環(huán)境保護(hù)稅開(kāi)征之我見(jiàn)

◎仲倩雯

環(huán)境保護(hù)稅開(kāi)征之我見(jiàn)

◎仲倩雯

十八屆三中全會(huì)后，財(cái)稅體制改革一直著眼于包括環(huán)境保護(hù)稅在內(nèi)的六大稅種改革。如何利用包括環(huán)境保護(hù)稅法等稅收在內(nèi)的各種有效手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境，減少環(huán)境污染、改善民生，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展“中國(guó)夢(mèng)”的必然選擇。6月上旬，國(guó)務(wù)院法制辦公布的《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見(jiàn)稿）》，表明環(huán)境保護(hù)稅的開(kāi)征已經(jīng)是“箭在弦上”，更加凸顯了這項(xiàng)改革的迫切性。本文從我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境稅費(fèi)制度在環(huán)境保護(hù)功能上的不足入手，在討論環(huán)境稅推行的可能阻力的基礎(chǔ)上，提出在我國(guó)開(kāi)征環(huán)保稅的基本構(gòu)想及對(duì)策。

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題日益突出。我國(guó)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的職責(zé)主要是依靠政府的行政手段，以收費(fèi)為主，而保護(hù)環(huán)境的稅收政策主要集中在資源稅、消費(fèi)稅、增值稅和企業(yè)所得稅等方面。但是，嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)讓我們不得不反思我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式以及環(huán)保稅收體系中的不足。有機(jī)統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)是我們面臨的一個(gè)重要課題。

開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅的必要性

為了應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，我國(guó)先后頒布了《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等，但是這些的實(shí)際執(zhí)行效果并不明顯。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，通過(guò)稅收立法，征收環(huán)境保護(hù)稅，不失明智之舉。

一方面，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境稅費(fèi)制度已經(jīng)不適應(yīng)綜合治理環(huán)境的需要。在環(huán)境收費(fèi)上，排污費(fèi)起著主導(dǎo)作用。而排污費(fèi)征稅范圍窄，很多污染并沒(méi)有納入進(jìn)來(lái)。企業(yè)守法的成本相對(duì)于違法成本較高，逃避繳納排污費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)由于執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)測(cè)手段落后、監(jiān)控不嚴(yán)密等一系列原因，使得其無(wú)法足額征收。排污費(fèi)作為行政性收費(fèi)，具有彈性較大，給稅務(wù)機(jī)關(guān)和交費(fèi)企業(yè)之間提供了很大的協(xié)商空間。在有關(guān)環(huán)境保護(hù)的稅收制度上，主要涉及稅種有資源稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、增值稅。但是這些稅種的稅收調(diào)節(jié)面不寬，優(yōu)惠單一缺乏靈活性，提及環(huán)保的相關(guān)規(guī)定零星，不成體系。正因?yàn)檫@些稅種的政策著力點(diǎn)都不是在環(huán)境保護(hù)上，因此保護(hù)作用欠佳。通過(guò)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅可以大大減少治理污染和繳納相關(guān)稅費(fèi)之間的暴利空間，才可以落實(shí)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。

另一方面，環(huán)境保護(hù)稅的開(kāi)征也有很多現(xiàn)實(shí)意義。根據(jù)“雙重紅利”理論，環(huán)境保護(hù)稅的改革不僅能夠帶來(lái)改善環(huán)境質(zhì)量的“環(huán)境紅利”，也能夠通過(guò)降低現(xiàn)行稅制對(duì)資本、勞動(dòng)的扭曲，從而促進(jìn)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，帶來(lái)“非環(huán)境紅利”。借環(huán)境保護(hù)稅的開(kāi)征可以有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，也有利于優(yōu)化以“綠化”為導(dǎo)向的稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

環(huán)境保護(hù)稅開(kāi)征的難點(diǎn)

環(huán)境保護(hù)說(shuō)作為一個(gè)新的稅種，其開(kāi)征必然會(huì)迎來(lái)經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、制度性各方面的阻力。

如何分配收入、整合部門(mén)之間的利益。目前的環(huán)保性收費(fèi)是涉及多部門(mén)的征收，收入的入庫(kù)級(jí)次也不一樣。若進(jìn)行“費(fèi)改稅”，將其全部改為環(huán)保稅，勢(shì)必出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)稅收入定義為地方稅、中央稅還是中央與地方的共享稅的問(wèn)題，如果是地方稅如何在各級(jí)政府分配問(wèn)題，容易引起各級(jí)財(cái)政收入的紛爭(zhēng)、相關(guān)部門(mén)的權(quán)限和利益取舍、部門(mén)設(shè)置和人員整合等問(wèn)題。比如環(huán)保部門(mén)在“費(fèi)改稅”后就會(huì)面臨經(jīng)費(fèi)缺口問(wèn)題，依照意見(jiàn)征求稿中按日計(jì)罰是不是會(huì)使環(huán)保部門(mén)“放水養(yǎng)魚(yú)”，發(fā)現(xiàn)企業(yè)問(wèn)題，故意拖日子，然后處以重罰。

居民和企業(yè)反對(duì)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。居民和企業(yè)作為理性人，他們追求的是自身利益的最大化。環(huán)境保護(hù)稅的開(kāi)征無(wú)疑會(huì)侵占他們的既得利益。開(kāi)征初期，企業(yè)會(huì)因?yàn)槎愗?fù)增加影響利潤(rùn)，尤其是環(huán)保稅的重點(diǎn)監(jiān)控納稅人——火電、鋼鐵等行業(yè)，進(jìn)而影響企業(yè)投資規(guī)模和產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于一些經(jīng)營(yíng)狀況不好的企業(yè)，稅負(fù)的增加甚至直接會(huì)導(dǎo)致破產(chǎn)。此外，環(huán)保設(shè)施作為公共產(chǎn)品自然有外部收益，不排除人們往往更愿意“免費(fèi)搭車(chē)”。

與其他政策制度的協(xié)調(diào)。為了獲得更好的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，將環(huán)境稅與其他政策制度結(jié)合起來(lái)運(yùn)用，僅僅依靠環(huán)境保護(hù)稅的單項(xiàng)突進(jìn)難以取得成功，需要合理的制度設(shè)計(jì)和完善的配套政策做支持。一旦費(fèi)與稅之間過(guò)渡，那么就會(huì)面臨很多技術(shù)問(wèn)題。例如如何建立準(zhǔn)確、可靠的排污申報(bào)和核實(shí)制度。

環(huán)境稅的課稅標(biāo)準(zhǔn)難以合理確定。本次公布的環(huán)境稅法意見(jiàn)征求稿，從形式上將原先各地區(qū)征收的排污費(fèi)平移改為環(huán)境稅，包括在征收的對(duì)象和稅率上都沒(méi)有太多變化。但對(duì)于征稅對(duì)象和稅率的確定確實(shí)存在很大難點(diǎn)。

征稅對(duì)象：理論上講，對(duì)于各種污染物，都要計(jì)入征稅范圍。但是對(duì)于國(guó)際上很重視的二氧化碳，卻沒(méi)有納入。而且，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也會(huì)造成一定污染，卻也排除在外?？傊?，污染肯定不止這些，是不是需要留下足夠的借口，以便能夠擴(kuò)圍，囊括其他的污染。這些都是需要考慮的。

稅率：由于企業(yè)和征管部門(mén)存在信息不對(duì)稱(chēng)，稅率難以確認(rèn)。一方面，足夠高的稅率才能對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)有實(shí)在影響，但稅率過(guò)高，可能使企業(yè)在環(huán)保設(shè)備上投資不當(dāng)，影響企業(yè)收益；但若考慮納稅配合度，采用過(guò)低稅率，則可能給環(huán)境帶來(lái)不可逆轉(zhuǎn)的破壞。同時(shí)，不同產(chǎn)業(yè)對(duì)于環(huán)保稅的敏感程度不一樣，是不是需要制定差別稅率也是問(wèn)題之一。

我國(guó)環(huán)境稅收制度體系設(shè)計(jì)問(wèn)題

考慮到開(kāi)征環(huán)境稅可能面臨的阻力與難點(diǎn)，為完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅收體系宜采用分步走、分階段推進(jìn)的方式。在推進(jìn)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅的過(guò)程中，結(jié)合現(xiàn)行稅種進(jìn)行“綠化改造”，實(shí)行一攬子改革，以形成完善的環(huán)境保護(hù)稅收體系。

現(xiàn)行有關(guān)環(huán)境保護(hù)稅種的“綠化”設(shè)計(jì)。協(xié)同“費(fèi)改稅”，對(duì)這些相關(guān)稅種進(jìn)行“綠化改造”，可以加強(qiáng)我國(guó)稅制促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用，事半功倍。

改革和完善資源稅，促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。首先要做的是擴(kuò)大資源稅的征收范圍，將礦產(chǎn)資源之外的，如海洋資源、生物資源等其他資源的開(kāi)采和利用也納入征稅范圍。其次考慮把應(yīng)稅資源的銷(xiāo)售和使用數(shù)量計(jì)稅改為按資源開(kāi)采或生產(chǎn)的數(shù)量計(jì)稅，達(dá)到節(jié)約資源的目的。最后應(yīng)取消水資源費(fèi)、育林費(fèi)等費(fèi)用，并將其相應(yīng)納入資源稅的范圍。

完善消費(fèi)稅的政策。將消費(fèi)過(guò)程中對(duì)環(huán)境產(chǎn)生污染或資源消耗大的產(chǎn)品都納入征收范圍，根據(jù)其不同危害程度，對(duì)應(yīng)稅品采取差別稅率。

改革完善增值稅優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)無(wú)污染生產(chǎn)。一方面對(duì)企業(yè)購(gòu)進(jìn)的用于環(huán)保設(shè)備予以進(jìn)項(xiàng)稅加倍扣除的優(yōu)惠政策，或者對(duì)于此類(lèi)企業(yè)出口，實(shí)施優(yōu)惠鼓勵(lì)，鼓勵(lì)企業(yè)從“環(huán)境不友好型”向“環(huán)境友好型”轉(zhuǎn)變；另一方面取消對(duì)農(nóng)藥、農(nóng)膜，尤其是劇毒農(nóng)藥的免稅規(guī)定。

完善企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對(duì)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)環(huán)保設(shè)備給予更多稅前扣除等優(yōu)惠政策，但是也要清理一些稅收優(yōu)惠政策。比如地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，招商引資時(shí)往往采用稅收返還政策，這極其容易使得企業(yè)進(jìn)行污染源的轉(zhuǎn)移。

環(huán)境保護(hù)稅的制度設(shè)計(jì)。在環(huán)境稅的開(kāi)征中，采用漸進(jìn)式的改革方式，首先開(kāi)征執(zhí)行成本低、公眾接受度高的稅目；其次對(duì)稅負(fù)的逐漸加重，稅率一步到位會(huì)遭到極強(qiáng)的民眾抵觸心理。

征收范圍：從稅收公平性的角度出發(fā)，環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍必須具有普遍性。但從目前我國(guó)國(guó)情看，如果從一般意義上確定征稅范圍，立法過(guò)程和稅收征管都有一定困難。我們必須立足國(guó)情，首先解決當(dāng)前環(huán)境治理中最為突出的問(wèn)題。先從重點(diǎn)污染源和易于征管的課征對(duì)象入手，留下足夠的接口，待取得足夠經(jīng)驗(yàn)再擴(kuò)大征收范圍。

就意見(jiàn)征求稿中，所謂的環(huán)境保護(hù)稅是狹義的，基本上就是排污稅，沒(méi)有涉及生態(tài)環(huán)境和污染產(chǎn)品。既然我們要開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)，碳稅作為最有可能倒逼企業(yè)去節(jié)能減排的稅種，不能排除在外。當(dāng)然這個(gè)最好建立在一個(gè)前提——在目前的《環(huán)保稅法》中，應(yīng)當(dāng)將二氧化碳作為準(zhǔn)污染物，解決它性質(zhì)問(wèn)題，以便將來(lái)更好接入環(huán)境保護(hù)稅中。對(duì)于在使用、消費(fèi)以及處置過(guò)程中對(duì)環(huán)境構(gòu)成危害的產(chǎn)品也要征稅，以此倡導(dǎo)使用低污染或無(wú)污染的替代產(chǎn)品。

稅率：從理論上來(lái)講，按照環(huán)境保護(hù)稅收原理，根據(jù)環(huán)境保護(hù)稅的稅率計(jì)算的應(yīng)納稅額應(yīng)不少于污染所造成的社會(huì)機(jī)會(huì)成本，因此必須把環(huán)保稅的稅率提高到邊際利潤(rùn)以上。

在實(shí)際操作中，由于制定這項(xiàng)稅收主要目的不是為了在短期內(nèi)增加財(cái)政收入，而是為了長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)一定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。因此，初始稅率設(shè)計(jì)應(yīng)該較低，逐漸加以提高。稅率的設(shè)計(jì)應(yīng)該考慮差別因素，不同類(lèi)別、不同地區(qū)、不同部門(mén)采取不同稅率標(biāo)準(zhǔn)。

稅收優(yōu)惠：取消不利于環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策，是構(gòu)建環(huán)境稅收體系的一個(gè)重要內(nèi)容。目前的納稅人僅限定為企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，沒(méi)有包括自然人納稅人。對(duì)于個(gè)體工商戶(hù)等非法人理應(yīng)征稅。環(huán)境稅開(kāi)征后，要清理會(huì)對(duì)環(huán)境稅的實(shí)施效果產(chǎn)生一定抵消的優(yōu)惠政策規(guī)定。類(lèi)似農(nóng)村小養(yǎng)殖場(chǎng)比規(guī)模化養(yǎng)殖污染更嚴(yán)重，不應(yīng)列入優(yōu)惠范圍，對(duì)其征稅。

取消的同時(shí)，還要建立完善環(huán)境稅收優(yōu)惠政策的統(tǒng)計(jì)以及評(píng)價(jià)制度。根據(jù)統(tǒng)計(jì)出來(lái)的由實(shí)施優(yōu)惠政策而減少的稅收收入額，來(lái)分析優(yōu)惠政策對(duì)企業(yè)行為的影響以及帶來(lái)的各方面的效益，從而能夠在之后的建設(shè)中做更好的調(diào)整。只有好好利用減、抵免稅收政策等稅收杠桿，才能積極鼓勵(lì)納稅人采取措施，進(jìn)行利于環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)和消費(fèi)。

完善相關(guān)配套措施。因?yàn)槎愂照叽嬖诰窒扌缘目陀^限制，試圖單獨(dú)依靠稅收政策來(lái)解決環(huán)保問(wèn)題是不切合實(shí)際的，其運(yùn)用勢(shì)必與經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段配套結(jié)合共同實(shí)施。

法律法規(guī)的保障：環(huán)境保護(hù)稅政策必須要需要通過(guò)法律形式來(lái)體現(xiàn)，不僅局限于環(huán)境保護(hù)稅自身的建立，也包括其與其他法律條規(guī)的協(xié)調(diào)。首先在環(huán)境保護(hù)稅的開(kāi)征上，首先提高其立法層次，最好能由人大立法。其次，要注重與現(xiàn)行法律制度的銜接。要在現(xiàn)行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》中都要明確污染物征稅的相關(guān)內(nèi)容。最后，在稅收征管法中也要做相應(yīng)的修改調(diào)整，明確相關(guān)部門(mén)的職責(zé)。

征管方面的配套措施： 建立環(huán)保稅稅源信息交換平臺(tái)。我國(guó)正處于大數(shù)據(jù)時(shí)代，在全面推進(jìn)信息化過(guò)程中，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)充分搜集、分析信息資源，盡快建立共享信息數(shù)據(jù)庫(kù)，利用數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)技術(shù)，為環(huán)境保護(hù)稅提供廣闊的信息資源。同時(shí)與環(huán)保部門(mén)、林業(yè)部門(mén)等相關(guān)部門(mén)單位聯(lián)網(wǎng)合作，共享、整合信息，大大提高環(huán)境保護(hù)稅源管理的質(zhì)量和效率。

加強(qiáng)監(jiān)督和管理。建立環(huán)保主管部門(mén)與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制,避免兩方相互推卸責(zé)任或者扯皮問(wèn)題出現(xiàn)；在環(huán)保資金的管理運(yùn)作上，并非一定要專(zhuān)款專(zhuān)用。按照我國(guó)現(xiàn)狀，環(huán)境收入與支出間缺口實(shí)在不容小覷，必然需要更多的財(cái)政補(bǔ)貼。同時(shí)，要通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等方式引導(dǎo)社會(huì)資金注入。不管怎樣，環(huán)保資金的申報(bào)一直到應(yīng)用，一定要做好監(jiān)督工作，盡大可能提高環(huán)保資金的利用率。或許可以信息庫(kù)為依托，加大透明度，通過(guò)群眾力量在監(jiān)督；費(fèi)改稅將會(huì)使得原先環(huán)保部門(mén)“自收自管”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌髽I(yè)申報(bào)，稅務(wù)征收，環(huán)保協(xié)定”，那么為提高申報(bào)的準(zhǔn)確性，也要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)相關(guān)人員的培訓(xùn)，提升自身監(jiān)測(cè)能力。

加大環(huán)境保護(hù)觀念的宣傳力度。政府應(yīng)通過(guò)利用新聞媒體、印發(fā)宣傳材料、舉辦宣傳活動(dòng)等多種渠道，利用新聞媒體加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)觀念的宣傳。不僅可以使環(huán)境保護(hù)的觀念深入人心減少征稅阻力，也可以有效收集關(guān)于開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅的意見(jiàn)。

隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，環(huán)境的破壞愈演愈烈，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為全社會(huì)的關(guān)注熱點(diǎn)。從國(guó)際上的諸多經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，環(huán)境保護(hù)稅是遏制和扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)的必經(jīng)之路。我們要積極調(diào)整環(huán)境保護(hù)的相關(guān)稅收政策，面對(duì)現(xiàn)存的障礙，迎難而上，改善舊稅制，探索適合我國(guó)的環(huán)境保護(hù)稅收體系，點(diǎn)面結(jié)合，先易后難，逐步推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅的建設(shè)，提高發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)稅收政策的實(shí)施力度和效率，致力于建設(shè)美麗中國(guó)。

（作者單位：蘇州大學(xué))