(shí)的許可和成立后的放任并行。在內(nèi)部監(jiān)督方面，少數(shù)社區(qū)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人為了應(yīng)付上級(jí)考核虛報(bào)工作，使上級(jí)無法準(zhǔn)確得知下級(jí)的真實(shí)現(xiàn)狀，監(jiān)督工作更加無從談起。很多的社區(qū)社會(huì)組織未建立起良好的自律運(yùn)行機(jī)制，如組織章程、活動(dòng)規(guī)范、財(cái)務(wù)制度等不正常，內(nèi)部糾紛時(shí)有發(fā)生，缺乏持續(xù)發(fā)展的能力。

導(dǎo)致以上種種困境的深層原因無外乎兩個(gè)方面：一是社區(qū)居民自治發(fā)育不足；二是社會(huì)組織發(fā)展仍然存在許多亟待解決的問題。社區(qū)居民自治與社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展具有因果關(guān)聯(lián)性。社區(qū)居民自治是社區(qū)居民在社區(qū)內(nèi)實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，按照社區(qū)居民“自己管理自己的事情”、“大家的事情大家辦”的原則，通過民主協(xié)商的方式，共同解決社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)方面的問題，共同創(chuàng)造美好、幸福的生活。而要達(dá)到這個(gè)目的，只有建立屬于居民自己的組織——社區(qū)社會(huì)組織，它是由社區(qū)組織或個(gè)人在社區(qū)范圍內(nèi)單獨(dú)或聯(lián)合舉辦的、在社區(qū)范圍內(nèi)開展活動(dòng)的、滿足社區(qū)居民不同需求的民間自發(fā)組織。然而，如果社區(qū)自治管理變成行政化的管理，社區(qū)居民自治不能得到充分發(fā)育，社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展必然受到阻礙。20世紀(jì)90年代以來，我國政府主導(dǎo)推動(dòng)的社區(qū)建設(shè)取得很大成就，如新型社區(qū)制基本建成，各項(xiàng)社區(qū)服務(wù)改善明顯，形成了各種社區(qū)管理模式，但是由政府主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)行政色彩較濃，社區(qū)自治不能正常發(fā)育。主要表現(xiàn)在：社區(qū)管理職能行政化、社區(qū)管理人員公職化、社區(qū)工作方式機(jī)關(guān)化、社區(qū)運(yùn)行機(jī)制行政化、社區(qū)權(quán)力行使集中化、社區(qū)建設(shè)政績化等。因此，要培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，必須進(jìn)一步完善社區(qū)居民自治，社區(qū)管理去行政化。社區(qū)居民自治是社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的前提和保障。

近20年來中國社會(huì)組織發(fā)展取得了長足的進(jìn)展，主要表現(xiàn)在：社會(huì)組織數(shù)量不斷增多，服務(wù)領(lǐng)域越來越廣，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)逐步完善，部分地區(qū)促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的改革策略取得成效。但是社會(huì)組織發(fā)展仍然存在很多問題，主要表現(xiàn)在：社會(huì)組織發(fā)展的法律環(huán)境上有三項(xiàng)主要行政《條例》亟需修訂，《慈善法》應(yīng)回應(yīng)社會(huì)需求盡早出臺(tái)，《社會(huì)組織總法》的制定應(yīng)提上議事日程；社會(huì)組織與政府的關(guān)系上，政府對(duì)社會(huì)組織管理失當(dāng)，社會(huì)組織缺乏獨(dú)立性；社會(huì)組織與企業(yè)的關(guān)系上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不健全，使得經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)組織不能充分地發(fā)揮作用，企業(yè)對(duì)社會(huì)組織的資助和支持不夠；社會(huì)組織與社會(huì)公眾的關(guān)系上，志愿文化缺失，社會(huì)力量對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督不夠。另外，社會(huì)組織內(nèi)部也存在人才短缺、資金不足、管理落后、缺乏服務(wù)理念和使命感等問題。

社區(qū)居民自治發(fā)育不全以及社會(huì)組織總體發(fā)展存在的問題，是影響社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的主要原因。而美國社區(qū)非營利組織能夠成為服務(wù)社區(qū)的主力軍，恰好在這兩個(gè)方面打下深厚的文化與制度基礎(chǔ)。下面具體論述美國社區(qū)非營利組織的發(fā)展特色以及對(duì)中國的借鑒。

三、中國社區(qū)社會(huì)組織培育與發(fā)展政策建議——以美國社區(qū)非營利組織為借鑒

（一）美國社區(qū)非營利組織發(fā)展?fàn)顩r

社區(qū)非營利組織是美國社區(qū)實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的重要載體，致力于表達(dá)居民的意愿和對(duì)社區(qū)居民開展服務(wù)。美國社區(qū)非營利組織從十八世紀(jì)開始出現(xiàn)，19世紀(jì)后逐步走向繁榮，已經(jīng)適應(yīng)于美國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。自20世紀(jì)30年代羅斯福新政以來，公共機(jī)構(gòu)曾一度成為全美在社區(qū)服務(wù)中的主導(dǎo)力量。但1960年代以后，隨著美國“向貧困開戰(zhàn)”戰(zhàn)略的實(shí)施及政府財(cái)政方面的緊縮，聯(lián)邦政府開始重視非營利組織在社區(qū)服務(wù)和社區(qū)發(fā)展中的作用。非營利組織在聯(lián)邦、州、城市、社區(qū)等各個(gè)層次間都建立了組織網(wǎng)絡(luò)，并開展了形式多樣的社區(qū)服務(wù)和社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目。目前，社區(qū)非營利組織是美國社區(qū)發(fā)展的主力軍，在大小社區(qū)活動(dòng)的社區(qū)非營利組織達(dá)100萬個(gè)左右。

由于美國社會(huì)群體的復(fù)雜性和居民需求的多樣性，使得多種類別的社區(qū)非營利組織應(yīng)運(yùn)而生。主要包括四類：一是全國性的和州、縣一級(jí)的社會(huì)團(tuán)體在社區(qū)的分支機(jī)構(gòu)，如較大的志愿者組織、慈善組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等，這些組織與上級(jí)組織實(shí)際上沒有隸屬關(guān)系，獨(dú)立開展活動(dòng)。二是社區(qū)中的民間團(tuán)體，包括綜合性居民團(tuán)體和各類群體性組織，此類團(tuán)體數(shù)量最多。三是社區(qū)服務(wù)性設(shè)施的管理組織，負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)設(shè)施的日常運(yùn)營和維護(hù)工作。四是社區(qū)非營利組織，這類組織與上述三類組織職能有交叉，但其需要經(jīng)過嚴(yán)格的審批才能成立。社區(qū)內(nèi)的各類非營利組織之間沒有隸屬關(guān)系，各自按照法律法規(guī)，代表不同群體的利益獨(dú)立開展活動(dòng)。

社區(qū)非營利組織在美國能夠得到良好的發(fā)展，是諸多因素作用的結(jié)果。首先，美國是一個(gè)移民國家，有著不同的宗教信仰，因此社區(qū)之間需要的服務(wù)內(nèi)容也有很大的差別，而政府提供的社區(qū)服務(wù)具有統(tǒng)一性和單一性的局限，很難為不同社區(qū)生活的人們所接受。因此，不少社區(qū)針對(duì)各社區(qū)不同的需求和問題，自發(fā)組織一些非營利機(jī)構(gòu)，替代政府的服務(wù)機(jī)構(gòu)，自行滿足需求和解決問題，并愈來愈被人們所普遍接受，這是美國社區(qū)非營利組織產(chǎn)生的一個(gè)重要社會(huì)基礎(chǔ)。其次，美國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步較早，經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能的相對(duì)劃分，使得一定區(qū)域內(nèi)人們共同生活的社區(qū)理念也較早產(chǎn)生，由于從業(yè)場(chǎng)所和家庭功能的局限，使人們產(chǎn)生的一系列思想意愿的表達(dá)和生活上的問題，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)社區(qū)服務(wù)的普遍需求。再次，社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容涉及廣泛且龐雜，而且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，居民生活方式變得豐富多彩，單一靠政府管理機(jī)關(guān)來行使社區(qū)服務(wù)職能很難滿足居民的需求，且會(huì)帶來效率低下、成本增大等問題，因此居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的訴求，促使社區(qū)非營利組織的產(chǎn)生并加快其發(fā)展。最后，美國公民社會(huì)歷史長，發(fā)育程度較高，社區(qū)居民參與意識(shí)強(qiáng)，有參與社區(qū)自治的熱情和能力，這是社區(qū)非營利組織能夠在美國蓬勃發(fā)展的根本原因之一[6]。

（二）中國社區(qū)社會(huì)組織培育與發(fā)展的對(duì)策

我國的社區(qū)社會(huì)組織在推動(dòng)我國社區(qū)建設(shè)，加快城市現(xiàn)代化建設(shè)，提高居民生活質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)和諧方面發(fā)揮了重要作用。然而，目前我國社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展存在一系列困境，如對(duì)社區(qū)社會(huì)組織作用認(rèn)識(shí)不足、法律法規(guī)不健全、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)缺乏、組織自身建設(shè)不足、專業(yè)人才欠缺、他律及自律機(jī)制不健全等等，都不同程度地存在。盡管中美兩國在歷史文化、意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)體系、社會(huì)結(jié)構(gòu)等方面有很多不同，但我們還是能從美國發(fā)揮社區(qū)非營利組織在社區(qū)建設(shè)方面作用的實(shí)踐中借鑒一些成功的經(jīng)驗(yàn)，形成解決我國當(dāng)前社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展困境的對(duì)策。

1.健全社區(qū)社會(huì)組織體系,積極開拓社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目。目前，我國社區(qū)服務(wù)發(fā)展較快,特別是社區(qū)文化活動(dòng)日趨豐富，但總體上還不能滿足社區(qū)居民的需要。如對(duì)老年人的服務(wù)還比較薄弱，青少年課后服務(wù)滯后、活動(dòng)場(chǎng)所缺乏,家政服務(wù)項(xiàng)目需要增加和改進(jìn),社區(qū)安全感不強(qiáng)。社區(qū)服務(wù)的開拓和健全光靠居委會(huì)的努力是不夠的,要建立代表不同群體利益和為不同群體服務(wù)的團(tuán)體,把社區(qū)服務(wù)提高到一個(gè)新的水平。在美國社區(qū)內(nèi),非營利組織正朝著建立一種無所不包的服務(wù)體系方向努力,涉及的服務(wù)范圍十分寬廣,力求使社區(qū)服務(wù)達(dá)到“老有所養(yǎng)、幼有所托、孤有所扶、殘有所助、貧有所濟(jì)、難有所幫、學(xué)有所教、需有所供”的全方位的新境界。特別是為社區(qū)老年人服務(wù)和老年人自我服務(wù)的組織及設(shè)施比較健全。

借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步開拓社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目可從以下幾方面著手：一是要注重建立為特殊群體服務(wù)的社區(qū)組織以及公益性服務(wù)設(shè)施的管理組織，如老年人協(xié)會(huì)、青少年活動(dòng)中心、婦女協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)、扶貧濟(jì)困性的團(tuán)體等。特別是要通過這些組織為弱勢(shì)群體開展服務(wù),及時(shí)地反映他們的困難和要求,幫助他們解決生活中存在的突出問題。二是要建立一些志愿者服務(wù)組織。一大批熱心志愿者隊(duì)伍的存在，是社區(qū)社會(huì)組織順利開展活動(dòng)及社區(qū)發(fā)展的重要因素。我們要從社區(qū)建設(shè)的要求出發(fā),積極發(fā)展熱心于社會(huì)公益事業(yè)的志愿者隊(duì)伍。大、中、小學(xué)校要建立社區(qū)服務(wù)檔案,把學(xué)生的志愿服務(wù)作為好學(xué)生評(píng)選，甚至作為正常畢業(yè)的必備條件。三是要積極發(fā)展服務(wù)性的民辦非企業(yè)單位。在美國,社區(qū)非營利組織在溝通政府與百姓之間的聯(lián)系、拓展就業(yè)途徑、緩解社會(huì)沖突方面起著重要的潤滑劑作用。我國由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后,不少社區(qū)服務(wù)內(nèi)容還沒有從政府工作中分離出來,一些社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目與企業(yè)經(jīng)營也沒有作規(guī)范性的區(qū)別，因而社區(qū)民辦非企業(yè)單位發(fā)育遲緩,機(jī)制不健全。為此,我們要從社區(qū)居民的需求出發(fā),充分體現(xiàn)以人為本的原則,以優(yōu)質(zhì)服務(wù)為目標(biāo),積極倡導(dǎo)建設(shè)社區(qū)社會(huì)組織，既要滿足社區(qū)居民生活的基本需要,又能幫助解決社區(qū)的就業(yè)問題,為社區(qū)居民創(chuàng)造舒適的生活環(huán)境,使他們有更多時(shí)間從事其它工作。一些公益性設(shè)施應(yīng)盡可能地由居民成立民辦非企業(yè)單位,進(jìn)行自我管理[6]。

2.制定和完善相關(guān)法規(guī)政策，健全監(jiān)督管理機(jī)制。政府要制定和完善有關(guān)法律法規(guī)和政策條例，為社區(qū)社會(huì)組織的運(yùn)行和監(jiān)管提供制度依據(jù)，公正、合法地保障社區(qū)社會(huì)組織的合法權(quán)益，使社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展規(guī)范化、制度化。借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際,建立對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的法制保障，規(guī)范社區(qū)社會(huì)組織的設(shè)立，促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。建議國家制訂《社區(qū)工作條例》，根據(jù)新形勢(shì)、新情況，在進(jìn)一步明確社區(qū)居委會(huì)的性質(zhì)、責(zé)任和權(quán)利的基礎(chǔ)上,對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的設(shè)立程序、職能、有關(guān)政策等作出具體的可操作的規(guī)定。政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的政策條例，對(duì)社區(qū)社會(huì)組織在登記備案環(huán)節(jié)適度放寬，破除其尷尬的合法化困境，獲得合法的組織身份。

在美國，強(qiáng)調(diào)社區(qū)社會(huì)組織的作用，并不意味著政府放棄了對(duì)其的監(jiān)督和管理，相反政府運(yùn)用稅收、民事法律、勞動(dòng)政策等手段，不斷地加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)各類社區(qū)非營利組織的管理和監(jiān)督。美國通過寬嚴(yán)有度、剛?cè)峁矟?jì)的具體舉措，促使社區(qū)非營利組織發(fā)揮開創(chuàng)性和探索性作用，彌補(bǔ)了政府失靈和市場(chǎng)失靈。對(duì)我國社區(qū)社會(huì)組織的監(jiān)督管理，可借鑒美國的社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，培育一批專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并對(duì)社區(qū)社會(huì)組織活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估的結(jié)果，確定財(cái)政支持的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化社會(huì)公眾和新聞媒體對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的監(jiān)督作用，建立機(jī)制，允許公民對(duì)其章程、組織機(jī)構(gòu)、活動(dòng)情況和財(cái)務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督。

3.政府主導(dǎo)，多方協(xié)助提供必要資金支持。美國政府對(duì)社區(qū)非營利組織的支持在過去20年中迅猛發(fā)展，提供了包括免稅、財(cái)政資金支持在內(nèi)的各項(xiàng)支持舉措，聯(lián)邦政府在社會(huì)服務(wù)方面的花費(fèi)，50%以上投向非營利組織。對(duì)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，在財(cái)政上每年提供10%～80%不等的財(cái)政資金，其中以60%～70%為多。在稅收上給予社區(qū)非營利組織特定的免稅政策。

比較而言，我國社區(qū)社會(huì)組織由于缺乏充足穩(wěn)定的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)重地制約了其穩(wěn)定、長久的發(fā)展。因此，政府應(yīng)提供必要的財(cái)政支持，加大購買公共服務(wù)的力度，適度拓寬社區(qū)社會(huì)組織融資渠道，保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)支持。要重點(diǎn)支持社區(qū)民辦非企業(yè)單位，這一類型的組織是指依照國務(wù)院《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定設(shè)立的為社區(qū)居民服務(wù)的公益性、非營利性社區(qū)社會(huì)組織。要用足用好國務(wù)院、財(cái)政部和國家稅務(wù)總局對(duì)民辦非企業(yè)單位的稅收優(yōu)惠政策。對(duì)這類組織開展的一些有償服務(wù),能免稅的要予以免稅。對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人向民辦非企業(yè)單位的公益、救濟(jì)性捐贈(zèng),準(zhǔn)予在繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅前全額扣除。同時(shí)，要完善對(duì)民辦非企業(yè)單位的監(jiān)督機(jī)制。嚴(yán)格規(guī)定社區(qū)民辦非企業(yè)單位在接受捐贈(zèng)和開展有償服務(wù)時(shí)的收入不能作為分紅分給出資人,有專項(xiàng)用途的必須?？顚Ｓ?沒有專項(xiàng)用途的必須轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居民的福利和用于擴(kuò)大再服務(wù)。

4.提高社區(qū)工作人員能力素養(yǎng)。美國社區(qū)非營利組織的管理者和工作人員知識(shí)層次較高，社會(huì)閱歷廣，有豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，具有為社會(huì)奉獻(xiàn)的精神，能夠?qū)M織進(jìn)行合法、高效的管理，使社區(qū)社會(huì)組織能夠以最少的成本提供最多的服務(wù)，而目前我國的社區(qū)工作人員普遍缺乏專業(yè)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，因此專業(yè)的社區(qū)工作人員隊(duì)伍亟需發(fā)展和壯大。首先，應(yīng)該推進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織工作人員的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展，高等院校應(yīng)增加社會(huì)工作相關(guān)專業(yè)培養(yǎng)的力度，健全職業(yè)社區(qū)工作人員培養(yǎng)體系，彌補(bǔ)社會(huì)短缺、空缺。其次，加強(qiáng)現(xiàn)有工作人員的培訓(xùn)力度，要經(jīng)常性的進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并與外界有關(guān)方面加強(qiáng)聯(lián)系，就社會(huì)組織能力建設(shè)的內(nèi)容、方法等方面開展合作交流，提高組織自我建設(shè)、自我發(fā)展的能力。再次，可以充分利用志愿者的資源，通過整合素質(zhì)相對(duì)較高的志愿者資源，有效地緩解專業(yè)人員短缺的問題，并促進(jìn)志愿者服務(wù)走向制度化、規(guī)范化的發(fā)展道路。

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On the Cultivation and Development of Social Organizations in Chinese Community:a Reference from the Development of Non-profit Organizations in American Community

XIN Chuan-hai，MA Jun-biao
（Schoolof Public Administration,University of International Businessand Economics,Beijing 100029,China）

In the context of social management system reform,new needs and problems of community management continually arising,social organizations in community are playing an irreplaceable effect to integrate community service resources and meet thematerial and cultural needs of community residents,to develop the community autonomy and increase the citizen participation.In recent years,the cultivation and development of community-based social organizations hasmade some great achievement,but still faces difficultiesw ith further development.The non-profit organizations in American community aremore perfect which have become the main forcesof community service and development.It’s very necessary to seek countermeasuresand suggestions for the cultivation and development of social organizations in Chinese community from learning the development experience of non-profit organizations in American community.

community;Chinese community;social organization;American community；non-profit organizations