鄧蔚霞

隨著人口流動(dòng)的加速以及第一代計(jì)劃生育子女的成人成家，空巢老人、獨(dú)居老人不斷增加，養(yǎng)老問題日益成為關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)計(jì)民生的重大社會(huì)問題。2014年，《浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》列入省人大常委會(huì)一類立法計(jì)劃，我省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)開始轉(zhuǎn)入法制化軌道。

立法過程：民主立法 科學(xué)立法的樣本

黨的十八屆四中全會(huì)決定指出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。這是在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新的歷史起點(diǎn)上對(duì)立法工作的新要求?！墩憬∩鐣?huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》從人大專門委員會(huì)起草、人大代表的多形式全方位參與、立法協(xié)商會(huì)議的召開、常委會(huì)的三次審議、最后由人民代表大會(huì)審議通過，整個(gè)立法過程處處體現(xiàn)了人大主導(dǎo)立法、民主立法、科學(xué)立法的精神，是我省立法進(jìn)程中的一個(gè)里程碑。

—— 代表參與立法。為了充分發(fā)揮人大代表在立法中的主體作用，讓代表全面深入地參與立法全過程，常委會(huì)通過多種形式創(chuàng)新代表參與立法的形式。一是在提交人代會(huì)審議前，常委會(huì)對(duì)條例草案進(jìn)行了三次審議，在初審和二次審議后，省人大常委會(huì)法工委兩次將條例草案書面印發(fā)給全體省人大代表，同時(shí)附上代表意見反饋表，請(qǐng)每位代表書面反饋。在常委會(huì)三次審議并形成提交人代會(huì)議案后，根據(jù)《浙江省地方立法條例》的規(guī)定，提前將法規(guī)草案通過網(wǎng)上代表履職平臺(tái)推送給每位省人大代表。

二是根據(jù)省委常委會(huì)的意見和省人大常委會(huì)的統(tǒng)一安排，10月中旬到11月初，省委書記、省人大常委會(huì)主任夏寶龍等30位省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人大代表以及三十余名省人大常委會(huì)組成人員赴原選舉單位所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大代表聯(lián)絡(luò)站，專門就條例草案聽取基層政府、群眾和代表的意見。省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部代表所進(jìn)駐的代表聯(lián)絡(luò)站覆蓋27個(gè)縣（市、區(qū)）的31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），召開座談會(huì)31場(chǎng)次，面對(duì)面聽取300多人次意見，收到意見逾千條。

三是11個(gè)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)于2014年10月下旬組織本選舉單位的全體省人大代表就地就近進(jìn)駐代表聯(lián)絡(luò)站，就條例草案聽取群眾意見，同時(shí)組織省人大代表對(duì)條例草案進(jìn)行專題討論?；顒?dòng)結(jié)束后，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)將代表聽取的意見和專題討論的意見歸納整理，反饋給省人大常委會(huì)法工委。

四是8位省人大代表通過主動(dòng)報(bào)名的形式，全程參與了條例草案的調(diào)研、考察、座談、論證以及常委會(huì)三次審議等整個(gè)立法過程。

—— 開展立法協(xié)商。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用。

2014年12月9日，經(jīng)省委同意，省人大常委會(huì)就社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例草案召開了我省首次地方立法協(xié)商會(huì)。省政協(xié)委員、各民主黨派代表、無黨派人士代表、人民團(tuán)體代表和社會(huì)組織代表共30余人參加了立法協(xié)商座談會(huì)。與會(huì)人員從不同角度發(fā)表了許多好的有價(jià)值的意見和建議。省人大常委會(huì)黨組書記、副主任茅臨生作了總結(jié)講話。茅臨生指出，社會(huì)主義協(xié)商民主，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，而立法協(xié)商是協(xié)商民主的重要方面。要以此次立法協(xié)商為契機(jī)，進(jìn)一步建立健全重要法規(guī)立法協(xié)商的常態(tài)機(jī)制，使立法協(xié)商制度化、規(guī)范化。

—— 人代會(huì)審議法規(guī)。養(yǎng)老問題涉及每戶家庭，為了使《浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》更好地體現(xiàn)人民的意愿，增強(qiáng)法規(guī)的權(quán)威性，擴(kuò)大法規(guī)的社會(huì)影響，省人大常委會(huì)主任會(huì)議決定，將條例草案提請(qǐng)省十二屆人大三次會(huì)議審議通過。

內(nèi)容解讀：處處閃耀人性光芒

中國(guó)從古至今幾千年的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，從來都是養(yǎng)兒防老，養(yǎng)老是家庭責(zé)任、子女責(zé)任。隨著人口流動(dòng)的加速，計(jì)劃生育政策的執(zhí)行，家庭小型化的趨勢(shì)越來越明顯。一對(duì)年輕夫妻可能要供養(yǎng)雙方父母外加祖父母、外祖父母，大約4至12個(gè)老年人，讓年輕人承擔(dān)這么重的家庭負(fù)擔(dān)不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生產(chǎn)力的進(jìn)步。由政府以及社會(huì)來分擔(dān)家庭的養(yǎng)老責(zé)任，越來越成為一種符合人性和社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，社會(huì)養(yǎng)老逐漸為更多的老年人及其家庭所接受。

明確政府、家庭、社會(huì)在老年人養(yǎng)老上的責(zé)任分工

對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)這個(gè)概念，也許許多人都會(huì)覺得陌生，在前期立法調(diào)研中，很多意見也反映，中華民族的傳統(tǒng)美德——子女養(yǎng)老不能丟，不能把養(yǎng)老問題都推給政府。為了防止誤解，條例在一開始就規(guī)定，本條例所稱社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，是指在家庭成員承擔(dān)贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的基礎(chǔ)上，由政府的基本公共服務(wù)、社會(huì)組織的公益性和互助性服務(wù)、企業(yè)的市場(chǎng)化服務(wù)共同組成的為老年人養(yǎng)老提供的社會(huì)化服務(wù)，包括居家養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)等?？梢?，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)是以家庭贍養(yǎng)為基礎(chǔ)的，是彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老在時(shí)間和空間上的困難和不足，給老年人養(yǎng)老提供一種更加多樣化的選擇。

同時(shí)，條例規(guī)定，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)行政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、統(tǒng)籌發(fā)展、保障基本、適度普惠的原則。將政府、社會(huì)和市場(chǎng)三者的責(zé)任分工和定位清晰劃分。

足不出社區(qū) ?享受專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)

不少空巢老人、獨(dú)居老人即使身邊沒有兒女照顧，仍不愿意住進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，原因就在于在自己熟悉的環(huán)境里生活習(xí)慣了，不愿意搬到陌生的地方。為了解決絕大多數(shù)老年人不愿意搬離原來生活環(huán)境的問題，我省提出了“9643”的發(fā)展目標(biāo)，即到2015年，全省96%的老年人享受居家養(yǎng)老服務(wù)。居家養(yǎng)老，顧名思義，就是住在自己家里，享受專業(yè)機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)。目前，我省已建成城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心13143家，居家養(yǎng)老服務(wù)站16446個(gè)，基本覆蓋城市社區(qū)和75%以上的農(nóng)村社區(qū)，這個(gè)中心承擔(dān)了食堂、洗衣房、圖書室、棋牌室等諸多功能。

條例規(guī)定，縣（市、區(qū)）人民政府和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的要求，建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心，為居家生活的老年人提供多種形式的養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，為居家生活的老年人提供日間照料、臨時(shí)托養(yǎng)、上門探詢、就餐、保健、文化、體育活動(dòng)等服務(wù)。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心與社區(qū)文化、體育、教育等公共服務(wù)設(shè)施的功能相銜接，組織開展適合老年人的群眾性文化、體育、娛樂等活動(dòng)，豐富老年人的精神文化生活。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 分類收住

一談起養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，大家的普遍印象就是一床難求，排隊(duì)要排到10年后。其實(shí)，這是對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的誤讀。目前，我省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從投資主體角度分為兩大類，一類為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，另一類為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是政府為了履行提供公共服務(wù)的托底線職責(zé)而使用財(cái)政資金投資建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是民間資本投資建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這兩類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于資金來源不同，功能定位不相同，在服務(wù)對(duì)象上也不相同。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從功能類型來分，又分為護(hù)理型、助養(yǎng)型和居養(yǎng)型三類。

條例規(guī)定，政府投資設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主。這是政府托底和保基本的職責(zé)所決定的，因而其應(yīng)當(dāng)保障無勞動(dòng)能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。最低生活保障家庭、最低生活保障邊緣家庭中的失能、失智、高齡、獨(dú)居、重度殘疾的老年人和計(jì)劃生育特殊家庭老年人，申請(qǐng)入住政府投資設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)安排收住。

為了保證公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收住老年人的公開公平，條例還規(guī)定，政府投資設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全收住制度，向社會(huì)公開床位資源信息。

養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍吸引高層次人才

無論是社區(qū)居家養(yǎng)老照料中心還是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，能直接讓老年人感受到好的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平的，離不開擁有一支高素質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍。目前，養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍存在著待遇低、工作強(qiáng)度大等問題，從而流動(dòng)性大、高端人才不愿進(jìn)來，培養(yǎng)出來的人才又容易流失。

為了提高養(yǎng)老服務(wù)人員素質(zhì)，提升社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，條例規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)支持和指導(dǎo)高等學(xué)校和職業(yè)技術(shù)學(xué)校開設(shè)老年服務(wù)與管理相關(guān)專業(yè)或者課程，培養(yǎng)專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)人員。高等學(xué)校和職業(yè)技術(shù)學(xué)校畢業(yè)生，進(jìn)入本省政府投資設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、民間資本設(shè)立的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和組織、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心工作的，按照省有關(guān)規(guī)定給予入職獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。目前，省有關(guān)部門出臺(tái)政策，從2013年到2015年，對(duì)入職非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)滿5年的大中專院校養(yǎng)老服務(wù)與管理等專業(yè)的畢業(yè)生，省財(cái)政按照中職2.1萬元、高職2.6萬元、本科4萬元的標(biāo)準(zhǔn)，給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。

同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍的自身進(jìn)化和提升也是非常重要的，條例規(guī)定，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本機(jī)構(gòu)工作人員的職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其職業(yè)道德素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。人力資源和社會(huì)保障部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門組織開展對(duì)養(yǎng)老護(hù)理人員職業(yè)技能培訓(xùn)。養(yǎng)老護(hù)理人員應(yīng)當(dāng)參加相應(yīng)的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力。養(yǎng)老護(hù)理人員參加養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定的，按照省有關(guān)規(guī)定享受培訓(xùn)和鑒定補(bǔ)貼。

民間資本投入 政府引導(dǎo)鼓勵(lì)

目前，我省共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)2236家，其中公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1044家，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1192家。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已占養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的半壁江山。條例規(guī)定了一系列的措施制度，對(duì)這些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行引導(dǎo)和鼓勵(lì)。

為了保障民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)用地問題，條例規(guī)定民間資本設(shè)立的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府投資設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)執(zhí)行相同的土地使用政策，可以依法使用國(guó)有劃撥土地或者農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地。民間資本利用城鎮(zhèn)空閑的廠房、學(xué)校、社區(qū)用房，設(shè)立非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，經(jīng)規(guī)劃、國(guó)土資源部門批準(zhǔn)臨時(shí)改變建筑用途的，按照有關(guān)規(guī)定免交土地收益金。

為了解決民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)融資難的問題，條例規(guī)定營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，按照省有關(guān)規(guī)定確定其使用性質(zhì)并進(jìn)行地價(jià)評(píng)估后，依法辦理國(guó)有建設(shè)用地有償使用手續(xù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以利用有償取得的土地使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)明晰的房產(chǎn)等固定資產(chǎn)辦理抵押貸款，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以辦理抵押登記。也就是說，營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以用出讓方式取得的土地使用權(quán)和自有房產(chǎn)，進(jìn)行抵押貸款;非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的土地使用權(quán)屬于劃撥性質(zhì)，不能抵押，則可以用其自有房產(chǎn)進(jìn)行抵押貸款。

同時(shí)，條例對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)補(bǔ)助、日常運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼以及稅費(fèi)優(yōu)惠做了規(guī)定。自2008年開始，我省財(cái)政對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予每張床位3000元到8000元不等的建設(shè)補(bǔ)助，要求市縣財(cái)政給予相應(yīng)的配套補(bǔ)助。根據(jù)國(guó)家規(guī)定，對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、耕地占用稅、水利建設(shè)專項(xiàng)資金給予減免征。

養(yǎng)老服務(wù) ?規(guī)范管理

為了保證老年人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心里能享受到良好的養(yǎng)老服務(wù)，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化管理，也是政府的職責(zé)所在。條例規(guī)定，省標(biāo)準(zhǔn)化主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同民政部門組織制定和完善機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)等相關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)，建立健全社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。民政部門應(yīng)當(dāng)建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)估制度，定期組織有關(guān)方面專家或者委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員配備、設(shè)施設(shè)備條件、管理水平、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)對(duì)象滿意度、社會(huì)信譽(yù)等進(jìn)行綜合評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行分類管理。

為了保證入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人的權(quán)益不因養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的暫?；蛘呓K止而受到侵害，條例規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)暫停、終止服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)于暫停或者終止服務(wù)六十日前，向?qū)嵤┰S可的民政部門提交老年人安置方案，經(jīng)核準(zhǔn)后實(shí)施。安置方案應(yīng)當(dāng)明確收住老年人的數(shù)量、安置計(jì)劃、費(fèi)用結(jié)算、實(shí)施日期等事項(xiàng)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照安置方案的要求，妥善安置收住的老年人。民政部門應(yīng)當(dāng)督促養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施安置方案，并及時(shí)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安置老年人提供幫助。

為了分散降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，2011年開始我省實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政策性綜合責(zé)任保險(xiǎn)，通過全省統(tǒng)保、行業(yè)互保方式，對(duì)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人發(fā)生意外事故，由保險(xiǎn)公司予以賠償。目前，我省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投保率達(dá)85%以上。條例規(guī)定，鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投保政策性綜合責(zé)任保險(xiǎn)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投保政策性綜合責(zé)任保險(xiǎn)的，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)補(bǔ)助。

攝影 蔡榮章