中國的周邊外交：困境與出路
——以中緬關(guān)系為例*

曹云華 劉 鵬◎

中國的周邊外交：困境與出路
——以中緬關(guān)系為例*

曹云華 劉 鵬**◎

中國國力的增強并沒有使中國的周邊外交有明顯的改善，當(dāng)前中國與周邊國家的關(guān)系存在三個主要問題：經(jīng)濟與安全分裂、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全分裂、制度化水平低。中國周邊外交中存在的問題既與我國的外交結(jié)構(gòu)有關(guān)，也與冷戰(zhàn)后國際關(guān)系的格局有關(guān)。本文認(rèn)為，中國外交中存在的一元主體對多元主體問題和美國對國際合法性的掌握是導(dǎo)致中國周邊困境的原因?！耙粠б宦贰背h的提出為我們主動建構(gòu)中國的周邊外交和周邊秩序提供了平臺。在“一帶一路”的構(gòu)建過程中，成員國資格、議題選擇、行為主體確定等因素都應(yīng)為解決中國的周邊困境提供助力。

周邊外交 國際合法性 一帶一路

2013年10月，中國召開了首次周邊外交工作座談會，這表明中國的周邊外交受到了前所未有的重視，也隱含著中國的周邊外交面臨著諸多挑戰(zhàn)。盡管中國早在20世紀(jì)90年代就提出了“周邊是首要”的外交戰(zhàn)略，并在2003年的十六大上提出了“與鄰為善、以鄰為伴”的周邊外交方針，但中國周邊外交的效果與中國的預(yù)期仍有較大的差距。

中國的周邊外交主要指中國針對鄰國的外交。中國的鄰國包括了14個與中國陸地接壤的鄰國和6個與中國隔海相望的鄰國。*如與中國在陸地接壤的14個鄰國是俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、朝鮮、越南、老撾、緬甸、印度、不丹、尼泊爾、巴基斯坦、阿富汗；6個與中國隔海相望的國家是日本、韓國、馬來西亞、印度尼西亞、文萊、菲律賓。中國是所有大國中周邊形勢最為復(fù)雜的國家，這也提高了中國周邊外交的難度。朝核問題、南海問題、東海問題、中印領(lǐng)土爭端、印巴沖突、阿富汗問題、中亞“三股勢力”等問題，使中國的周邊形成了一道“動蕩弧”。盡管目前這些問題大多并沒有惡化，但這些問題的解決都是非常困難的，而且很難保證這些問題在某些情況下不會被激化。也正是在這一背景下，周邊外交對中國的重要性進(jìn)一步凸顯。

本文擬對中國與周邊國家關(guān)系中存在的問題進(jìn)行分析，探尋這些問題產(chǎn)生的原因，并進(jìn)一步分析當(dāng)前中國提出的“一帶一路”倡議能否實現(xiàn)中國周邊外交的目標(biāo)。緬甸是中國的重要鄰國，當(dāng)前中緬關(guān)系的轉(zhuǎn)變也是中國周邊外交的縮影，因此本文也將以中緬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槔?，說明中國周邊外交面臨的挑戰(zhàn)。

一、當(dāng)前中國與周邊關(guān)系的困境

正如前文所述，中國有20個陸海相鄰的國家，中國與這20個國家的關(guān)系差異化很大，試圖將中國與周邊國家的關(guān)系納入同一分析框架是困難的，也很難做到精確。但仔細(xì)梳理中國與周邊國家的關(guān)系，還是可以發(fā)現(xiàn)某些共同的特征。

(一)經(jīng)濟關(guān)系與安全關(guān)系的分裂

中國與20個鄰國的經(jīng)濟聯(lián)系普遍較為密切，已經(jīng)實現(xiàn)了經(jīng)濟相互依賴，但中國與這些鄰國的安全關(guān)系卻普遍較為冷淡，中國與鄰國的經(jīng)濟關(guān)系和安全關(guān)系存在著明顯的不一致。

中國與鄰國的雙邊貿(mào)易可以從一定程度上反應(yīng)中國與鄰國密切的經(jīng)濟關(guān)系。根據(jù)中國的統(tǒng)計口徑，2013年中國與周邊20個鄰國的雙邊貿(mào)易總額為10991.79億美元，占中國當(dāng)年進(jìn)出口貿(mào)易總額的26.42%。*國務(wù)院發(fā)展研究中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。在中國的20個鄰國中，中國是其中10個國家的最大貿(mào)易伙伴，分別是日本、韓國、俄羅斯、越南、印度、哈薩克斯坦、緬甸、朝鮮、蒙古、尼泊爾；中國是其中5個國家的第二大貿(mào)易伙伴，分別是馬來西亞、印尼、巴基斯坦、吉爾吉斯斯坦、老撾；中國是其中2個國家的第三大貿(mào)易伙伴，分別是菲律賓、塔吉克斯坦(見表1)。也就是說，中國是絕大多數(shù)鄰國最重要的貿(mào)易伙伴，中國與鄰國之間存在著密切的貿(mào)易往來。

表1 2013年中國與鄰國雙邊貿(mào)易 單位：億美元

與相對密切的經(jīng)濟關(guān)系相比，中國與鄰國的安全關(guān)系則要復(fù)雜得多。除了朝鮮、巴基斯坦對中國存在單向的安全依賴，有著“準(zhǔn)同盟”的安全關(guān)系之外，其他鄰國與中國的安全關(guān)系都有著各種各樣的問題。中印之間存在著近10萬平方公里的領(lǐng)土爭議；中日之間存在著領(lǐng)土和領(lǐng)海爭議；中越、中菲之間存在著領(lǐng)海和島礁爭議。俄羅斯與中亞諸國之間存在著準(zhǔn)同盟關(guān)系；美國與日本、韓國、菲律賓是同盟體系；阿富汗屬于美國的“保護(hù)國”，其他諸國如蒙古、越南等也存在著安全上借重美國的情況。即便是剛剛與美國走向關(guān)系正?；木挼椋查_始與美國開展安全領(lǐng)域的合作。

(二)傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全分裂

中國與鄰國的關(guān)系除了在經(jīng)濟與安全領(lǐng)域有明顯的差異，在安全領(lǐng)域內(nèi)部，在傳統(tǒng)安全議題和非傳統(tǒng)安全議題之間也有明顯的差異。

在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，兩國間的軍售可以一定程度反映出兩國的關(guān)系，此處擬以中國與周邊鄰國之間的軍售關(guān)系來衡量兩國在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的關(guān)系。鑒于朝鮮、巴基斯坦與中國有著“準(zhǔn)同盟”的安全關(guān)系，印度、日本、越南、菲律賓與中國之間存在著領(lǐng)土或領(lǐng)海爭議，俄羅斯是世界第二武器出口國，韓國、阿富汗與美國存在安全同盟關(guān)系，不丹尚未與中國建交。因此，本文只分析中國與其他十個鄰國的軍售關(guān)系。根據(jù)斯德哥爾摩國際和平研究所的統(tǒng)計，2003-2013年間，中國的武器出口量居世界第六，僅次于美、俄、德、法、英。*The SIPRI Arms Transfers Database，Stockholm International Peace Research Institute， http://portal.sipri.org/publications/pages/transfer/splash.根據(jù)國際武器交易數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計，2003-2013年間，在與中國有正常安全關(guān)系的十個鄰國中，有5個鄰國沒有從中國進(jìn)口過任何武器，分別是：文萊、蒙古、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦；此外，中國是馬來西亞的第十一大武器來源國、是印尼和尼泊爾的第五大武器來源國、是緬甸的第二大武器來源國、是老撾的第一大武器來源國(見表2)。也就是說，在中國的20個鄰國中，有10個鄰國與中國的傳統(tǒng)安全關(guān)系不正常，有5個鄰國沒有從中國進(jìn)口過任何武器；僅與印尼和尼泊爾保持了較為正常的武器交易。因此，可以說中國與周邊鄰國在傳統(tǒng)安全方面的合作面臨著較多的問題。

表2 中國周邊十個鄰國的最大武器來源國(2003-2013年)

在非傳統(tǒng)安全方面，盡管缺乏詳實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)支撐，但中國與鄰國在這些方面的合作也有較多的亮點。中國與鄰國印度在跨境河流方面的合作已經(jīng)取得了一定進(jìn)展，2006年兩國建立河流專家級談判機制， 截至2012年底，中印跨境河流專家級機制已經(jīng)舉行了六次會議談判，通過談判，中方同意向印方提供跨境河流的水文數(shù)據(jù)。*劉鵬：《中印在跨界河流上的利益訴求與相互依賴——以雅魯藏布江—布拉馬普特拉河為例》，載《南亞研究》，2013年第4期，第44頁。中印在氣候變化等方面也有著密切的合作。中國與中亞鄰國通過上海合作組織在打擊“三股勢力”方面有著深入的合作；與中南半島鄰國的老撾、緬甸等國在替代種植、打擊人口販賣和毒品走私方面也有著多年的合作。

(三)制度化水平較低

在中國與周邊國家的關(guān)系中，盡管雙邊的貿(mào)易、投資和人員往來逐步密切，但區(qū)域一體化卻處于較低的水平。從西歐以政治動機和制度化為特征的一體化到東亞以市場驅(qū)動的低制度化為特征的一體化，共同構(gòu)成了世界區(qū)域主義的實踐圖景。*李金潼、朱旭：《東亞區(qū)域主義的緣起與未來》，載《國際政治科學(xué)》，2012年第3期，第124頁。中國與周邊國家經(jīng)濟上的密切聯(lián)系，雖然具備了約瑟夫·奈所謂的“復(fù)合相互依賴”的一些特征，但這種復(fù)合相互依賴并沒有使中國周邊關(guān)系走出“權(quán)力制衡”邏輯。周邊國家在經(jīng)濟上搭中國便車的同時，都試圖引進(jìn)外部力量來實現(xiàn)“離岸平衡”。最新的案例是緬甸，在美緬關(guān)系走向正?；?，緬甸引入美國發(fā)揮“離岸平衡”的作用。經(jīng)濟領(lǐng)域的共同利益并沒有助推利益共同體構(gòu)建，更沒有上升到安全共同體層面，甚至安全困境和軍備競賽也有不斷上升的趨勢。除了上海合作組織之外，其他方面的安全乏善可陳，制度化的安排也很少。

二、中國周邊困境出現(xiàn)的原因

中國與周邊國家關(guān)系的困境，使中國多年經(jīng)濟快速發(fā)展的實力并沒有轉(zhuǎn)化為對外影響力，部分境外媒體甚至用一戰(zhàn)前的德國來形容當(dāng)前的中國。我們認(rèn)為當(dāng)前中國周邊外交困境的出現(xiàn)既與中國當(dāng)前的外交結(jié)構(gòu)有關(guān)，也與中國在國際上的權(quán)力失衡相關(guān)。

(一)一元對多元

中國是單一制國家，傳統(tǒng)上外交一直由中央政府的外事部門負(fù)責(zé)。隨著中國崛起成為世界大國，中國與外部世界的聯(lián)系越來越密切，不管是否愿意，中國都將越來越廣泛而深入地介入國際事務(wù)。此外，周邊各國參與外交事務(wù)的主體越來越多元，除了中央政府之外，地方政府、立法機構(gòu)、企業(yè)、非政府組織、國際非政府組織、媒體、工會、智庫、公眾甚至個人都參與到外交事務(wù)，并試圖發(fā)出各自的聲音。中國國內(nèi)強政府、弱社會的格局及傳統(tǒng)上“外交無小事”的思維定勢，使中國參與對外交往的主體相對單一，當(dāng)相對單一的主體面臨周邊鄰國多元化的主體時，就會顯得力不從心。如果這些不同主體對中國的利益訴求相同，還相對較好應(yīng)對；如果這些不同利益主體對中國的利益訴求不同，特別是該國的中央政府較弱或者合法性不足時，我們就會缺乏應(yīng)對這類問題的多元主體和經(jīng)驗。

盡管當(dāng)前我國開始逐步重視其他主體在外交方面的作用，但國內(nèi)強政府、弱社會的格局導(dǎo)致了我國其他社會組織發(fā)育不足，不具備對外交往的能力。即便是當(dāng)前開展的民間外交、公共外交，實際上也是由官方或半官方機構(gòu)主導(dǎo)，無法與周邊國家的相關(guān)主體開展有效的交流。在下文以中緬關(guān)系為案例的分析中，這一問題展現(xiàn)得非常明顯。

(二)國際合法性

在中國的周邊鄰國關(guān)系中，周邊鄰國在與中國發(fā)展經(jīng)濟關(guān)系的同時，都試圖發(fā)展與美國的關(guān)系。不管是否出于美國的主觀意愿，周邊國家都把發(fā)展與美國關(guān)系作為平衡中國的首選。除了地緣政治這一無法改變的因素外，還有哪些因素是中國無法提供給鄰國而美國卻能提供的呢？在冷戰(zhàn)后的世界中，美國成為了世界唯一的霸主，并成為了國際合法性的“唯一提供商”。國際合法性恰恰是中國無法提供的。向美國尋求國際合法性成為了中國諸鄰國共同的訴求。正是由于美國掌握了國際合法性，所以各鄰國向中國求發(fā)展，向美國求安全。

在冷戰(zhàn)期間，由于美蘇兩個超級大國的存在，美蘇兩大國都是國際承認(rèn)和國際合法性的供應(yīng)商。冷戰(zhàn)后的世界中，美國是世界霸主，其在世界的霸主地位不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟總量等硬實力方面，而且還體現(xiàn)在軟實力方面。美國成為了國際合法性的唯一“供應(yīng)商”。沒有美國的認(rèn)可，緬甸不僅難以獲得西方世界的接受，而且還無法獲得世界主要國際組織的支持和援助。在顏色革命后，美國已經(jīng)發(fā)展出了一套成熟的“廣場革命”模式。資助國內(nèi)反對派指責(zé)他國不民主—組織廣場示威—官方鎮(zhèn)壓—出現(xiàn)留學(xué)事件—外部施壓制裁—實現(xiàn)政權(quán)更迭。顏色革命其實可以模式化運作，就像流水線生產(chǎn)一樣，可復(fù)制性極高。*吳迪：《民主淪為大國博弈工具》，載《聯(lián)合早報》，2014年4月11日，http://www.zaobao.com/forum/views/opinion/story20140411-331181有了這種可復(fù)制的顏色革命模式，中國周邊國家如果沒有美國的認(rèn)可，則可能面臨著政權(quán)顛覆的危險。除了朝鮮之外，中國目前無法為鄰國頂住美國的壓力而提供國際合法性。這也就是說，中國的大國地位是一種不全面的大國地位，在經(jīng)濟上強大，但在其他方面卻相對較小。這也是導(dǎo)致中國周邊外交困境的原因之一。

三、案例分析——中國的緬甸困境

2009年以來，美國與緬甸關(guān)系由敵對迅速實現(xiàn)了正?；渌俣戎斐龊鹾芏嗳说摹耙饬稀?。2010年，緬甸大選后，緬甸解禁媒體、釋放政治犯、允許昂山素季及其領(lǐng)導(dǎo)的民盟參與緬甸政治進(jìn)程，緬甸的民主化與美緬關(guān)系的正?；纬闪丝焖俣咝У幕?。伴隨著緬甸民主化、美緬關(guān)系正?；鴣淼氖恰肮沂录钡陌l(fā)生、密松水電站的叫停、緬北戰(zhàn)事重開等事件，“緬甸難題”成為了中國周邊外交困境的新案例。

中緬關(guān)系有著中國與周邊國家關(guān)系的所有特征：多年來中國一直是緬甸最大的貿(mào)易伙伴、最大的投資來源地和主要的武器來源國，中國也是緬甸最主要的對外援助來源國；同時由于中國堅持不干涉內(nèi)政原則，中國也是緬甸最主要的國際支持來源國。在美國及其西方對緬制裁時期，可以說中緬之間的政治、經(jīng)濟、安全關(guān)系都有著良好的互動，但美緬關(guān)系改善后，雖然官方一再宣稱中緬關(guān)系仍是“胞波友誼”，但緬甸對華政策的“越南化”、“蒙古化”*指緬甸的對華政策可能與越南、蒙古的對華政策相似，即經(jīng)濟上搭中國的便車，安全上戒備中國。似乎很難避免。

(一)國際合法性是緬甸轉(zhuǎn)變對美政策的關(guān)鍵因素

了解緬甸對外政策的利益訴求是理解緬甸對華、對美外交的基礎(chǔ)，也有助于理解為什么不掌握國際合法性導(dǎo)致了中國的周邊外交困境。研究緬甸對外政策的利益訴求首先要知道緬甸的國家利益是什么，其自身是如何界定的。緬甸官方并沒有類似的文件公開。各國的憲法一般都集中反映了本國的利益訴求和本國的基本制度，因此可以嘗試從緬甸憲法*緬甸獨立后，先后出臺過三部憲法，一部是1948年制定的緬甸聯(lián)邦憲法，一部是1974年制定的緬甸社會主義憲法，現(xiàn)行憲法即2008年制定的憲法是第三部憲法，即《緬甸聯(lián)邦共和共憲法》。(2008年版)和緬甸的外交實踐出發(fā)，嘗試歸納緬甸對外政策的利益訴求。2008年版的憲法雖然是軍政府主導(dǎo)下制定的憲法，但可以說此憲法部分地反映了當(dāng)前執(zhí)政的緬甸當(dāng)局對緬甸國家利益的界定。從緬甸憲法和外交實踐來看，緬甸對外政策的利益訴求應(yīng)該包括以下幾點：

1.維護(hù)緬甸的主權(quán)與獨立

維護(hù)主權(quán)和獨立是緬甸對其他國家外交政策的利益訴求。作為一個小國和曾遭受殖民侵略的國家，緬甸在與大國的外交中對主權(quán)和獨立問題特別敏感。緬甸憲法在序言中就寫明“1885年，由于帝國主義殖民者的侵略，國家主權(quán)完全喪失。各族人民齊心協(xié)力，用鮮血和生命開展了反對帝國主義和爭取民族解放的斗爭，于1948年1月4日重新建立了主權(quán)國家”。*《緬甸聯(lián)邦共和國憲法》(2008)，李晨陽、古龍駒譯，載《南洋資料譯叢》，2009年第1期，第60頁。緬甸憲法第一條就規(guī)定“緬甸是一個主權(quán)獨立的國家”。*《緬甸聯(lián)邦共和國憲法》(2008)，李晨陽、古龍駒譯，載《南洋資料譯叢》，2009年第1期，第61頁。

1947年到1988年間，緬甸與美國維持了正常的外交關(guān)系。這一時期正處于美蘇冷戰(zhàn)時期，按照意識形態(tài)“選邊站”是很多中小國家的做法，但緬甸在這一時期的外交中卻保持了對中美蘇三個大國都中立的外交政策。緬甸獨立后，初期執(zhí)政的吳努政府雖然保持了與社會主義國家—中國的良好關(guān)系，但其出發(fā)點并不是意識形態(tài)，而是緬甸的主權(quán)與獨立。吳努雖然接觸馬克思主義較早，并曾翻譯了包括《資本論》在內(nèi)的馬列主義著作的片段，*李晨陽：《軍人政權(quán)與緬甸現(xiàn)代化進(jìn)程研究(1962-2006)》，香港：香港社會科學(xué)出版社有限公司，2009年版，第119頁。寫過“我是一個馬克思主義者”*賀圣達(dá)：《緬甸史》，北京：人民出版社，1992年版，第392頁，轉(zhuǎn)引自李晨陽：《軍人政權(quán)與緬甸現(xiàn)代化進(jìn)程研究(1962-2006)》，香港：香港社會科學(xué)出版社有限公司，2009年版，第119頁。的文章。但吳努一貫反對共產(chǎn)主義，認(rèn)為“共產(chǎn)主義是違背神靈旨意的”。*趙維揚：《吳努簡介》，載《東南亞資料》，1982年第3期，第95頁，轉(zhuǎn)引自李晨陽：《軍人政權(quán)與緬甸現(xiàn)代化進(jìn)程研究(1962-2006)》，香港：香港社會科學(xué)出版社有限公司，2009年版，第119頁。1947年到1962年間，吳努政府雖然宣稱是資本主義國家，但卻與社會主義國家的中國、蘇聯(lián)保持了友好關(guān)系，并與中國共同倡導(dǎo)提出“和平共處五項基本原則”；1953年，因為國民黨在緬部隊主動要求停止資本主義國家美國對緬經(jīng)濟援助，并將該問題提交聯(lián)合國安理會。1962年政變上臺的奈溫軍政權(quán)雖然宣稱建立社會主義國家，并頒布了社會主義憲法，但1962-1970年間卻與同為社會主義的中國交惡，而與資本主義的美國保持了正常的外交關(guān)系(見表3)。1948年到1988年間，緬甸為了維護(hù)自己的獨立和主權(quán)，避免介入中美蘇之爭，先后幾次主動要求美國停止對緬援助。1988年后，美國雖然對緬甸的制裁不斷加大，但緬甸卻沒有因為美國的制裁而改變自身的政策?？梢哉f緬甸認(rèn)為當(dāng)前不結(jié)盟和中立的外交政策是維護(hù)自身獨立和主權(quán)的最佳方法，因此，緬甸不僅在對美外交中堅持了這一點，在對其他國家的外交中也是這樣的。緬甸憲法也對這一點進(jìn)行了明確的規(guī)定：“國家奉行獨立、積極的不結(jié)盟外交政策，致力于維護(hù)世界和平與各國之間的友好交往與合作，奉行國家間和平共處的各項原則”。*《緬甸聯(lián)邦共和國憲法》(2008)，李晨陽、古龍駒 譯，《南洋資料譯叢》，2009年第1期，第64頁。

二是鼓勵發(fā)展股份合作模式。由于農(nóng)民對穩(wěn)定收入的偏好，以及如有高投入高收益的企業(yè)參與，農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)所占的股份比例難以確定等原因，推進(jìn)難度較大。而聯(lián)合體內(nèi)部信息透明，成員彼此信賴，為破解難題創(chuàng)造了新的機會。首先，在發(fā)揮聯(lián)合體內(nèi)部鄉(xiāng)村精英的示范引領(lǐng)作用的同時，還可借助村集體強有力的組織和帶動；其次，抓住當(dāng)前土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證到戶、集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到戶的契機，引入權(quán)威的第三方專業(yè)評估機構(gòu)，科學(xué)估價入股資源；第三，也是最重要的是重點培育聯(lián)合體的核心龍頭企業(yè)，其良好的市場競爭力是推行“保底收益+按股分紅”分配模式的根本保障。

表3 美緬、中緬關(guān)系時間譜系

2.維護(hù)緬甸的民族團結(jié)和國家統(tǒng)一

緬甸官方認(rèn)定的民族有135個，緬甸的民族問題是困擾緬甸和平與發(fā)展的根本問題之一。緬甸憲法基本原則的第一條就是“國家將維護(hù)聯(lián)邦不分裂、保持民族團結(jié)不破裂”。*《緬甸聯(lián)邦共和國憲法》(2008)，李晨陽、古龍駒 譯，《南洋資料譯叢》，2009年第1期，第61頁。不管是在吳努時期，還是在軍政府時期，緬甸都在力圖解決境內(nèi)的少數(shù)民族問題。即使是在2009年之后，緬甸也還是不顧美國的反對，先后通過武力解決了果敢問題，沉重打擊了以基督教為主要信仰的“頑固派”克欽獨立組織(KIA)。雖然實行所謂的“聯(lián)邦制”，但緬甸憲法明確規(guī)定“緬甸聯(lián)邦共和國所轄省、邦、聯(lián)邦直轄區(qū)、民族自治地方等所有的國家領(lǐng)土組成部分在任何時候都不允許從國家分裂出去”。*緬甸聯(lián)邦憲法第十條，參見《緬甸聯(lián)邦共和國憲法》(2008)，李晨陽，古龍駒 譯，《南洋資料譯叢》，2009年第1期，第62頁。緬甸對外政策的重要目標(biāo)是實現(xiàn)外國政府不支持緬甸境內(nèi)的民族地方武裝的分裂活動。2011年以來，緬甸若開邦的佛教徒和穆斯林之間多次發(fā)生暴力沖突，*孫廣勇：《緬甸奸殺案引爆佛教、穆斯林教派暴力沖突》，載《環(huán)球時報》，2012年6月6日，http://world.huanqiu.com/roll/2012-06/2790897.html(訪問日期：2013年9月25日)造成數(shù)百人傷亡。盡管有人權(quán)人士要求美國對緬甸施壓，要求緬甸保護(hù)境內(nèi)穆斯林，但美國政府并沒有做過多表示。即便是昂山素季在接受英國廣播公司采訪時，也否認(rèn)佛教徒對穆斯林施暴，認(rèn)為這不利于民族團結(jié)。

3.追求緬甸的國際承認(rèn)

國際關(guān)系中承認(rèn)的對象是一種國家行為或?qū)ν庹咝袨?、國際組織中的代表權(quán)/資格、國家發(fā)展道路和國家政治認(rèn)同。*趙俊：《國際關(guān)系中的承認(rèn)：合法性與觀眾成本》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2011年第4期，第86頁。美國對緬甸的制裁雖然從實際效果來看并沒有達(dá)到美國所追求的制裁目標(biāo)，即迫使軍政府垮臺、昂山素季為代表的民主派上臺，但美國對緬甸的制裁卻使緬甸面臨國際承認(rèn)的危機。如果說在冷戰(zhàn)期間這一問題還可以通過在中美蘇之間維持中立、左右逢源而緩解的話，那么冷戰(zhàn)后美國成為唯一超級大國后，美國對緬甸的拒絕承認(rèn)就不僅僅是代表了美國的態(tài)度，而且還代表了整個西方絕大多數(shù)國家和絕大多數(shù)世界主要國際組織的態(tài)度。國際關(guān)系中的承認(rèn)包括三個方面：主權(quán)(空間)承認(rèn)、制度承認(rèn)、身份承認(rèn)，*空間/主權(quán)承認(rèn)尤其表現(xiàn)在國家間的外交承認(rèn)，外交承認(rèn)是國家進(jìn)入國際社會的基本條件；制度承認(rèn)主要體現(xiàn)為國家對國際制度和他國制度的態(tài)度，涉及國家對制度公正性的認(rèn)知；身份承認(rèn)即國家自我認(rèn)同塑造手段的承認(rèn)。關(guān)于該問題的詳細(xì)論述，請參見趙俊：《國際關(guān)系中的承認(rèn)：合法性與觀眾成本》，《世界經(jīng)濟與政治》，2011年第4期，第79-89頁。美國與緬甸在緬甸建國后的1947年就建立了外交關(guān)系，實現(xiàn)了美國對緬甸的主權(quán)承認(rèn)，但隨著1988年美國政策的轉(zhuǎn)變，制度承認(rèn)和身份承認(rèn)都是緬甸希望得到但美國卻不愿給予的。國家追求承認(rèn)的根本原因是承認(rèn)關(guān)涉國家和政權(quán)的合法性。

4.促進(jìn)國內(nèi)發(fā)展

現(xiàn)代國家的基本職能之一是為本國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活改善提供必要的公共產(chǎn)品，這些公共產(chǎn)品除了國內(nèi)良好的基礎(chǔ)設(shè)施、完善的公共服務(wù)之外，還包括開放的國際商品、資本和技術(shù)市場。緬甸憲法也規(guī)定“國家的經(jīng)濟制度為市場經(jīng)濟制度、國家致力于提高人民生活水平和各方面投資的增長、國家將全力提供技術(shù)、資金、設(shè)備、原料等條件，推進(jìn)工業(yè)的繁榮”。*緬甸聯(lián)邦憲法第30條、第35條、第36條，參見《緬甸聯(lián)邦共和國憲法》(2008)，李晨陽、古龍駒譯，載《南洋資料譯叢》，2009年第1期，第63-64頁。緬甸多年來的發(fā)展沒有太多的起色，1987年緬甸成為世界最不發(fā)達(dá)國家。二戰(zhàn)結(jié)束后，緬甸的發(fā)展水平大致與泰國相當(dāng)，但到2012年，緬甸和泰國已經(jīng)處于了兩個不同的世界。2012年泰國的GDP是緬甸的6.9倍，人均GDP是緬甸的7.4倍，人均壽命比緬甸長8.45年，人均受教育年限比緬甸長3年；而緬甸的貧困人口數(shù)量占比卻是泰國的4.2倍，全國32.7%的人口生活在貧困線以下(見表4)。因此，發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟、改善民生是緬甸緊迫的任務(wù)。美國作為世界上最大的經(jīng)濟體是緬甸發(fā)展必不可少的外部條件，緬甸發(fā)展所需的資金、技術(shù)、市場、援助都受美國很大的影響，因此緬甸對美政策的利益訴求還包括尋求美國的支持以發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟。美國也確實曾經(jīng)為緬甸提供了大量的援助。以2011年不變美元(Constant US Dollars)計價,1947年到2011年間，美國共向緬甸提供了13.38億美元的經(jīng)濟援助和貸款，其中包括禁毒和難民救助的款項；同時還向緬甸提供了5.41億美元的軍事援助。2009年美緬關(guān)系轉(zhuǎn)暖后，緬甸除了得到美國重新提供援助、解除市場封鎖的承諾外，在美國的默許下，歐洲國家、日本、韓國還先后免除了緬甸大量的債務(wù)并為緬甸提供了新的援助和貸款；世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際組織也重新恢復(fù)了對緬甸的援助和貸款。2009年以來，大量資本、技術(shù)和跨國公司開始向緬甸匯聚，緬甸的經(jīng)濟發(fā)展也隨著好轉(zhuǎn)。

表4 2012年緬甸與泰國部分指標(biāo)對比

從上文的歸納來看，緬甸對外交往有四項利益訴求，分別是維持獨立、維護(hù)團結(jié)、贏得國際合法性和促進(jìn)發(fā)展。從中緬交往的實際來看，除了中國無法給予緬甸國際合法性之外，在其他三個方面都是緬甸通過與中國交往可以獲得的。國際不承認(rèn)緬甸政府的重要性，在于它會逐步銷蝕緬甸政府的國內(nèi)合法性。緬甸軍政府通過政變上臺本身就無法解決合法性危機，國際不承認(rèn)會進(jìn)一步瓦解其在國內(nèi)的執(zhí)政合法性。因此不管是民選的吳努政府還是緬甸軍政府都需要得到國際承認(rèn)，而在冷戰(zhàn)后的單極世界中，沒有美國的國際承認(rèn)，在國際上的處境將是非常艱難的。

此外，2007年，顏色革命的緬甸版“藏紅花革命”已經(jīng)上演，雖然沒有取得成果，但由于美國掌控了國際合法性，并且有一套成熟的可以通過國際合法性來實現(xiàn)顏色革命的模式。因此，如果無法獲得美國的認(rèn)可，很難保證“藏紅花革命”第二季不會上演。也就是說，如果沒有國際合法性，緬甸其他三個方面的利益訴求也面臨著很大的威脅。

在當(dāng)前的國際格局中，中國還不是國際合法性的供應(yīng)商，而且中國自身的國際合法性也面臨著美國的“認(rèn)證難題”。因此，緬甸為了獲得美國在國際合法性方面的認(rèn)證，調(diào)整對緬政策是必然的。

(二)中國缺乏與緬甸多元化溝通渠道會導(dǎo)致中緬關(guān)系可能出現(xiàn)較大波動

緬甸民主改革前后最顯著的變化是緬甸國內(nèi)參與、影響對外決策的主體多元化。在軍政府時期，緬甸對外交往的主體是以軍政府為主的緬甸中央政府。緬甸民主改革后，影響緬甸政策及中緬關(guān)系的主要力量包括：以昂山素季為代表的全國民主聯(lián)盟、以88世代學(xué)生組織為代表的其他前反政府政黨、民族地方武裝、解禁后的媒體、之前處于地下、半地下的非政府組織、國外非政府組織、生活在國外的之前被緬甸政府認(rèn)定為的“異見人士”以及聲稱代表民眾利益的各種民間組織。正如前文所述，我國對外交往方面的權(quán)力主要集中在中央，其他社會團體和社會組織參與對外交往的能力是非常有限的，這導(dǎo)致了我國對外交往主體的單一，對外交往的手段相對有限。這種情況如果只是與對方的中央政府交往，則基本可以應(yīng)對，但如果出現(xiàn)類似緬甸的情況，其國內(nèi)政局變動后，對外交往的主體多元化，則我國與該國的交往就會出現(xiàn)“一對多”的局面。

以對中緬關(guān)系影響較大的密松水電站和萊比錫銅礦為例，盡管都獲得了緬甸軍政府的支持，但我國對緬甸國內(nèi)其他利益團體的影響非常有限。參與緬甸反壩運動有四股主要力量，其中國內(nèi)和國際非政府組織是反壩運動的主導(dǎo)者、推動者和最積極的支持者。*王沖：《緬甸非政府組織反壩運動芻議》，載《東南亞研究》，2012年第4期，第77頁。緬甸河流網(wǎng)、薩爾溫觀察、撣邦薩帕瓦環(huán)境組織等非政府組織的推動最終導(dǎo)致緬甸形成了全民反壩。*關(guān)于這些非政府組織的詳細(xì)論述可參見王沖：《緬甸非政府組織反壩運動芻議》，載《東南亞研究》，2012年第4期。目前，緬甸不僅存在著反壩組織,還有反銅礦組織、反油氣管道組織。盡管，我國已經(jīng)意識到僅僅和軍政府打交道已經(jīng)不牢靠了，但我們現(xiàn)在進(jìn)行的公共外交、民間外交，實際上仍然是中國的半官方機構(gòu)通過緬甸官方機構(gòu)做緬甸民眾的工作。緬甸民地武也是影響中緬關(guān)系的重要力量，但由于不干涉內(nèi)政原則，我國盡管對部分民地武有一定的影響力，但如何應(yīng)用這種影響力仍是一個難題。位于泰緬邊境大量的緬甸難民不僅是緬甸反政府力量的聚集地，也是西方向緬甸輸出影響力的重要據(jù)點。針對利益多元化的緬甸，我國以中央政府為主體的外交方式面臨著很大的挑戰(zhàn)。

國際合法性和一元對多元這兩個問題不僅存在于中國對緬甸的外交中，也是中國周邊外交面臨的共性問題，只是因為緬甸的民主改革和中緬關(guān)系的變化使得這一問題變得更為明顯。

四、“一帶一路”在周邊關(guān)系中的作用

2013年中國提出了建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的倡議，預(yù)計這一倡議將成為未來一段時間中國外交的重要突破點。“一帶一路”提出后，國內(nèi)各省份將其當(dāng)作了提高各自省份在中國戰(zhàn)略布局中的地位，爭取中央項目和資金支持的重要抓手，強調(diào)自身在“一帶一路”中的重要性。類似的討論和爭奪掩蓋了“一帶一路”提出的外交考量，不利于“一帶一路”倡議的充實和實施。我們認(rèn)為當(dāng)前亟需討論的是“一帶一路”倡議如何能夠破解當(dāng)前中國的外交困局，特別是中國周邊外交的困局。

目前，中國政府將“一帶一路”定位為“倡議”，說明“一帶一路”具有兩個鮮明的特點：開放性和可塑性。目前還處于為這一倡議豐富內(nèi)容，形成行動方案的階段。正是因為“一帶一路”具有很強的可塑性，因此可以將其與當(dāng)前中國的周邊外交相結(jié)合，對“一帶一路”倡議進(jìn)行建設(shè)性塑造，以緩解當(dāng)前中國的周邊外交困境。中國當(dāng)前周邊困境的兩個原因分別是中國無法提供國際合法性和沒有多元主體的外交格局，因此對“一帶一路”的設(shè)計也要著力克服這兩個局限性。

(一)“一帶一路”的成員國資格應(yīng)是開放性的

由于中國與周邊國家的體量差別巨大，再加上缺乏有效的地區(qū)制度安排，中國與周邊國家合作中，周邊國家更關(guān)心的是合作的相對收益問題。要實現(xiàn)合作收益的平均分配顯然是很難實現(xiàn)的，在這種情況下保持合作機制的開放性，吸引更多的國家參與合作機制就可以緩解國家對相對收益的關(guān)注，*朱杰進(jìn)：《國際制度設(shè)計：理論模式與案例分析》，上海：上海人民出版社，2011年版，第39頁。有助于促進(jìn)合作。

(二)“一帶一路”的議題范圍應(yīng)涵蓋經(jīng)濟和安全議題

中國與周邊國家的合作中，經(jīng)濟合作與安全合作總是無法同步，周邊國家在搭中國經(jīng)濟便車的同時，也試圖通過美國的“離岸平衡”實現(xiàn)對中國的安全制衡。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因是，周邊國家擔(dān)心自己在合作中的相對收益較少，而中國則有可能將多得的收益轉(zhuǎn)化為軍事實力而威脅到自己。在這種情況下，擴大議題的范圍，使參與國之間在不同議題之間形成復(fù)雜的利益鏈接，實現(xiàn)在議題之間的交叉，在合作中實現(xiàn)各個議題之間的相互制約平衡，有助于緩解當(dāng)前中國與周邊合作中安全與經(jīng)濟議題的脫節(jié)現(xiàn)象。

(三)“一帶一路”的參與主體應(yīng)包括國家和非國家行為體

中國周邊困境出現(xiàn)的原因之一是除了政府之外，國內(nèi)其他行為體的外交能力羸弱，無法有效地與國外開展合作，施加影響。“一帶一路”倡議要轉(zhuǎn)變以往國際合作中政府單打獨斗的局面，從一開始就要吸納非政府行為體參與“一帶一路”的構(gòu)建。智庫、企業(yè)、各類社會組織都應(yīng)該參與，形成一個從高級政治議題到非傳統(tǒng)安全議題的綜合性制度安排，鼓勵各類組織和機構(gòu)通過這一平臺開展對口的交流與合作，提高對外交往能力。

(四)“一帶一路”要在供應(yīng)國際合法性方面有所作為

冷戰(zhàn)后的世界，美國攜西方世界以“歷史終結(jié)論”為依據(jù)，成為了國際合法性的唯一供應(yīng)商。對沒有其國際合法性認(rèn)證的國家，以顏色革命的模式推行“廣場革命”。“一帶一路”的目的是合作共贏，打造利益共同體，*王毅：《“一帶一路”為亞洲振興插上兩支翅膀》，外交部網(wǎng)站，http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1135313.shtml最終要以“和平、友好、開放、包容、互利共贏”*張業(yè)遂：《建設(shè)“一帶一路” 打造中國對外開放升級版》，國務(wù)院新聞辦網(wǎng)站，http://www.scio.gov.cn/zhzc/6/2/Document/1367285/1367285.htm的絲綢之路精神形成命運共同體，形成新的國際合法性來源地。

中國周邊外交中存在的問題既與我國的外交結(jié)構(gòu)有關(guān)，也與冷戰(zhàn)后國際關(guān)系的格局有關(guān)?！耙粠б宦贰背h的提出，為我們主動建構(gòu)中國的周邊外交和周邊秩序提供了平臺，利用這一開放性平臺，我們應(yīng)該以構(gòu)建命運共同體為最終目標(biāo)，以利益共同體為手段，實現(xiàn)中國周邊外交的突圍。

* 本文為教育部人文社科重點研究基地重大項目“海外排華、反華的演變及其應(yīng)對”(項目編號:13JJD810003)；2013年度國家社科基金青年項目“印度智庫與印度對華外交政策研究”(項目編號：13CGJ014)的階段研究成果。

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53-1227(2015)02-0004-16

**曹云華：暨南大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院/華僑華人研究院教授；劉 鵬：云南財經(jīng)大學(xué)印度洋地區(qū)研究中心講師，暨南大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院/華僑華人研究院博士研究生