世界銀行非自愿移民政策對亞投行政策制定的啟示

曹生國，牛金林

（1.河海大學(xué)中國移民研究中心，210098，南京；2.華能瀾滄江新能源有限公司，650000，昆明）

一、亞投行的成立與美國的質(zhì)疑

亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank， 簡稱亞投行，AIIB）為亞洲區(qū)域多邊開發(fā)機構(gòu)。據(jù)預(yù)測，2020年前，亞洲地區(qū)每年基礎(chǔ)設(shè)施投資需求達(dá)7 300億美元，現(xiàn)有的世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際多邊機構(gòu)很難滿足這一需求，亞投行的成立為亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)搭建了一個專門的基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺，可以充分利用本地區(qū)充裕的儲蓄。同時，隨著英國等眾多西方國家的加入，亞投行體現(xiàn)了它的全球性、開放性和合作性，為更好、更多地利用域外資源服務(wù)亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供平臺，實現(xiàn)互利共贏。

但是美國等國家懷疑亞投行是否具有像世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等“高標(biāo)準(zhǔn)”的運營規(guī)范，包括透明度問題、社會問題和環(huán)保問題。這樣的懷疑和指責(zé)雖然毫無道理，但是對于亞投行自身來說，必須開放地、謙虛地學(xué)習(xí)其他多邊開發(fā)機構(gòu)優(yōu)秀的東西，在此基礎(chǔ)上建立自己的運營規(guī)范，這在初創(chuàng)階段至關(guān)重要。世界銀行是成立較早、以減貧為目的、全球性的多邊開發(fā)機構(gòu)，成立至今通過不斷地修改和完善形成了當(dāng)前的安保政策，包括社會政策和環(huán)保政策，為其規(guī)避風(fēng)險或者為借款方減少風(fēng)險提供了保障措施。亞洲開發(fā)銀行基本上沿用了世界銀行的相關(guān)政策，為其運營提供保障。因此，亞投行可以借鑒世界銀行的相關(guān)政策制定符合自身實際的安保政策，為其運營提供保障。鑒于以往鐵路、公路、橋梁、港口、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中產(chǎn)生由于征地等原因引起的移民問題，很大程度上影響工程建設(shè)，加上筆者研究方向限制，本文僅就世界銀行社會政策——非自愿移民安置政策對亞投行非自愿移民安置政策制定的借鑒和啟示進(jìn)行研究。

二、世界銀行：非自愿移民安置政策

20世紀(jì)80年代末，世界銀行（以下簡稱世行）通過總結(jié)過去20多年貸款援助項目的經(jīng)驗，表明發(fā)展項目中的非自愿移民不僅沒有緩解，反而常常導(dǎo)致了嚴(yán)重的經(jīng)濟、社會和環(huán)境風(fēng)險。因此，世行著手制定非自愿移民安置的相關(guān)政策,并于1980年發(fā)表了第一個非自愿性移民安置政策——《世界銀行貸款項目中涉及的非自愿性移民社會問題》。在此基礎(chǔ)上，1988年世行制定了較為詳細(xì)的非自愿移民安置政策與技術(shù)文件，即《開發(fā)項目中的非自愿性移民——世界銀行貸款項目政策指南》。這個政策指南經(jīng)過修訂和完善，在1990年改稱為 《世界銀行4.30導(dǎo)則:非自愿性移民》（以下簡稱“4.30導(dǎo)則”）,成為 20世紀(jì)90年代指導(dǎo)世行貸款項目非自愿移民安置工作的綱領(lǐng)性文件。進(jìn)入21世紀(jì)，世界銀行于2001年12月發(fā)布了 《非自愿性移民業(yè)務(wù)政策OP4.12》（以下簡稱世行業(yè)務(wù)政策OP4.12）和《非自愿性移民世界銀行程序BP4.12》（以下簡稱世行程序BP4.12）以取代“4.30導(dǎo)則”。兩個新的政策文件秉承的基本精神是對非自愿移民安置工作的目標(biāo)、過程、具體要求等作出了更為詳細(xì)的規(guī)定。世行業(yè)務(wù)政策OP4.12和世行程序BP4.12的出臺,為21世紀(jì)世行貸款項目中非自愿移民的可持續(xù)發(fā)展奠定了制度框架基礎(chǔ)。同時，世行定期召開相關(guān)會議，討論其安保政策，不斷修改和完善其非自愿移民安置政策。

我國于1981年向世行貸款實施發(fā)展項目，這與世行第一個非自愿移民安置政策發(fā)布相吻合。在30多年實施世行貸款項目中，我國結(jié)合自身實際，制定出了與我國相關(guān)政策法規(guī)和世行非自愿移民安置政策相適應(yīng)的政策，為這些項目的實施提供了保障。在這個過程中，政策制定者和學(xué)者不斷對世行的非自愿移民安置政策進(jìn)行研究。這些研究具有以下特點：①對世行的政策研究側(cè)重于比較分析，且以我國水庫移民政策比較為主；②側(cè)重于單一角度或視角，從不同階段、不同政策內(nèi)容對世行政策進(jìn)行研究；③沒有對世行移民政策進(jìn)行單獨、系統(tǒng)的總結(jié)分析。

圖1 世行非自愿移民安置業(yè)務(wù)政策OP4.12基本框架

由于亞投行業(yè)務(wù)的特殊性，不僅限于水利、水電工程，因此，僅僅比較分析其移民政策與我國的水庫移民政策是不夠的。其次，對于亞投行非自愿移民安置的政策制定來說，目前更重要的是全方位、系統(tǒng)地對世行等多邊開發(fā)機構(gòu)的相關(guān)政策進(jìn)行學(xué)習(xí)，因此單一視角的世行移民政策研究也是不足的。鑒于世行業(yè)務(wù)政策OP4.12條款較大，且相對生澀難懂，筆者以政策框架圖的形式介紹世行非自愿移民安置政策的主要內(nèi)容，同時讓讀者明白其政策邏輯。

如圖1，世行非自愿移民安置政策的基本邏輯是：世行經(jīng)驗表明發(fā)展項目中非自愿移民涉及的影響可能導(dǎo)致經(jīng)濟、社會和環(huán)境風(fēng)險，為了規(guī)避風(fēng)險的發(fā)生或減輕風(fēng)險的影響，借款方有必要采取相應(yīng)的保障措施。在這個過程中，世行政策規(guī)定了借款方責(zé)任的同時，在借款方提出請求時，世行也提供必要的技術(shù)和資金上的援助，以此實現(xiàn)以下3個政策目標(biāo)：

①探討一切可行的項目設(shè)計方案，以盡可能避免或減少非自愿移民。

②如果移民不可避免，移民活動應(yīng)作為可持續(xù)發(fā)展方案來構(gòu)思和執(zhí)行。應(yīng)提供充分的資金，使移民能夠分享項目的效益。應(yīng)與移民進(jìn)行認(rèn)真協(xié)商，使他們有機會參與移民安置方案的規(guī)劃和實施。

③應(yīng)幫助移民努力提高生計和生活水平，至少使其真正恢復(fù)到搬遷前或項目開始前的較高水平。

在對世行非自愿移民安置政策框架、政策邏輯、政策目標(biāo)等方面有初步了解的基礎(chǔ)上，具體分析其中一些重要條款對亞投行非自愿移民政策制定的啟發(fā)和借鑒意義。

三、世行非自愿移民政策對亞投行移民政策制定的啟示

世行作為一個金融機構(gòu)，將風(fēng)險規(guī)避作為其發(fā)放貸款的前提條件之一，以保障自身的正常運營，其非自愿移民政策也是圍繞風(fēng)險規(guī)避制定的，包括自身風(fēng)險規(guī)避和向借款方減少風(fēng)險提供援助。亞投行在制定其非自愿移民政策時也應(yīng)緊密圍繞風(fēng)險規(guī)避這個問題。以下是世行在政策制定中采取的風(fēng)險規(guī)避方法，值得亞投行借鑒。

1.移民安置責(zé)任：借款方

世行作為一個多邊開發(fā)機構(gòu)其資源和能力有限，有些風(fēng)險無法承受和解決。社會風(fēng)險比如非自愿移民問題，由于難以預(yù)測、可控性較差和影響程度較大，一旦發(fā)生風(fēng)險世行是無法承擔(dān)的。因此世行的非自愿移民政策規(guī)定移民安置由借款方負(fù)責(zé)。世行業(yè)務(wù)政策OP4.12中17～24條款規(guī)定：借款方負(fù)責(zé)編制移民安置文件 （移民安置規(guī)劃、政策框架和程序框架），并負(fù)責(zé)規(guī)劃實施和監(jiān)測。世行只是審查和評估移民安置文件、規(guī)劃實施和監(jiān)測工作是否符合世行政策要求。盡管第33條款規(guī)定：世行可為主體投資項目中需要移民搬遷的項目內(nèi)容提供資助，但是實際上在這個問題上還是比較謹(jǐn)慎的；第34條款規(guī)定世行不支付現(xiàn)金補償和其他以現(xiàn)金支付的移民援助或土地的費用。實際上從國內(nèi)實施的世行貸款項目看，除小浪底工程等極少數(shù)工程移民安置貸款由世行提供外，其他工程移民安置基本由國內(nèi)配套。這表明世行除了認(rèn)為一些移民示范工程可以取得良好效果外，一般情況下不會主動提供工程移民安置部分的貸款，以規(guī)避風(fēng)險。亞投行也應(yīng)該有針對性地進(jìn)行工程移民安置部分貸款，不應(yīng)該太過主動。

2.以人為本：盡可能避免或減少以非自愿移民為目標(biāo)

世行業(yè)務(wù)政策 OP4.12第 2（a）條款規(guī)定：探討一切可行的項目設(shè)計方案，以盡可能避免或減少非自愿移民。這與國內(nèi)在工程建設(shè)征地過程中實行的“節(jié)約利用土地政策”在理念上存在本質(zhì)不同。盡管我們提出了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，但是實際工作中相關(guān)理念還是沒有轉(zhuǎn)變過來。世行盡可能避免或減少非自愿移民的政策目標(biāo)及關(guān)注弱勢群體需要具體政策規(guī)定，一方面是人權(quán)觀念和人權(quán)理論在世行項目中的具體運用，另一方面這些政策可以促進(jìn)資源節(jié)約和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。而國內(nèi)強調(diào)資源管理、忽視移民的做法往往導(dǎo)致移民對項目的支持和理解不夠，甚至抵制工程建設(shè)。亞投行需要把基本的人權(quán)觀念和相關(guān)理論應(yīng)用到貸款項目上，避免不必要的“指責(zé)”。

3.在適當(dāng)?shù)那闆r下，向非政府組織提供有意義協(xié)商的條款，并規(guī)定申訴機制

不可否認(rèn)，非政府組織（NGO）在當(dāng)今或者未來扮演著越來越重要的角色，不管是國內(nèi)還是國外。世行業(yè)務(wù)政策 OP4.12第 14條款規(guī)定：借款方還按照世行的要求制定一項程序，以便確定移民獲取補償和其他幫助的資格標(biāo)準(zhǔn)。該程序還包括向受影響群眾和社區(qū)、地方當(dāng)局，在適當(dāng)情況下向非政府組織（NGO）進(jìn)行有意義協(xié)商的條款，并規(guī)定申訴機制。這個條款充分體現(xiàn)了世行在政策制定上的嚴(yán)謹(jǐn)性，規(guī)定了處理與非政府組織的關(guān)系。并不是任何情況下都要與其協(xié)商，保障了獨立性，而在合適情況下與其達(dá)成協(xié)議也是有意義的，避免了互相扯皮。最后，還規(guī)定了非政府組織的申訴機制，在此機制外申訴無效。由于特殊的國情，我國缺乏對非政府組織的科學(xué)管理和與其打交道的經(jīng)驗。試想，一個柬埔寨就有4 000多家非政府組織，亞投行如果處理不好與非政府組織的關(guān)系，很可能成為其投資項目的障礙。

4.財產(chǎn)損失方面考慮社會資本損失

世行業(yè)務(wù)政策 OP4.12第 3（a）條款規(guī)定強制性的征用土地將會導(dǎo)致①搬遷或喪失住所；②失去資產(chǎn)或獲取資產(chǎn)的渠道；③喪失收入來源或謀生手段，無論受影響的人是否必須遷至他處。而國內(nèi)建設(shè)征地過程中注重有形財產(chǎn)損失（土地、房屋和地上附著物）的調(diào)查和補償，相比世行，社會資本等無形資本損失問題沒有得到重視。在筆者對對南方某大型水庫移民的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)有幾對移民夫妻一個外遷、一個后靠就近安置，人為造成分離。由于各自在安置區(qū)得不到親友的幫助、社會網(wǎng)絡(luò)被破壞及生理、心理上得不到安撫，導(dǎo)致外遷移民在法律禁止的情況下仍然返遷。同時，由于國外部分國家的居民社區(qū)觀念比較強烈，如果由于強制性移民導(dǎo)致原有社區(qū)組織被破壞，而得不到重建或相應(yīng)的補償將引起社區(qū)居民的強烈反感。亞投行在其移民政策的制定中，必須注重社會資本損失補償問題，比如，村民A經(jīng)營一個商鋪，村里部分村民由于項目建設(shè)需要遷移到其他地方，其客戶減少，導(dǎo)致收入減少這類補償問題。

5.關(guān)注少數(shù)民族移民的安置問題，特別針對具有傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的少數(shù)民族

世行業(yè)務(wù)政策OP4.12第14條款規(guī)定，世行的經(jīng)驗表明依附于土地、具有傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的少數(shù)民族的移民問題尤其復(fù)雜，移民活動可能對他們的身份特征和文化延續(xù)造成嚴(yán)重的不利影響。因此，世行需要弄清楚借款方是否探尋了所有可行的項目設(shè)計方案，以避免這些群體的實際遷移。世行對少數(shù)民族移民安置問題的態(tài)度是明確的，特別對于依附于土地、具有傳統(tǒng)生產(chǎn)方式少數(shù)民族的移民問題，只有探析了所有設(shè)計方案后，無法避免才可以實行遷移。同時，如果項目所處位置少數(shù)民族比重較大或者項目對少數(shù)民族影響比較大，借款方要制定相應(yīng)的《少數(shù)民族發(fā)展計劃》。大多數(shù)亞洲國家由于地理、歷史等原因，民族成分復(fù)雜和民族間矛盾比較突出，長期處于混亂中。比如緬甸有135個民族，是我國的兩倍多，由于達(dá)不成民族和解，長期處于戰(zhàn)亂中，這實際已經(jīng)嚴(yán)重影響了中緬油氣管道等中國在緬的投資項目。亞投行如果在政策制定上不重視少數(shù)民族問題很可能影響到其貸款項目安全。

6.考慮關(guān)聯(lián)性項目對本項目移民的影響

世行業(yè)務(wù)政策OP4.12第4條款規(guī)定：世行非自愿移民政策適用于導(dǎo)致非自愿移民的所有項目內(nèi)容，無論其資金來源如何。它還適用于造成非自愿移民的其他活動，這些活動據(jù)世行判斷：①與世行援助的項目有直接且重大的關(guān)系；②對于實現(xiàn)項目文件中規(guī)定的目標(biāo)是必要的；③與項目或計劃與項目同期開展。這體現(xiàn)了世行的關(guān)注點并不僅僅局限于自己貸款項目的本身，還包含其他關(guān)聯(lián)性項目。世行要求借款方編制或提供未建成的關(guān)聯(lián)性項目的移民行動計劃或者編制完工的關(guān)聯(lián)性項目的盡職報告，以評估項目間的關(guān)聯(lián)性，保障項目發(fā)揮最大效益。但是，由于國內(nèi)項目管理者只注重項目主體工程竣工驗收是否能通過，比如在北方某世行貸款的引水工程中，主體工程在建設(shè)質(zhì)量、外觀上都做得非常好，但是世行卻將其評為“不滿意”工程，其原因就是其關(guān)聯(lián)的田間灌溉配套設(shè)施遲遲未建設(shè)，導(dǎo)致工程的功能無法發(fā)揮。因此，亞投行在其非自愿移民政策的制定中應(yīng)該關(guān)注關(guān)聯(lián)性項目對貸款項目存在的影響，不管是正面還是負(fù)面的。

四、結(jié) 語

從對世行非自愿移民政策制定邏輯和主要條款的介紹上看，世行政策制定的最終目的是風(fēng)險規(guī)避，包括自身的風(fēng)險規(guī)避，也包括為借款方風(fēng)險規(guī)避提供必要支持，這值得亞投行借鑒。當(dāng)然，世行作為一個營利性質(zhì)的機構(gòu)，其非自愿移民政策制定考慮了利潤等因素，一些條款的制定也受到詬病，比如世行業(yè)務(wù)政策 OP4.12第 2（c）條款規(guī)定應(yīng)幫助移民努力提高生計和生活水平，至少使其真正恢復(fù)到搬遷前或項目開始前的較高水平。世界著名移民專家Downing認(rèn)為這將恢復(fù)和發(fā)展混為一團，往往導(dǎo)致移民沒有從發(fā)展項目獲得發(fā)展，并且這一點在印度等實施的發(fā)展項目中得以體現(xiàn)。因此，亞投行在非自愿移民政策制定上不能全盤照搬，需要結(jié)合自身機構(gòu)特點和亞洲實際，制定出有針對性的政策，比如如何最大限度地規(guī)避亞洲地區(qū)的宗教沖突、國家信用評級較低等問題給貸款項目帶來的潛在風(fēng)險。

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