我國社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的主要問題

【摘要】在經(jīng)歷了多年的改革后，我國社會(huì)保險(xiǎn)基金管理日益完善健全。然而，諸如社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革環(huán)境復(fù)雜、改革前遺留的歷史問題較多等原因，導(dǎo)致我國社會(huì)保險(xiǎn)基金管理還存在許多問題，本文將從基金來源、基金支出和基金的投資運(yùn)營三個(gè)方面來進(jìn)行探討和分析。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)保險(xiǎn)基金 ?社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余 ?投資運(yùn)營

一、我國社會(huì)保險(xiǎn)基金來源方面的問題

我國社會(huì)保險(xiǎn)基金來源存在的問題主要包括以下幾個(gè)方面：第一，歷史債務(wù)沉重;第二，收入增速緩慢;第三，籌資渠道不暢;第四，企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重。

（一）社會(huì)保險(xiǎn)基金的歷史債務(wù)沉重

1984年以前，我國社會(huì)保險(xiǎn)基金主要采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，該制度無法適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革的需要。為了使我國社會(huì)保險(xiǎn)基金制度與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，我國于1984年對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金制度進(jìn)行了改革。本次改革的重點(diǎn)是將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制改為社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制。然而，新制度的實(shí)施需要付出一定的轉(zhuǎn)制成本，不僅要延續(xù)舊制度兌現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)者養(yǎng)老的承諾，而且要按計(jì)劃逐步為新制度積累基金。由此一來，那些在新制度實(shí)施以前已經(jīng)退休的“老人”和那些在新制度實(shí)施前已經(jīng)參加工作但尚未退休的“中人”，其個(gè)人賬戶都存在一定的空缺狀況，而這些空缺只能由政府負(fù)責(zé)填補(bǔ)，形成數(shù)額巨大的沉重歷史債務(wù)。

除了轉(zhuǎn)制成本會(huì)導(dǎo)致形成沉重的歷史債務(wù)外，還存在另外一個(gè)導(dǎo)致沉重歷史債務(wù)的因素。本次改革雖然將養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制改為部分積累制，但社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶卻存在混賬存放的情形。也就是說，當(dāng)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶不足以支付時(shí)，無需征得個(gè)人同意，便可直接動(dòng)用個(gè)人賬戶基金，而且這種借用沒有數(shù)額方面的限制，也沒有利息和償還期限的規(guī)定，這就成為了一種毫無代價(jià)的直接借用，這種沒有將兩個(gè)基金賬戶從根本上隔離管理的做法，很容易導(dǎo)致個(gè)人賬戶成為空賬，侵犯公民個(gè)人的利益。長此以往，個(gè)人賬戶將形同虛設(shè)，僅作為記錄養(yǎng)老保險(xiǎn)基金數(shù)額的工具存在，不具有任何實(shí)際的意義，個(gè)人賬戶的實(shí)際積累額也將遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于名義積累額，這部分空缺將成為下一代需要償還的沉重歷史債務(wù)。

（二）社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入增速緩慢

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，我國社會(huì)保險(xiǎn)基金也逐步完善健全，目前已經(jīng)形成了五險(xiǎn)一金甚至是五險(xiǎn)二金的社保繳納格局，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、生育保險(xiǎn)基金和住房公積金（部分企業(yè)還建立了企業(yè)年金）。隨著社會(huì)保險(xiǎn)基金內(nèi)容的豐富以及社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳基數(shù)和比例的提高，我國社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入規(guī)模日益擴(kuò)大。這就為我國社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，為離退休人員、失業(yè)人員、工傷人員以及生育婦女等人員的基本生活提供了有力保障，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定并構(gòu)建和諧社會(huì)起到了積極推動(dòng)作用。然而，在我國社會(huì)保險(xiǎn)基金收入額絕對(duì)值不斷增長的同時(shí)，由于社保覆蓋面還不夠廣，部分私營企業(yè)的職工及農(nóng)村勞動(dòng)者尚未被納入社保的統(tǒng)籌范圍內(nèi)，我國社會(huì)保險(xiǎn)還處于較低的保險(xiǎn)層面，這將大大限制我國社會(huì)保險(xiǎn)基金收入額的增長速度。近年來，我國社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余情況如表1和圖1所示。

表1 2005年至2012年我國社?；鸾Y(jié)余、增長額及增長比例統(tǒng)計(jì)表

數(shù)據(jù)來源：全國社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果。

（三）社會(huì)保障基金的籌資渠道不暢

我國社會(huì)保險(xiǎn)基金主要有四個(gè)籌資渠道，分別為職工個(gè)人繳費(fèi)、用人單位繳費(fèi)、政府財(cái)政補(bǔ)貼以及社會(huì)保險(xiǎn)基金投資收益。然而，我國的社會(huì)保險(xiǎn)基金籌資渠道并不暢通。究其原因，主要包括以下幾個(gè)方面：第一，由于個(gè)人認(rèn)知不足，目光短淺，未曾為自己的未來著想，不愿意繳納社會(huì)保險(xiǎn)基金，使得存在個(gè)人少繳社?；鸬男袨?第二，用人單位為了自身利益，壓榨職工勞動(dòng)力，通過少報(bào)工資總額的方式達(dá)到少繳社會(huì)保險(xiǎn)基金的目的，有時(shí)候甚至逃避繳納責(zé)任;第三，國家財(cái)政補(bǔ)貼也為社?；鸬幕I集做出了重要貢獻(xiàn)，但由于國家財(cái)力有限，財(cái)政收入用途廣泛，使得實(shí)際的財(cái)政補(bǔ)貼力度很是有限，目前還僅停留在允許社會(huì)保障基金稅前列支和財(cái)政托底的層面上;第四，由于我國社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資渠道受到諸多限制，而且我國的金融市場還不發(fā)達(dá)，也不夠規(guī)范和完善，這些因素的共同作用，導(dǎo)致社?；鸬耐顿Y收益較低，投資收益率甚至低于通貨膨脹率，使得社會(huì)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)貶值跡象。

（四）企業(yè)繳納社會(huì)保險(xiǎn)基金的負(fù)擔(dān)沉重

根據(jù)規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)基金繳費(fèi)由個(gè)人繳費(fèi)和單位繳費(fèi)組成，社保繳納額度因地區(qū)而異，以工資總額為基數(shù)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的單位繳費(fèi)率為22%，醫(yī)療保險(xiǎn)的單位繳費(fèi)率為10%，失業(yè)保險(xiǎn)的單位繳費(fèi)率為1%，工傷保險(xiǎn)的單位繳費(fèi)率根據(jù)單位被劃入的行業(yè)不同而有所不同，為0.5%至2%之間，生育保險(xiǎn)的單位繳費(fèi)率為0.8%。以上各項(xiàng)合計(jì)，企業(yè)負(fù)擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率將達(dá)到職工工資總額的35%左右，有些地區(qū)甚至更高。如此沉重的社會(huì)保險(xiǎn)基金繳納任務(wù)，使得許多企業(yè)鋌而走險(xiǎn)，采取各種非法違規(guī)手段達(dá)到少繳、漏繳甚至是拒繳的目的。

二、我國社會(huì)保險(xiǎn)基金支出方面存在的問題

我國社會(huì)保險(xiǎn)基金支出存在的問題集中表現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)三個(gè)方面。

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出規(guī)模日益擴(kuò)大

人口基數(shù)大是制約我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)展和進(jìn)步的一大難題，計(jì)劃生育的實(shí)施雖然已經(jīng)有效地控制了我國人口的增長速度，但卻激發(fā)了另外一個(gè)問題——人口老齡化速度加快。我國當(dāng)前的人口結(jié)構(gòu)呈倒金字塔的形狀，即老年人口日益增多，青年人口少，我國進(jìn)入了快速老齡化階段。這直接影響到我國未來養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡，在未來，每年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入規(guī)模將逐漸減少，支出規(guī)模將逐漸擴(kuò)大，養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付壓力將不斷加大。此外，雖然我國已經(jīng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理，但我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在支出管理方面還存在很多漏洞，比如說缺乏先進(jìn)有效的監(jiān)控手段和信息系統(tǒng)，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在被冒領(lǐng)、騙領(lǐng)的情形，大量養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被侵占、挪用，國家及人民的利益都受到了極大的損害。

（二）醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出規(guī)模日益膨脹

人口老齡化進(jìn)程加快不僅加大了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力，也使得醫(yī)療保險(xiǎn)基金的支出規(guī)模日益膨脹，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，人口老齡化導(dǎo)致未來繳納醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)減少，領(lǐng)取的人數(shù)增多，使得醫(yī)療保險(xiǎn)的收支差額不斷擴(kuò)大;第二，老年人身體抵抗力日益下降，患病率偏高，將花費(fèi)更多的醫(yī)療費(fèi)用，加大醫(yī)療保險(xiǎn)的支出規(guī)模，增加社會(huì)壓力。此外，隨著醫(yī)療水平、醫(yī)療技術(shù)的不斷提高和就醫(yī)觀念的改變，醫(yī)療費(fèi)用的支出也在不斷增加。比如說，隨著生活水平的提升，老年人對(duì)自身的保養(yǎng)也開始從單純的治療型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)變，有些人的病情用國產(chǎn)藥就可以得到有效治療，卻要求用進(jìn)口藥，這將使得醫(yī)療費(fèi)用呈幾倍甚至是十幾倍的速度增長。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出問題

2013年在網(wǎng)絡(luò)上被戲稱為“最難就業(yè)年”，2014年雖然有所好轉(zhuǎn)，但依然不容樂觀。就業(yè)形勢嚴(yán)峻加劇了失業(yè)保險(xiǎn)金的支付壓力，但失業(yè)保險(xiǎn)金也僅僅為失業(yè)人員提供最低的生活保障，在促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)方面所發(fā)揮的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。另外，在失業(yè)保險(xiǎn)金的支付過程中，由于資格審查不嚴(yán)，導(dǎo)致一些已經(jīng)重新就業(yè)的人員繼續(xù)在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，這在無形中造成了失業(yè)保險(xiǎn)金的流失。此外，由于失業(yè)保險(xiǎn)基金的管理不夠嚴(yán)格，常常出現(xiàn)被侵占、挪用的現(xiàn)象。

三、我國社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營問題

我國社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營主要存在以下三方面的問題：第一，法律限制過嚴(yán)，投資渠道單一;第二，縮水現(xiàn)象嚴(yán)重，保值增值困難;第三，統(tǒng)籌層次較低，監(jiān)管力量薄弱。

（一）法律限制過嚴(yán)，投資渠道單一

1997年7月國務(wù)院頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余額，除預(yù)留相當(dāng)于2個(gè)月的支付費(fèi)用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴(yán)格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)?！?012年3月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)保障基金財(cái)政專戶管理有關(guān)問題的通知》再次強(qiáng)調(diào)，“財(cái)政國庫部門要按照國家規(guī)定制定具體轉(zhuǎn)存定期存款、購買國家債券的操作方案，并按規(guī)定的程序?qū)嵤５胤截?cái)政部門不得動(dòng)用基金結(jié)余進(jìn)行任何其他形式的直接或間接投資?！边@些嚴(yán)苛的法律規(guī)定，嚴(yán)重限制了社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資渠道，雖然有利于保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全，但卻是以犧牲市場效率為代價(jià)的，不利于社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值。尤其是在當(dāng)前通貨膨脹率大于銀行存款利率的背景下，我國社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余處于貶值狀態(tài)，而且基金結(jié)余越多，貶值越嚴(yán)重。

（二）縮水現(xiàn)象嚴(yán)重，保值增值困難

2012年8月審計(jì)署發(fā)布的《全國社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果》顯示，從社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余形態(tài)分布看，活期存款、定期存款和其他形式分別占38.44%、58.01%和3.55%。我們假設(shè)我國社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余中有40%用于活期存款，其余60%用于定期存款，由此得出我國的社會(huì)保險(xiǎn)基金投資收益狀況如表2：

表2 2005年至2012年我國社會(huì)保險(xiǎn)基金“縮水”規(guī)模測算

注：⑥=（①+②）/2*[（③-⑤）*60%+（④-⑤）*40%]。

數(shù)據(jù)來源：全國社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果。

根據(jù)上述推算可知，自2005年至2012年，我國社保基金當(dāng)年投資收益有6年均為負(fù)數(shù)，社保基金結(jié)余累計(jì)縮水接近1700億元，嚴(yán)重貶值。

（三）統(tǒng)籌層次較低，監(jiān)管力量薄弱

目前，除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由省級(jí)單位統(tǒng)籌管理以外，其他四項(xiàng)社?；鸾^大多數(shù)仍由縣市級(jí)的地方社?；鸾?jīng)辦管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理;而且，不同險(xiǎn)種基金還要實(shí)行獨(dú)立核算，如此一來，每個(gè)統(tǒng)籌單位又衍生出數(shù)個(gè)基金行政管理機(jī)構(gòu)。也就是說，我國社?；饘?shí)際上是由成千上萬個(gè)統(tǒng)籌單位分散管理，呈現(xiàn)“碎片化”的管理狀態(tài)。由此可見，我國社?；鸬墓芾眢w系還處于統(tǒng)籌層次很低的狀態(tài)。由于社?；鸨环稚⒐芾?，每個(gè)統(tǒng)籌單位管理的社?；鹨?guī)模很是有限，使得社?；鸬耐顿Y運(yùn)營難以形成合力，加大了社?；鸬墓芾黼y度。此外，我國社?；鸬墓芾砭置媸恰八杀O(jiān)管，嚴(yán)管制”。雖然我國于2010年出臺(tái)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，但對(duì)于社?；鸬氖绽U、管理、運(yùn)營和支付等問題仍然缺乏切實(shí)可行的監(jiān)管措施。在實(shí)際操作中，雖然我國早在1998年就已成立了社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督司，但由于負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的人員數(shù)量不足，監(jiān)督力量薄弱，導(dǎo)致我國社?；鹞茨艿玫接行Ч芾怼Ｍ瑫r(shí)，社?；鸬墓芾砑纫邮苌霞?jí)監(jiān)管部門的縱向領(lǐng)導(dǎo)，又要接受地方政府的橫向行政干預(yù)和影響，雙向管理使得社?；鸬墓芾砀踊靵y。

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作者簡介：吳建超（1989-），女，漢族，河南漯河市人，畢業(yè)于海南大學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向：投資理論與實(shí)踐。