高校財政支出績效評價存在的問題與對策

楊小波 李永華 宋金杰

【摘 要】 高等學校開展財政支出績效評價的目的是促進財政資金分配和使用更加科學有效，提高財政資金使用效益和效率，逐步建立以績效為導向的預算管理體制。文章圍繞財政支出績效評價的金額、方式、范圍等情況，對河北省11所重點骨干大學展開調查，同時分析各高校在開展績效評價工作中存在的問題和不足，借鑒其他省份高校經驗，深層次、廣范圍推進財政支出績效評價，在確定高校財政資金評價內容、范圍，建立、健全評審指標體系、評價機制等方面提出了可行性建議和對策。

【關鍵詞】 高校; 河北省; 財政支出; 績效評價; 重點骨干大學

中圖分類號：G647.5;F812.4 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2015）05-0097-04

河北省于2006年9月印發(fā)了《河北省省級財政支出績效評價辦法（試行）》，明確規(guī)定了省級財政支出績效評價的職責分工、評價內容、績效目標、績效指標、評價方法等。該辦法已實施8年多，河北省高校財政支出績效評價工作現(xiàn)狀究竟如何，高校是否嚴格按照有關要求落實績效評價工作呢？基于這樣的考慮，筆者對河北省11所重點骨干大學績效評價工作情況進行了調查，預期對河北省高校財政支出績效評價工作現(xiàn)狀作出客觀評價，進而發(fā)現(xiàn)其中的不足和問題，在此基礎上提出改進對策。

一、河北省高校開展財政支出績效評價基本情況

截至目前，河北省共有地方普通高校114所，不包括部屬院校。其中本科院校53所，?？圃盒?1所。河北省高校開展財政支出績效評價工作只針對省屬本、專科院校，不包括河北省內的部屬院校和民辦高校。河北省省屬高校開展績效評價工作由省教育廳、財政廳共同組織實施。如表1所示，參加績效評價的省屬高校共36所，其中本科院校20所（占比37.74%），?？圃盒?6所（占比26.23%）。參加績效評價的本、專科高校數(shù)量占總數(shù)的31.58%;本、專科院校的參評比例均達到了20%以上，和以前年度相比呈現(xiàn)逐年上升趨勢，由此可見河北省財政廳及教育廳正在逐步加強預算管理，提高高校資金的分配及使用效率，進而推進財政支出績效評價體系的建設。

二、河北省高校開展財政支出績效評價工作中存在的問題

近年來，河北省各高校積極圍繞項目資金開展績效評價工作，對逐步推進高等教育財政支出綜合評價進行了有益的嘗試。然而，隨著項目資金績效評價工作的逐步深入，一些問題也逐漸顯現(xiàn)出來，通過對河北省11所重點骨干大學的調查研究，發(fā)現(xiàn)河北省高?？冃гu價工作中較為突出的問題表現(xiàn)在理論和實踐兩個方面。

（一）理論方面

理論上面臨的主要是構建指標體系的難題。績效評價指標難以對高等教育財政支出的結果予以衡量。高校與企業(yè)不同，其產出對于社會和經濟都存在極強的正外部性。高等教育投資的收益并不是一朝一夕就能夠實現(xiàn)的，高等教育培養(yǎng)的學生也要經過長久的學習和磨練才能為國家和社會創(chuàng)造價值。因此，僅僅用簡單的經濟價值來衡量高等教育財政支出的效果是遠遠不夠的。總體來說，高等教育財政支出的公共性和復雜性決定了構建一套科學、規(guī)范、合理的高校財政支出績效評價指標難度較大。

除此之外，河北省對于高等教育財政支出績效評價體系的建設缺乏應有的制度保障，有關高等教育財政支出績效評價的評價標準、評價主體、評價方法、指標設置、評價實施、評價結果的反饋以及監(jiān)督等方面均沒有統(tǒng)一的規(guī)定，這對于高等教育財政支出績效評價的實施產生了較為不利的影響。為了解決這一問題，迫切需要相關部門給予制度支持。

（二）實踐方面

高校財政支出績效評價工作具有涉及范圍廣、實際操作難度大的特點，這就決定了績效評價工作的順利實施對于評價結果具有舉足輕重的作用。因此，高校財政支出績效評價在實踐方面存在的問題逐漸成為社會各界關注的焦點。

1.財政支出績效評價的廣度、深度不夠，亟待拓寬、加深

從表2可以看出，2013年河北省11所重點骨干大學財政預算內教育經費撥款總金額為5 233 227.8千元，績效評價總金額為187 091千元，績效評價資金金額占財政預算內教育經費撥款的比例為3.58%。其中，燕山大學比例最高，也僅有7.04%，而河北工程大學最低，只有1.44%。由此可見，一方面河北省高校財政支出績效評價范圍有限，80%～90%的財政預算內教育經費撥款沒有進行績效評價，只是針對2013年高水平大學和重點學科建設經費進行了評價，評價的廣度有著巨大局限性;另一方面，無論是高校上級機關對財政支出的審計，還是高校財政資金的自查仍然停留在資金使用的合法性、合規(guī)性上，并未形成一整套成熟的，能反映資金經濟性、效率性和有效性等因素的評價指標體系和評價機制。科學評價指標體系不僅僅是從表面上看高校財政支出能否按預期正常進行，而且從深層次分析，看財政資金是否分配到了高校最急需、占高校主導地位學科和項目建設中去。即通過合理配置高等教育財政資源，提高高等教育的質量。

2.績效評價方式單一、指標不統(tǒng)一，評價機制不成熟

首先，通過對河北省11所重點骨干大學進行調查研究（結果見表3），發(fā)現(xiàn)其中有8所高校選用的評價方式為直接組織評價，即自我評價，占樣本比例的72.73%;有2所高校組織校內專家實施評價工作，占樣本比例的18.18%;值得注意的是，只有1所高校選擇第三方評價的方式，占樣本比例的9.09%。由此可以看出，河北省高校選擇財政支出績效評價的方式基本集中于自我評價，其方式過于單一。

其次，近年來財政資金實行國庫集中支付模式改革，高校新會計制度又要求高校對基本支出與項目支出資金分類核算、分類管理、分類上報等。高?？冃гu價舊指標顯然不能滿足制度改革的需要，于是出現(xiàn)了高校根據(jù)自己需要隨意選擇和使用績效評價指標的現(xiàn)象，未形成統(tǒng)一的評價機制，評價結果不可比，評價過程缺少有效監(jiān)督，評價結果可能含有“泡沫”。

3.未形成有效的監(jiān)督機制

第一，績效評價及監(jiān)管機構設置不合理。目前，河北省高校的財政支出績效評價工作基本都由財政廳、教育廳以及高校內部的財務部門負責，基本未單獨設置與財務部門平行的績效評價管理部門或者績效評價管理委員會等相關機構全面負責績效評價管理工作。財務部門在日常工作中往往更強調資金收支平衡和會計核算等工作，對財政支出績效評價所涉及的教學、科研、行政管理等業(yè)務事項掌握得不夠深入。信息不對稱以及專業(yè)知識不足使得財務部門開展高校財政支出績效評價工作往往力不從心，這在很大程度上影響了評價結果的客觀性和準確性。

第二，績效評價與整改脫節(jié)，實效性差?？冃гu價的約束力較差，表現(xiàn)在：一是河北省多數(shù)高校實施財政支出績效評價的結果僅僅作為高校有關部門的檔案資料，或者作為其他部門的參考文件，一旦評價結束，便不再實施提及高等教育財政支出績效評價過程中出現(xiàn)的問題，沒有相關部門監(jiān)督高校來整改;二是針對評價結果也不再實施相應的獎懲機制，由此高校財政支出績效評價的反饋回路也就形同虛設，對于下期高等教育財政支出的預算工作也失去了應有的參考意義。從長遠上看，尚未形成以績效評價結果為導向的預算管理機制。

4.績效評價意識薄弱

目前，社會各界并沒有充分認識到高校財政支出績效評價的重要性。從政府的角度看，財政部門負責高等教育財政支出預算的編制和發(fā)放，而教育部門只負責對教育撥款進行管理，這在一定程度上造成了兩部門之間信息不對稱，也相對削弱了教育部門對高等教育財政支出績效評價的積極性。就社會大眾而言，由于對高等教育財政支出績效缺乏統(tǒng)一規(guī)范的評價標準，社會大眾無法形成客觀的評價意見，從而無法實現(xiàn)有效監(jiān)督。此外，部分高校對財政支出的績效評價工作重視程度不夠，存在敷衍了事的現(xiàn)象。

三、推進河北省高校財政支出績效評價工作的對策

（一）理論方面

高校財政支出績效評價指標體系的建立是評價體系建設的重要一環(huán)，與評價結果的正確與否有著千絲萬縷的聯(lián)系。本文針對河北省11所重點骨干大學的特征，充分借鑒國內外研究成果，從河北省財政廳、教育廳以及相關高校財政支出績效評價實踐出發(fā)，初步探索構建科學合理的高校財政支出績效評價指標體系，如表4所示。

本文在繼續(xù)加強對高校財政資金進行合法性、合規(guī)性等傳統(tǒng)評審的基礎上，將財政支出的評價由上文中提及的重點學科建設等專項經費評審拓寬到高校教學成果、科研成果、社會服務成果和高校發(fā)展?jié)摿Φ炔煌轿荒芰υu價中去。

（二）實踐方面

1.積極擴大績效評價范圍

針對高校財政支出績效評價范圍存在盲區(qū)的問題，可行性方法是將學校所有財政分類納入績效評價范疇，實現(xiàn)基本支出資金與項目支出資金的分類管理與評價。為適應財政資金國庫集中支付模式改革的需要和有效執(zhí)行高校新會計制度，一些省份的上級主管部門已制定出可供省屬高校選擇使用的財政資金績效評價指標體系，并根據(jù)本省及不同地區(qū)實際制定出可供參考的相關指標的均值，高校與之配合建立起與之相應的績效評價模型，如河北農業(yè)大學針對財政專項資金以外的大量資金，其使用水平和績效如何評價的問題，積極探索通過運用財務分析的方法對其績效進行評價。高校財務分析評價是運用事業(yè)計劃、財務報表及其他有關資料對高校一定時期內的財務收支狀況進行系統(tǒng)剖析、比較和評價。財務分析的經費項目主要包括教學業(yè)務費、行政辦公費、就業(yè)專項經費等，主要利用現(xiàn)有的會計數(shù)據(jù)，全面系統(tǒng)地分析各類經費的使用情況，詳細了解其支出構成、結余情況等，作為下一年度預算編制的重要參考。

2.努力轉變績效評價方式

績效評價有直接組織評價和委托評價兩種評價方式，委托評價包括專家評價和第三方評價。鑒于直接組織評價的種種弊端，績效評價方式應逐步由直接組織評價向委托評價轉變。

（1）專家評價

評價專家要實行專家?guī)旃芾?。根?jù)被評價項目所涉及的專業(yè)領域，從專家?guī)熘羞x擇相關領域的專家，連同財政及有關部門人員組成評價工作組，評價工作組成員不少于7人。其中，專家數(shù)量不少于4人。評價專家應當具有一定理論基礎和政策水平，精通評價方法，具有較強專業(yè)知識和綜合分析判斷能力。

（2）第三方評價

第三方評價主要是指通過聘請依法設立的具有獨立法人資格、具有良好的信譽和口碑、工作業(yè)績突出的評價機構作為第三方開展績效評價工作。河北省財政廳、教育廳應根據(jù)上述條件篩選評價機構，建立針對高校的第三方評價機構庫，每年隨機抽取第三方評價機構對河北省內高校開展獨立的績效評價工作，獨立的第三方評價能夠更加真實客觀地反映高校財政支出的績效水平。因此，這種評價方式將有巨大的發(fā)展空間與潛力。

隨著高等教育管理體制改革的深入，江蘇省教育評估院（1997年）、遼寧省教育評價事務所（1999年）、云南高等教育評估事務所（2000年）、廣東省教育發(fā)展研究與評估中心（2000年）、上海市教育評估院（2000年）、教育部學位與研究生教育發(fā)展中心（2003年）、教育部高等教育教學評估中心（2004年）等一些具有一定學術權威性和相對獨立性的教育評估社會中介機構相繼建立。此外，上海市于2011年12月專門出臺了《財政支出績效評價聘用第三方評價機構管理暫行辦法》。

3.建立獨立的評價管理組織機構，實現(xiàn)政府財政資源的有效配置

績效評價及監(jiān)管機構設置不合理、評價與整改錯節(jié)等問題，使得高校并未實現(xiàn)財政資源的有效配置與利用。從理論上講，資源有效配置就是在一定社會經濟條件下，某經濟利益主體用什么手段、通過什么方式達到資源的有效配置，即用一定的投入獲得盡可能多的產出或用最少的投入獲得既定的產出。

首先，教育主管部門和財政部門是教育資金的配置者和調節(jié)者。河北省財政廳、教育廳以及各高校內部應逐步設立獨立的績效評價管理組織機構，專門負責教育經費績效評價的相關工作。聘請專業(yè)人員擔任技術顧問，選派經驗豐富的財務、教育部門人員組建專門的管理機構，負責制定年度績效評價工作計劃、確定重點評價項目以及向被評價單位下達《經費支出項目績效評價通知書》等工作。

其次，必須借助于一定的手段。借鑒國內成功經驗，應以評價引導預算制定，以評價監(jiān)督預算執(zhí)行。逐步推行以績效為導向的預算管理體制?？冃ьA算是面向評價結果的預算，其本質是將本次的評價結果與下一次的預算編制相聯(lián)系。因此，以績效為導向的預算管理體制能夠激發(fā)各高校挖掘資金使用效率的潛力，同時也可以增強預算的針對性和公平性。在實際工作中，可以根據(jù)績效評價工作組的評價報告以及各高校的自評報告，確定各高校的預算浮動系數(shù)，并以此作為分配教育經費的參考依據(jù)，在此基礎上實行相關獎罰措施。

4.著力打造有利于績效評價的環(huán)境和氛圍

要保證高等教育財政支出績效評價工作的順利實施，需要政府、社會公眾以及高校共同強化高校財政支出績效意識，并建立績效評價工作的配套機制。例如：建立績效評價信息數(shù)據(jù)庫，用來反映高校預算情況和評價結果。此外，根據(jù)績效評價結果，在高校間引入競爭機制，按照績效預算的要求，合理地分配財政資源，提高高校辦學效益和財政資金使用效率。

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