張 偉，周 軍，肖作鵬，林燾宇

(1.深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心，廣東深圳518040；2.香港大學(xué)地理系，香港999077)

0 引言

對(duì)比客運(yùn)交通規(guī)劃的全面性、系統(tǒng)性和深入性，多數(shù)城市的貨運(yùn)交通規(guī)劃普遍存在環(huán)節(jié)分散、內(nèi)容缺項(xiàng)、建設(shè)滯后等問題。在沿海大城市新一輪產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移、城市居民消費(fèi)水平大幅提高、電商驅(qū)動(dòng)消費(fèi)模式變化等因素共同影響下，物流系統(tǒng)核心對(duì)象正在從制造業(yè)生產(chǎn)性物流轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)生活性物流。以網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物、電商物流、城市配送等為代表的城市物流快速發(fā)展，城市貨運(yùn)系統(tǒng)不僅更為重要，其特征和內(nèi)容也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)化。

根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2010年發(fā)布的《城市綜合交通體系規(guī)劃編制辦法》(城建[2010]13號(hào))、《城市綜合交通體系規(guī)劃編制導(dǎo)則》(城建[2010]80號(hào))，貨運(yùn)交通規(guī)劃編制內(nèi)容包括：論證貨運(yùn)交通走廊，確定貨運(yùn)通道布局，確定各類綜合交通樞紐的總體規(guī)劃布局、功能等級(jí)、用地規(guī)模和配套設(shè)施，確定城市物流設(shè)施用地、布局和規(guī)模，確定城市貨運(yùn)道路網(wǎng)絡(luò)和管理對(duì)策。簡(jiǎn)單概括，城市綜合交通體系規(guī)劃中貨運(yùn)交通的內(nèi)容落腳在貨運(yùn)通道和場(chǎng)站設(shè)施。

深圳市作為全國(guó)最大的陸路口岸和港口集裝箱吞吐量全球前四名的城市，以建設(shè)全球物流樞紐城市為目標(biāo)，歷來重視貨運(yùn)交通規(guī)劃。然而伴隨土地資源日趨緊缺、城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、物流體系自身特點(diǎn)快速變化等現(xiàn)象，現(xiàn)有的貨運(yùn)系統(tǒng)難以滿足發(fā)展需要，且作為物流業(yè)基礎(chǔ)的貨物運(yùn)輸及倉(cāng)儲(chǔ)空間面臨較為嚴(yán)峻的局面。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)趨勢(shì)明顯、土地資源加劇緊張的狀況下，如何將經(jīng)濟(jì)部門的物流產(chǎn)業(yè)及園區(qū)規(guī)劃、運(yùn)輸部門的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃部門的綜合交通體系規(guī)劃三者協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是各大城市當(dāng)前亟須解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題?；诖耍疚闹饕U述《深圳市綜合交通體系規(guī)劃(2013—2030)》編制過程中有關(guān)貨運(yùn)交通的思路，重點(diǎn)對(duì)貨物運(yùn)輸空間進(jìn)行重新定義，并從城市規(guī)劃和土地利用方面提出具體對(duì)策，為改進(jìn)大城市貨運(yùn)交通體系規(guī)劃提供新路徑。

1 貨運(yùn)系統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)代物流業(yè)是深圳市四大支柱產(chǎn)業(yè)之一。2013年，現(xiàn)代物流業(yè)增加值1 445億元，占GDP比重達(dá)9.97%；物流企業(yè)發(fā)展迅速，數(shù)量已達(dá)3萬余家[1]。與物流業(yè)相關(guān)的貨運(yùn)系統(tǒng)依賴陸路口岸、海港、機(jī)場(chǎng)、物流園區(qū)及高(快)速路網(wǎng)提供硬件支撐。深圳市主要貨運(yùn)設(shè)施包括1處機(jī)場(chǎng)、2個(gè)集裝箱港群、6個(gè)物流園區(qū)、23處傳統(tǒng)貨運(yùn)交易市場(chǎng)、680萬m2倉(cāng)儲(chǔ)建筑以及“七橫十三縱”的骨架路網(wǎng)。鐵路一直是其短板，鐵路貨運(yùn)量長(zhǎng)期穩(wěn)定在400萬t·a-1，其貨運(yùn)場(chǎng)站數(shù)量也縮減至2處。

深圳市作為珠三角區(qū)域重要的貨運(yùn)中心城市，2013年全社會(huì)貨物運(yùn)輸量為2.97億t，其中公路運(yùn)輸2.22億t[1]。根據(jù)深圳市2005—2013年運(yùn)輸統(tǒng)計(jì)資料分析，運(yùn)量年均增長(zhǎng)率高達(dá)15%。各種運(yùn)輸方式中，公路運(yùn)輸(約75%)占主體地位。

1）陸路口岸。深港兩地貨運(yùn)通關(guān)口岸自西向東依次為深圳灣、皇崗、文錦渡和沙頭角4處口岸，均位于城市中心或副中心核心區(qū)域。2013年，通關(guān)車輛高達(dá)1 200萬輛次，日均貨運(yùn)通關(guān)車輛約2.3萬輛次，占全國(guó)總量的50%以上；通關(guān)貨運(yùn)車輛中集裝箱占25%，普通貨車占75%；各口岸占比分別為皇崗65%、文錦渡20%、深圳灣10%、沙頭角5%[1]。

2）海運(yùn)港口。深圳港2013年總吞吐量為2.3億t，其中集裝箱吞吐量2 327萬標(biāo)箱[1]，排名進(jìn)入全球前三。深圳港共分東西兩大港群，東部主要為鹽田港，西部為蛇口SCT、赤灣、媽灣及大鏟灣港，疏港貨運(yùn)日均交通量為2.1萬輛次(自然車)，其中東部占55%，西部占45%。珠三角區(qū)域貨源占全部貨源的88%，其中深圳及東莞約為56%。

3）路網(wǎng)交通。2013年，深圳市道路網(wǎng)絡(luò)主要節(jié)點(diǎn)和路段中，貨運(yùn)交通比例高達(dá)29.7%，其中原特區(qū)內(nèi)占18%，寶安區(qū)占36%，龍崗區(qū)占41%[1]。深莞惠邊境通道貨運(yùn)交通比例為48%，原二線關(guān)口貨運(yùn)交通比例為26%。深圳市路網(wǎng)貨運(yùn)交通數(shù)據(jù)遠(yuǎn)高于一般城市12%～15%的水平。

2 貨運(yùn)系統(tǒng)空間問題

2.1 貨運(yùn)用地粗放

城市用地中，除了對(duì)外交通的機(jī)場(chǎng)、港口、鐵路、公路零擔(dān)貨站等交通設(shè)施用地外，更多來自各類倉(cāng)儲(chǔ)和物流園區(qū)用地。截至2011年底，深圳市建設(shè)用地面積838.5 km2，其中倉(cāng)儲(chǔ)用地13.84 km2(1.7%)、對(duì)外交通用地(含機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)區(qū)、鐵路貨站、港口及堆場(chǎng)等)44.21 km2(5.3%)、道路廣場(chǎng)用地(含貨運(yùn)停車場(chǎng)等)107.13 km2(12.8%)，另有約1.2 km2貨運(yùn)交通設(shè)施用地按市政公用設(shè)施用地安排[2]。

深圳市現(xiàn)狀倉(cāng)儲(chǔ)用地平均容積率不足1.5(不考慮層高對(duì)容積率計(jì)算的影響)[1]，超過70%為二層以下建筑[3]?，F(xiàn)有23處公路貨運(yùn)交易市場(chǎng)多為露天停車場(chǎng)和少量單層經(jīng)營(yíng)門店。

造成土地低效利用的原因主要來自三個(gè)方面：1)中國(guó)運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)整體水平較低，多數(shù)企業(yè)沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)行較大的基礎(chǔ)設(shè)施投資，利用投資少、見效快的簡(jiǎn)單設(shè)施成為首選；2)規(guī)劃土地屬性單一，且用途受到嚴(yán)格管制，政策因素制約土地高強(qiáng)度、多功能開發(fā)；3)物流運(yùn)作現(xiàn)代化水平較低，機(jī)械化、自動(dòng)化程度低，倉(cāng)儲(chǔ)分揀、裝卸等仍由人工利用簡(jiǎn)單工具操作為主，制約了空間的合理高效利用。

貨運(yùn)物流設(shè)施不僅土地產(chǎn)出效益低，且存在空間形象差、環(huán)境臟亂等問題，導(dǎo)致地方政府及周邊居民均視該類項(xiàng)目為厭惡型設(shè)施。

圖1 深圳市道路貨運(yùn)交通量分布Fig.1 Distribution of freight traffic volume in Shenzhen

2.2 貨運(yùn)系統(tǒng)缺乏體系性

2.2.1 運(yùn)輸方式銜接不暢

貨運(yùn)體系涉及多種運(yùn)輸方式的銜接與多式聯(lián)運(yùn)，后者是綜合交通運(yùn)輸系統(tǒng)倡導(dǎo)的方式。2005年《深圳市整體交通規(guī)劃》將其作為主要發(fā)展目標(biāo)，但從近10年的實(shí)踐來看，由于缺乏有效的切入點(diǎn)，實(shí)施效果較差。主要表現(xiàn)在：機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)區(qū)與周邊貨運(yùn)空間分離現(xiàn)象明顯，聯(lián)動(dòng)效應(yīng)較弱，快遞分撥、城市配送等設(shè)施不健全，不適應(yīng)新興物流發(fā)展；鐵路貨運(yùn)發(fā)展長(zhǎng)期停滯，疏港交通中海鐵聯(lián)運(yùn)比例不足1%[1]；公路主樞紐缺失，現(xiàn)有23處零擔(dān)貨站多為自發(fā)形成，各自為戰(zhàn)，小散亂現(xiàn)象突出，缺乏規(guī)模優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致區(qū)域物流與城市物流交換效率較低；物流園區(qū)以倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)為主，缺乏貨物中轉(zhuǎn)、分撥、車輛停放維修等配套設(shè)施，貨運(yùn)功能薄弱。

2.2.2 物流園區(qū)及貨運(yùn)場(chǎng)站布局與運(yùn)輸需求不協(xié)調(diào)

根據(jù)《深圳市城市總體規(guī)劃(1996—2010)》，物流空間布局以中部平湖為核心，依托平南、平鹽鐵路向東西兩翼發(fā)展。從運(yùn)輸系統(tǒng)最優(yōu)的角度，利用城市空間形心位置發(fā)展物流，擁有運(yùn)輸路徑短、效率高、內(nèi)外銜接便利等優(yōu)點(diǎn)，也較好適應(yīng)了特區(qū)內(nèi)外二元化發(fā)展時(shí)期的特點(diǎn)。自2004年后，深圳市進(jìn)入全面城鎮(zhèn)化階段，特區(qū)“二線”物理界線持續(xù)弱化，特區(qū)外四大新城得到迅速發(fā)展，尤其是位于西部廣深軸線的寶安區(qū)。隨著深圳市中心西移，貨運(yùn)交通也快速向西部轉(zhuǎn)移。根據(jù)2013年道路貨運(yùn)交通量分析，深圳市西部、中部、東部路網(wǎng)貨運(yùn)交通比例為5:3:2(見圖1)，重心在西部廣深軸線，是典型的偏心結(jié)構(gòu)。但是，現(xiàn)有物流貨運(yùn)設(shè)施主要集中在深圳中部地區(qū)及原特區(qū)“二線”地帶(見圖2)，運(yùn)輸通道與場(chǎng)站分布不協(xié)調(diào)，增加了大量穿城貨運(yùn)和迂回交通。

深圳原特區(qū)內(nèi)制造業(yè)加速外遷，現(xiàn)僅在南油、西麗、八卦嶺等區(qū)域保留部分工業(yè)用地，且多數(shù)已轉(zhuǎn)變功能。但根據(jù)2011年深圳市建筑普查數(shù)據(jù)，全市范圍內(nèi)倉(cāng)儲(chǔ)建筑面積680萬m2，約68%仍在原特區(qū)內(nèi)，如福田保稅區(qū)、筍崗—清水河片區(qū)、南山曙光倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)等。制造業(yè)與倉(cāng)儲(chǔ)空間的分離加劇了運(yùn)輸不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

2.3 貨運(yùn)系統(tǒng)與城市空間矛盾

2.3.1 小型貨運(yùn)受到交通管制

隨著電子商務(wù)的興起，中國(guó)網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物發(fā)展迅速，2013年網(wǎng)絡(luò)零售市場(chǎng)交易量達(dá)到1.88萬億元，占社會(huì)商品零售總額比例達(dá)到8.04%，較2012年同比增長(zhǎng)42.8%[4]。電商物流配送主要依靠中小貨運(yùn)車輛完成。反觀城市交通政策，大多數(shù)城市為緩解交通擁堵對(duì)核心區(qū)域?qū)嵭蟹浅?yán)厲的貨運(yùn)交通管制。根據(jù)2013年深圳市交警局發(fā)布的交通管制信息分析，深圳市域內(nèi)65%的主干路受到不同程度的貨運(yùn)交通管制，市區(qū)內(nèi)則提高至90%，包括區(qū)域全天候禁行、貨運(yùn)車型管制、路段和時(shí)段管制等。原特區(qū)外地區(qū)本身依托公路發(fā)展起來，但隨著新區(qū)、新城增多，對(duì)貨運(yùn)交通管制甚至功能剝離的趨勢(shì)愈加明顯，如107國(guó)道市政化、205國(guó)道改造(更名龍崗大道)等，首先限制了貨運(yùn)車輛通行。

2013年深圳市路網(wǎng)交通量調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，市區(qū)生活性道路貨運(yùn)交通比例僅為8%～12%，且高峰時(shí)段不明顯，實(shí)際并不是交通擁堵主要構(gòu)成因素[1]。貨運(yùn)交通管制導(dǎo)致城市配送、快遞車輛只能在夜間行駛，或轉(zhuǎn)移至客運(yùn)交通工具，不僅導(dǎo)致配送效率降低，也為交通規(guī)劃及管理帶來新問題。

圖2 深圳市物流貨運(yùn)設(shè)施空間分布Fig.2 Distribution of logistics and freight facilities in Shenzhen

2.3.2 大型貨運(yùn)干擾城市空間

城市與運(yùn)輸不協(xié)調(diào)現(xiàn)象表面體現(xiàn)在客貨交通混行、貨運(yùn)交通對(duì)城市中心區(qū)干擾嚴(yán)重，實(shí)際上是產(chǎn)業(yè)空間變化、物流場(chǎng)站布局優(yōu)化調(diào)整滯后、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理等相互作用的結(jié)果。貨運(yùn)通道與城市生活空間沖突的加劇主要來自兩個(gè)方面。

1）海港和口岸特殊的地理區(qū)位導(dǎo)致過境及疏港貨運(yùn)交通大量穿越城區(qū)。

受自然地理因素及深圳城市快速發(fā)展影響，港口和口岸區(qū)域逐漸被城市包圍，以貨運(yùn)為主的疏港交通均需通過市區(qū)道路，與城市交通疊加現(xiàn)象嚴(yán)重，加劇了城區(qū)交通擁堵、尾氣和噪聲污染等。如各二線關(guān)口總交通量中，貨運(yùn)交通占26%，其中59%為疏港貨運(yùn)車輛[1]。此類矛盾仍將長(zhǎng)期存在，相對(duì)較難調(diào)和。例如皇崗口岸對(duì)市中心區(qū)、文錦渡口岸對(duì)羅湖中心區(qū)、西部港區(qū)對(duì)前海地區(qū)等，但可通過規(guī)劃或工程措施降低其影響程度。

2）路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理、建設(shè)滯后及收費(fèi)體制等因素導(dǎo)致外圍交通向市區(qū)轉(zhuǎn)移。

由于市域范圍內(nèi)短距離貨物運(yùn)輸對(duì)收費(fèi)道路較為敏感，深圳東西區(qū)域間缺乏免費(fèi)的快速通道，導(dǎo)致大量貨車選擇穿越市區(qū)的南坪快速—北環(huán)大道—107國(guó)道這一快速通道，將本應(yīng)通過外圍的交通引入市區(qū)，且空間上相對(duì)迂回，既降低物流效率、增加成本，又加劇交通擁堵和尾氣污染。

3 貨運(yùn)交通規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)

3.1 行政管理職能分散且規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)與落實(shí)難度大

1）行政管理職能分散。

貨運(yùn)物流行業(yè)自身體系復(fù)雜，資金、信息、商品物資、就業(yè)人員數(shù)量均十分龐大，且在信息技術(shù)、電子商務(wù)等推動(dòng)下，不斷向倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸?shù)纳舷掠渭爸苓叜a(chǎn)業(yè)拓展。貨運(yùn)物流涉及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、運(yùn)輸管理、城市空間規(guī)劃、土地管理等多個(gè)環(huán)節(jié)的核心業(yè)務(wù)，無論是中央還是地方，均涉及多個(gè)政府機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌難度大。近年中央發(fā)布的有關(guān)物流、貨運(yùn)的文件均由多部委聯(lián)合下發(fā)，例如《關(guān)于推廣“公路港”物流經(jīng)驗(yàn)的通知》(發(fā)改辦經(jīng)貿(mào)[2013]811號(hào))由5個(gè)部委發(fā)布，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市配送管理工作的意見》(交運(yùn)發(fā)[2013]138號(hào))由7個(gè)部委發(fā)布，《關(guān)于印發(fā)全國(guó)物流園區(qū)發(fā)展規(guī)劃的通知》(發(fā)改經(jīng)貿(mào)[2013]1949號(hào))由12個(gè)部委發(fā)布。雖然眾多機(jī)構(gòu)致力于解決物流運(yùn)輸問題，但缺乏更強(qiáng)有力的綜合性規(guī)劃及實(shí)施機(jī)制。這一現(xiàn)象不僅在中國(guó)較為普遍[5]，國(guó)外如芝加哥市也存在類似情況[6]。

2）規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)適用性差。

無論國(guó)家層面交通規(guī)劃、城市建設(shè)、土地利用等方面的規(guī)范，還是地方層面的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，均難指導(dǎo)高度城鎮(zhèn)化地區(qū)貨運(yùn)設(shè)施的安排。貨運(yùn)場(chǎng)站的概念和功能相對(duì)模糊，且不適應(yīng)當(dāng)前的物流發(fā)展形勢(shì)，例如與城市物流相關(guān)的各級(jí)配送設(shè)施基本無法在上述規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)中找到明確的規(guī)劃功能、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。

3）貨運(yùn)物流設(shè)施具有雙重性。

與客運(yùn)設(shè)施具有普遍的公共性、公益性不同，貨運(yùn)設(shè)施本身同時(shí)具有公共性和營(yíng)利性。作為基礎(chǔ)設(shè)施，貨運(yùn)設(shè)施應(yīng)保障公共功能，具有基礎(chǔ)公共性；但中國(guó)主要以社會(huì)投資方式市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)貨運(yùn)設(shè)施，作為企業(yè)的資產(chǎn)，貨運(yùn)設(shè)施則應(yīng)具備市場(chǎng)營(yíng)利性。由于物流環(huán)節(jié)的錯(cuò)綜復(fù)雜，貨運(yùn)設(shè)施經(jīng)常處于市場(chǎng)性和基礎(chǔ)性的中間地帶，很難找到明晰的界限。貨運(yùn)物流設(shè)施的雙重屬性對(duì)規(guī)劃提出了更大的挑戰(zhàn)。

3.2 傳統(tǒng)交通規(guī)劃方法不適應(yīng)貨運(yùn)系統(tǒng)的高速發(fā)展

1）交通規(guī)劃方法的不適應(yīng)性。

一般意義上，交通規(guī)劃采用比較成熟的“四階段”方法，從滿足需求角度安排交通設(shè)施。雖然綜合交通體系編制辦法提出貨運(yùn)內(nèi)容主要包括通道和場(chǎng)站，但以供應(yīng)鏈為核心的物流發(fā)展趨勢(shì)具有多對(duì)象、多目標(biāo)、多環(huán)節(jié)的特點(diǎn)，僅從需求看就涉及貨物、運(yùn)輸、車輛、場(chǎng)地等多個(gè)方面，不同環(huán)節(jié)均有私有和公共兩種形式?，F(xiàn)有運(yùn)輸統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)無法支撐相關(guān)貨運(yùn)規(guī)劃研究，貨運(yùn)OD調(diào)查也很難掌握實(shí)際情況。以往編制的運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃中，主要對(duì)全社會(huì)運(yùn)輸量、運(yùn)輸方式比例、公路干線運(yùn)輸場(chǎng)站規(guī)模3個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行預(yù)測(cè)；但具體到一個(gè)城市，這3個(gè)指標(biāo)無法直接指導(dǎo)多樣化物流設(shè)施的空間規(guī)模安排，如物流園區(qū)、倉(cāng)儲(chǔ)用地等。傳統(tǒng)交通規(guī)劃主要針對(duì)交通領(lǐng)域的“人、車、路”開展工作，很難適應(yīng)“物”的流動(dòng)，尤其是協(xié)調(diào)貨運(yùn)系統(tǒng)上下游環(huán)節(jié)困難。對(duì)于綜合交通體系規(guī)劃技術(shù)改進(jìn)問題，文獻(xiàn)[7]提出了產(chǎn)業(yè)、空間、交通三要素統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的規(guī)劃技術(shù)轉(zhuǎn)型，提供了較好的解決思路。

2）交通與土地利用分離。

貨運(yùn)場(chǎng)站設(shè)施長(zhǎng)期被當(dāng)作交通設(shè)施規(guī)劃，實(shí)施效果較差。例如深圳市城市規(guī)劃部門在全市法定圖則(即控制性詳細(xì)規(guī)劃)中以公共設(shè)施方式安排了32處貨運(yùn)交通設(shè)施用地[3]，但由于缺乏實(shí)施機(jī)制，除規(guī)劃編制時(shí)已建成項(xiàng)目外，其余無一宗土地進(jìn)入出讓程序。深圳市交通部門開展過三次公路主樞紐規(guī)劃，但多數(shù)設(shè)施又未真正落實(shí)在城市規(guī)劃的法定圖則中。行業(yè)部門規(guī)劃的設(shè)施無法落地，規(guī)劃部門安排的場(chǎng)站用地?zé)o法有效利用，以倉(cāng)儲(chǔ)或其他用地類型形成的場(chǎng)站與現(xiàn)有規(guī)劃不符現(xiàn)象突出。隨著土地資源的日益緊缺和城市規(guī)劃法定化的推進(jìn)，城市發(fā)展與行業(yè)發(fā)展更需在空間上充分協(xié)調(diào)。尤其是規(guī)劃環(huán)節(jié)，仍將城市貨運(yùn)設(shè)施當(dāng)作單一交通設(shè)施對(duì)待具有很大局限性。

3）產(chǎn)業(yè)與交通功能分離。

物流園區(qū)功能單一現(xiàn)象較為普遍，缺乏交通功能設(shè)計(jì)，逐漸成為物流企業(yè)聚集區(qū)而喪失了貨運(yùn)功能，例如中國(guó)第一個(gè)物流園區(qū)為1998年開始建設(shè)的深圳平湖物流園，雖經(jīng)過十幾年發(fā)展，仍然缺乏運(yùn)輸效應(yīng)。商貿(mào)區(qū)貨運(yùn)設(shè)施幾乎全面缺失，尤其是電商快遞的發(fā)展讓這一現(xiàn)象更加凸顯。例如華強(qiáng)北地區(qū)嚴(yán)重缺乏倉(cāng)儲(chǔ)及貨運(yùn)設(shè)施，電子產(chǎn)品倉(cāng)庫(kù)則集中在周邊居住區(qū)和舊工業(yè)區(qū)高層建筑內(nèi)，300多家快遞公司幾乎全部占路裝卸分揀，垂直運(yùn)輸、地面平板車運(yùn)輸與客運(yùn)交通系統(tǒng)交織混行嚴(yán)重，物流環(huán)境與華強(qiáng)北的產(chǎn)業(yè)發(fā)展極不相稱。

貨運(yùn)交通面臨通道管制、節(jié)點(diǎn)變化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)快速轉(zhuǎn)型升級(jí)等不穩(wěn)定性，供應(yīng)端、運(yùn)輸模式、需求端均在不同商業(yè)模式下急速變化，對(duì)規(guī)劃方法提出新的挑戰(zhàn)。

3.3 土地增值訴求威脅貨運(yùn)物流用地空間

1）空間成為后續(xù)發(fā)展的主要掣肘。

根據(jù)《深圳市城市總體規(guī)劃(2010—2020)》，城市擴(kuò)張進(jìn)入從增量到存量的規(guī)劃階段，規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地指標(biāo)僅約為50 km2，且倉(cāng)儲(chǔ)用地供應(yīng)規(guī)模減小，從1996年城市總體規(guī)劃提出的19.5 km2降至16 km2[8]。隨著城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居民生活消費(fèi)水平提高，全社會(huì)運(yùn)輸需求量仍將提高，基礎(chǔ)物流空間的剛性需求仍長(zhǎng)期存在。深圳市未來的貨運(yùn)物流設(shè)施空間的完善多需在土地的二次開發(fā)過程中形成，但面臨城市升級(jí)成本高、難度大、周期長(zhǎng)等問題。

2）傳統(tǒng)倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施升級(jí)易。

根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行建設(shè)用地分類及基準(zhǔn)地價(jià)政策，倉(cāng)儲(chǔ)用地是城市建設(shè)用地中除公共類、市政類設(shè)施用地外土地價(jià)格最低的用地類型，且已建倉(cāng)儲(chǔ)用地一般容積率低，地塊更新難度小、成本低，在城市鼓勵(lì)發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的背景下，極易發(fā)生功能改變。目前，國(guó)家和深圳市地方規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)中均出現(xiàn)了物流用地的細(xì)類，為倉(cāng)儲(chǔ)用地功能升級(jí)提供便利。

3）新型物流設(shè)施落地難。

隨著網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物的興起及電子商務(wù)的推動(dòng)，城市貨運(yùn)的重心逐步由制造業(yè)生產(chǎn)性物流轉(zhuǎn)向零售業(yè)生活性物流。在此背景下，城市物流設(shè)施空間形態(tài)和功能均出現(xiàn)較大變化。傳統(tǒng)的倉(cāng)庫(kù)、交易市場(chǎng)等面臨需求上的萎縮，而能提供快速周轉(zhuǎn)的電商倉(cāng)庫(kù)、快遞分撥中心、城市配送中心等則在規(guī)劃上基本處于空白狀態(tài)。根據(jù)調(diào)查，順豐、四通一達(dá)、蘇寧電器等深圳分撥中心幾乎全部使用臨時(shí)租用的普通倉(cāng)庫(kù)或臨時(shí)建筑，處于“游擊戰(zhàn)”狀態(tài)。而商業(yè)區(qū)更是嚴(yán)重缺乏快遞物流集散設(shè)施，像華強(qiáng)北、東門等商業(yè)區(qū)的快遞公司占路經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象較為普遍。解決新興物流空間的落地問題成為產(chǎn)業(yè)、土地規(guī)劃、交通等部門共同面臨的難題。

4 貨運(yùn)樞紐節(jié)點(diǎn)功能重組與空間重構(gòu)的關(guān)鍵步驟

4.1 重新定義貨運(yùn)樞紐空間屬性

貨運(yùn)樞紐可定義為運(yùn)輸環(huán)節(jié)聚合、物流功能集聚與產(chǎn)業(yè)鏈拓展的集合空間。近年來各地出現(xiàn)的公路港、物流園區(qū)、物流聯(lián)盟等實(shí)際就是物流空間聚合和產(chǎn)業(yè)拓展的組合形式。在土地資源較為寬松的一些城市，此類設(shè)施依然可以獨(dú)立占地，采取平面布置的方式。而深圳市土地資源有限，很難重新規(guī)劃占地規(guī)模較大并排斥其他功能的物流設(shè)施。本次深圳市綜合交通體系規(guī)劃拓展了貨運(yùn)樞紐的功能和屬性，跳出交通解決問題，首次將貨運(yùn)樞紐概念由交通設(shè)施擴(kuò)展為運(yùn)輸—產(chǎn)業(yè)—配套的復(fù)合型空間，統(tǒng)籌解決物流功能集聚、基礎(chǔ)性與市場(chǎng)性、多用戶不同訴求等一系列問題。同時(shí)賦予貨運(yùn)樞紐多種規(guī)劃功能，以解決用地容積率和投資盈利等問題。

4.1.1 運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)復(fù)合型空間的提出基礎(chǔ)

1）以土地資源價(jià)值提升推動(dòng)物流設(shè)施升級(jí)。

前文已詳細(xì)分析了貨運(yùn)場(chǎng)站作為交通設(shè)施定位的局限性以及物流園區(qū)的運(yùn)輸功能缺失，未來應(yīng)該形成物流基礎(chǔ)空間支撐拓展空間、產(chǎn)業(yè)空間完善基礎(chǔ)設(shè)施配套、物流外部空間與內(nèi)部空間融合的形式。復(fù)合型空間將融合各種不同用地功能，解決各類物流環(huán)節(jié)用地需求特征差異，實(shí)現(xiàn)土地效益的提升，尤其是應(yīng)對(duì)深圳市存量土地開發(fā)的多重利益機(jī)制劃分問題；可為城市物流節(jié)點(diǎn)的形成和穩(wěn)固提供規(guī)劃支撐，也為物流基礎(chǔ)設(shè)施的用地落實(shí)提供解決方案。

2）以物流產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)拉動(dòng)貨運(yùn)空間形態(tài)變化。

隨著物流業(yè)自身的發(fā)展，其空間需求形態(tài)不再是倉(cāng)儲(chǔ)或貨物交易空間，以信息、辦公、商貿(mào)等形態(tài)的物流建筑需求大幅增加。倉(cāng)庫(kù)功能也從存儲(chǔ)到快速周轉(zhuǎn)為主，其布局將從分散趨向集中，更多倉(cāng)庫(kù)使用主體將由自用轉(zhuǎn)向公用。隨著自動(dòng)化程度的提高，多層樓倉(cāng)將代替部分平倉(cāng)。

3）以空間有效銜接提升綜合運(yùn)輸水平。

加強(qiáng)傳統(tǒng)物流與新興物流銜接，減少資源占用，擴(kuò)大公用、共用型物流資源，減少對(duì)土地、道路等資源的占用。促進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)、共同配送、倉(cāng)配一體等以節(jié)約資源和成本為核心的物流模式，除人員、信息、商業(yè)合作等軟性手段外，其硬件的主要切入點(diǎn)仍然是貨運(yùn)公共基礎(chǔ)空間。過去的多式聯(lián)運(yùn)之所以實(shí)施效果較差，有較大原因是空間準(zhǔn)備及功能設(shè)計(jì)不足。貨運(yùn)物流空間的有效銜接可縮短部分貨物的周轉(zhuǎn)距離，減少城市內(nèi)部無效的貨運(yùn)交通量，降低車輛空駛率，同時(shí)也提高自身的空間利用效率。

4.1.2 土地混合和功能統(tǒng)籌的政策保障

1）土地混合利用。

隨著物流分工精細(xì)化和供應(yīng)鏈發(fā)展，貨運(yùn)場(chǎng)站業(yè)態(tài)形式發(fā)生了較大變化，不再是單獨(dú)裝卸、轉(zhuǎn)運(yùn)功能，而是集成了信息化辦公、電商配送、快遞分揀、商貿(mào)展示等相互高度依存的空間。同時(shí)，需要加強(qiáng)運(yùn)輸樞紐與城市功能、產(chǎn)業(yè)空間有機(jī)銜接，保障中小企業(yè)空間利用需要，形成物流產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)綜合體。根據(jù)各類主體、功能、空間的要求，在實(shí)現(xiàn)交通功能(S類)的基礎(chǔ)上，拓展工業(yè)(M類)、倉(cāng)儲(chǔ)(W類)、商業(yè)(C類)功能，在規(guī)劃上保障貨運(yùn)樞紐的空間和土地屬性，提供多用途功能，賦予合理的開發(fā)強(qiáng)度。

2）統(tǒng)籌貨運(yùn)功能布局。

對(duì)樞紐范圍內(nèi)的土地從物流功能、空間布局、交通組織等方面統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)共用貨物交易、物流運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)、車輛維修及停放等公共基礎(chǔ)空間；實(shí)現(xiàn)區(qū)域物流與城市物流的平順銜接，城市道路客貨交通適度分離，城市生產(chǎn)與生活、產(chǎn)業(yè)與交通的相互協(xié)調(diào)。

4.1.3 完善產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、監(jiān)管、退出機(jī)制

貨運(yùn)樞紐應(yīng)有明確目標(biāo)、詳細(xì)的整體定位和具體的功能。根據(jù)功能設(shè)計(jì)需要，對(duì)引進(jìn)的相關(guān)企業(yè)進(jìn)行篩選，明確樞紐空間內(nèi)各個(gè)物流環(huán)節(jié)市場(chǎng)參與主體的權(quán)利和義務(wù)。貨運(yùn)樞紐核心的交通功能不能因企業(yè)自身發(fā)展而轉(zhuǎn)變功能，政府部門或樞紐主管單位應(yīng)當(dāng)制定詳細(xì)的監(jiān)管機(jī)制，并明確企業(yè)退出機(jī)制。

4.2 貨運(yùn)樞紐層級(jí)體系劃分

根據(jù)貨運(yùn)樞紐承擔(dān)的功能，將城市貨運(yùn)樞紐劃分為綜合貨運(yùn)樞紐、組團(tuán)樞紐和貨運(yùn)服務(wù)站3個(gè)層級(jí)(見圖3)。

1）綜合貨運(yùn)樞紐。

綜合貨運(yùn)樞紐定位為滿足綜合運(yùn)輸、快速運(yùn)輸、售后服務(wù)環(huán)節(jié)發(fā)展需要，具有多式聯(lián)運(yùn)功能，具備多業(yè)態(tài)物流產(chǎn)業(yè)，以服務(wù)區(qū)域物流、高端物流為主。樞紐主要由貨運(yùn)專線運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)企業(yè)、大型物流快遞公司市級(jí)中心、大型商業(yè)連鎖企業(yè)配送中心進(jìn)駐，樞紐建筑附屬功能提供物流信息、物流類企業(yè)辦公、電子商務(wù)企業(yè)辦公等功能。根據(jù)上述原則，深圳市共布置兩處綜合貨運(yùn)樞紐，分別為機(jī)場(chǎng)南樞紐和平湖樞紐，主要對(duì)原規(guī)劃的物流園區(qū)和倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)進(jìn)行升級(jí)，單個(gè)樞紐占地面積約為100 hm2。

2）組團(tuán)樞紐。

組團(tuán)樞紐承擔(dān)區(qū)域性和生產(chǎn)性物流向城市外圍轉(zhuǎn)移的重任，具體以解決物流企業(yè)空間、倉(cāng)儲(chǔ)空間、貨運(yùn)交易空間和截流外地貨運(yùn)車輛等為目的，重點(diǎn)服務(wù)城市物流和商貿(mào)物流。此類樞紐主要設(shè)置在城市外圍高速公路和市內(nèi)快速路交接區(qū)。樞紐內(nèi)可安排大型企業(yè)倉(cāng)庫(kù)、配送中心、快遞公司市級(jí)中心、各類批發(fā)市場(chǎng)等用地空間。深圳市此次共設(shè)置松崗大田洋、觀瀾大水坑、龍崗龍東、坪山金沙等4個(gè)組團(tuán)樞紐，主要在原規(guī)劃的倉(cāng)儲(chǔ)用地和貨運(yùn)交通用地的基礎(chǔ)上進(jìn)行升級(jí)，單個(gè)樞紐占地面積50～100 hm2。

3）貨運(yùn)服務(wù)站。

貨運(yùn)服務(wù)站定位為城市配送網(wǎng)絡(luò)站點(diǎn)。此類設(shè)施列入公共設(shè)施范疇，通過建筑物配建或附設(shè)方式提供經(jīng)營(yíng)空間，以城市配送站、快遞分撥站、小型集中倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)等形式為主，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化管理和市場(chǎng)化運(yùn)作，主要服務(wù)商貿(mào)生活區(qū)。貨運(yùn)服務(wù)站承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)貨物集散、周轉(zhuǎn)、臨時(shí)存儲(chǔ)等功能，設(shè)置在市內(nèi)貨運(yùn)通道沿線的交通便利地區(qū)。通過修訂地方規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，深圳市逐步將此類設(shè)施納入城市更新環(huán)節(jié)中實(shí)施。

圖3 貨運(yùn)樞紐層級(jí)體系示意圖Fig.3 Hierarchy of freight terminal system

4.3 樞紐綜合化開發(fā)利用要求

通過樞紐土地的綜合化開發(fā)，立體化布局場(chǎng)站功能，物流功能組織由平面化轉(zhuǎn)向立體垂直化。在實(shí)現(xiàn)倉(cāng)儲(chǔ)、貨運(yùn)、停車等公共基礎(chǔ)物流功能的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，提高樞紐用地綜合利用效率，滿足企業(yè)用房和配套需求，以貨運(yùn)空間共享的方式解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地收益難題，將貨運(yùn)樞紐打造成同時(shí)具有物流效率、產(chǎn)業(yè)效益、土地收益等方面綜合競(jìng)爭(zhēng)力的空間。

由于貨車相對(duì)笨重和貨物需要裝卸的特征，貨運(yùn)行為相對(duì)不靈活，不利于進(jìn)行空間立體作業(yè)。規(guī)劃提出貨運(yùn)場(chǎng)站土地空間的一二層應(yīng)主要作為貨運(yùn)核心功能使用，二層以上及地下空間可根據(jù)需要作為辦公、商業(yè)或配套使用(見圖4)。場(chǎng)站土地功能采取混合利用形式，解決貨運(yùn)場(chǎng)站公共性和商業(yè)性難以區(qū)分的局面。避免大量土地因產(chǎn)權(quán)單一而導(dǎo)致場(chǎng)站利用率不高，除貨運(yùn)核心功能的設(shè)施外，場(chǎng)站建筑其余空間可根據(jù)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)分類、分層或獨(dú)立出讓。

圖4 貨運(yùn)樞紐立體化功能示意圖Fig.4 Demonstration of a multi-level freight terminal with different functionalities資料來源：文獻(xiàn)[1]。

4.4 樞紐公共空間的提出

一般而言，樞紐公共空間包括兩類：一是營(yíng)利性較差的基礎(chǔ)空間，如貨車停放、貨運(yùn)交易市場(chǎng)等；二是具備多機(jī)構(gòu)共同使用特征的轉(zhuǎn)運(yùn)或倉(cāng)儲(chǔ)空間，如共用倉(cāng)庫(kù)、分撥中心、信息平臺(tái)等。貨運(yùn)場(chǎng)站的公共空間承擔(dān)著基礎(chǔ)物流功能，卻往往由于營(yíng)利性較低等市場(chǎng)原因存在主體多變、空間加壓、基礎(chǔ)功能消減等現(xiàn)象，因此其土地或建筑物產(chǎn)權(quán)應(yīng)由穩(wěn)定的公共機(jī)構(gòu)掌控并且通過一定的方式進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)。

5 結(jié)語

貨運(yùn)交通參與對(duì)象的市場(chǎng)屬性較強(qiáng)，其與外部的產(chǎn)業(yè)空間、規(guī)劃土地、行業(yè)政策等關(guān)系較為密切，貨運(yùn)規(guī)劃也相對(duì)更為復(fù)雜。在電商物流迅猛發(fā)展的趨勢(shì)下，以人為主體的客運(yùn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨唐窞橹黧w的貨運(yùn)方式，交通運(yùn)輸對(duì)象、工具選擇及場(chǎng)站設(shè)施均出現(xiàn)新變化。此次深圳市綜合交通體系規(guī)劃主要從貨運(yùn)節(jié)點(diǎn)的功能重組和空間重構(gòu)角度探索建立新的城市貨運(yùn)交通體系，以貨運(yùn)樞紐空間共享方式統(tǒng)領(lǐng)倉(cāng)儲(chǔ)及物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為城市物流節(jié)點(diǎn)的形成和穩(wěn)固提供規(guī)劃支撐，也為物流基礎(chǔ)設(shè)施的用地落實(shí)提供解決方案。由于物流體系過于龐雜，本文未展開或省略了部分有關(guān)貨運(yùn)通道規(guī)劃內(nèi)容。

[1]深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì).深圳市貨運(yùn)交通專項(xiàng)規(guī)劃研究[R].深圳：深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心，2014.

[2]深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì).2012深圳市城市發(fā)展評(píng)估報(bào)告[R].深圳：深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心，2014.

[3]深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì).深圳市道路貨運(yùn)場(chǎng)站設(shè)施布局規(guī)劃[R].深圳：深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心，2014.

[4]中國(guó)電子商務(wù)研究中心.2013年度中國(guó)網(wǎng)絡(luò)零售市場(chǎng)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)報(bào)告[R].杭州：中國(guó)電子商務(wù)研究中心，2014.

[5]戴煒.城市貨運(yùn)交通政策體系研究[J].城市交通，2008，6(1)：54-58.Dai Wei.A Study on Urban Freight Transportation System Policies[J].Urban Transport of China,2008,6(1):54-58.

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[7]張國(guó)華.城市綜合交通體系規(guī)劃技術(shù)轉(zhuǎn)型：產(chǎn)業(yè)·空間·交通三要素統(tǒng)籌協(xié)調(diào)[J].城市規(guī)劃，2011，35(11)：42-48.Zhang Guohua.Technology Transition of Urban Comprehensive Transportation System Planning:Coordinating Industry,Space and Transportation[J]. City Planning Review,2011,35(11):42-48.

[8]鄒兵.由“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量?jī)?yōu)化”：深圳市城市總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型的動(dòng)因與路徑[J].規(guī)劃師，2013，29(5)：5-10.Zou Bing.From Physical Expansion to Builtup Area Improvement:Shenzhen Master Plan Transition Forces and Paths[J].Planners,2013,29(5):5-10.