駱世明

華南農(nóng)業(yè)大學,熱帶亞熱帶生態(tài)研究所, 廣州 510642

構建我國農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型的政策法規(guī)體系

駱世明

華南農(nóng)業(yè)大學,熱帶亞熱帶生態(tài)研究所, 廣州 510642

中國農(nóng)業(yè)需要進入產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約和環(huán)境友好的生態(tài)轉型階段。為了全面推進生態(tài)農(nóng)業(yè)建設，在分析了各國農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型的經(jīng)驗和我國相關政策和法規(guī)的基礎上，提出了建立我國農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型政策法規(guī)體系的原則是整體把握、系統(tǒng)設計，因地制宜、分級管理，疏堵結合、獎懲有度，著眼基層、重在落實。分別就我國生態(tài)農(nóng)業(yè)的紅色清單制度的清單內容、懲罰措施、監(jiān)督機制，綠色清單制度的清單內容、分層管理、經(jīng)費支持和行動主體，以及生態(tài)農(nóng)戶認證制度的標準構建、認證程序和支撐政策等進行了論述。最后提出了制定“現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)實施條例”的設想。

生態(tài)農(nóng)業(yè); 生態(tài)補償; 農(nóng)業(yè)政策; 農(nóng)業(yè)轉型; 農(nóng)業(yè)環(huán)境;農(nóng)業(yè)資源

在2014年12月舉行的中央經(jīng)濟工作會議指出要“要堅定不移加快轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，盡快轉到數(shù)量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路?！?在2014年《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》的中共中央和國務院1號文中提出了(1)促進生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展，(2)開展農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點，和(3)加大生態(tài)保護建設力度等措施建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制。顯然，我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)到了一個從僅僅重視產(chǎn)量和經(jīng)濟效益的階段，要轉向兼顧農(nóng)業(yè)的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)環(huán)境效益的階段。生態(tài)環(huán)境與食品安全已經(jīng)成為社會關注的焦點?，F(xiàn)在是我國進行農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型的關鍵時期。

我國的生態(tài)農(nóng)業(yè)建設一直受到社會和學術屆的關注，政府也動作不斷，實施了大量與改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境相關的措施與項目，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)引起的嚴峻資源、環(huán)境、生態(tài)與食品安全問題卻沒有得到根本遏制。除了能夠直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益和能夠得到政府補貼的模式與技術以外，生態(tài)農(nóng)業(yè)措施還沒有成為廣大農(nóng)民、農(nóng)業(yè)企業(yè)和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營者行為規(guī)范。政府資助的生態(tài)農(nóng)業(yè)項目僅僅能夠在項目區(qū)內實現(xiàn)。在項目期過后，生態(tài)農(nóng)業(yè)措施得不到應有的示范和擴散效果，甚至連示范區(qū)也會因沒有了項目經(jīng)費支持而中斷有關實踐。

因此促進我國生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略必須從“關注項目，不管全局”、“只見物，不見人”、“只重視模式技術，忽視政策法規(guī)”、“只見人的行為，不觸及行為驅動力”的管理思維中轉變過來，系統(tǒng)建立促進農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型的政策法規(guī)體系，多途徑引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的行為方式從只重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟效益，轉變到同時重視農(nóng)業(yè)的社會效益、經(jīng)濟效益與生態(tài)環(huán)境效益。這樣，我國的農(nóng)業(yè)才能真正實現(xiàn)生態(tài)轉型，走上可持續(xù)發(fā)展的路。

1 各國農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型的經(jīng)驗

農(nóng)業(yè)的生態(tài)轉型就是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從僅僅重視農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量和經(jīng)濟效益的形態(tài)過渡到同時重視農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境效益的發(fā)展形態(tài)。從20世紀90年代開始，世界上不少國家都先后穩(wěn)步地全面實施了農(nóng)業(yè)的生態(tài)轉型。

1.1 建立制度規(guī)范，推動農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型。

歐盟在上個世紀80年代，農(nóng)業(yè)引起的面源污染非常嚴重，地表水和地下水污染中70%—80% 的氮，30%的磷都來自農(nóng)業(yè)。為了徹底扭轉農(nóng)業(yè)污染的局面，歐盟1992年通過了新的《共同農(nóng)業(yè)政策》。新的政策推行了農(nóng)業(yè)與環(huán)境的一攬子計劃，采取的措施包括降低家畜放養(yǎng)密度，減少使用化肥農(nóng)藥，并且對因此減產(chǎn)的農(nóng)民實施補貼等。歐盟各國相應修改和制定了自己的法律，通過了與農(nóng)業(yè)環(huán)境相關的法案160多個。實施10a后，歐盟的化肥使用量下降了9%，糧食產(chǎn)量上升了5%，肥料利用率達到了60%—80%[1-2]。在美國，1999年開始推薦基于資源與環(huán)境的最佳管理措施(BMP)，并制定系列引導性和預防性政策。日本在1992就提出了發(fā)展環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)的構想，1994年制定了《環(huán)境保全性農(nóng)業(yè)推進基本方案》，并在1999年頒布了《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，全面推行環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)[3-4]。韓國1998年確定農(nóng)業(yè)轉型，發(fā)展“環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)”，當年制定了《環(huán)境農(nóng)業(yè)育成促進法》，2012年公布了《關于促進環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)和漁業(yè)，并且管理和扶持有機食品法案》[5]。

1.2 建立經(jīng)濟補償制度，引導農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的行為轉變。

為了支持屬于公益性的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境效益，減少因為經(jīng)濟外部性引起的市場不公。有關國家在農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型中重視通過稅收政策、財政補貼政策等生態(tài)補償手段來彌補市場經(jīng)濟的不足。

歐盟在《2000年議程》中對生態(tài)脆弱地區(qū)和植樹造林行為提供補貼，在給農(nóng)民的政府直接支付中明確了與生態(tài)環(huán)境掛鉤。2003年歐盟通過了農(nóng)業(yè)政策改革決議，使得農(nóng)業(yè)政策更加市場化，把與生產(chǎn)掛鉤的政策轉變成為與生產(chǎn)不掛鉤的農(nóng)場補貼。農(nóng)民根據(jù)市場需求有更加自由的生產(chǎn)決定權。然而，農(nóng)民獲得有關補貼必須滿足“交叉達標(cross-compliance)”中提出的對環(huán)境、食品安全、動物衛(wèi)生與動物福利的基本道德基準[1]。

韓國實施的產(chǎn)品認證與直接支付制度是環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)的兩個重要政策支柱。產(chǎn)品認證分為：無農(nóng)藥農(nóng)產(chǎn)品、低農(nóng)藥農(nóng)產(chǎn)品、有機農(nóng)產(chǎn)品和過渡期有機農(nóng)產(chǎn)品。直接支付制度僅僅給予那些獲得環(huán)境友好產(chǎn)品認證的農(nóng)戶[5]。

日本推行環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的財政補貼鼓勵與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護密切相關的活動，例如采取可持續(xù)生產(chǎn)方式的農(nóng)業(yè)給與金融和稅收方面的優(yōu)惠，對于堆肥生產(chǎn)與有機產(chǎn)品的儲運設施進行建設資金補貼和稅款返還政策[4]。

美國的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護政策一方面讓更多的土地休耕以恢復地力，另一方面對于在耕的耕地實施(1)土壤質量提升，(2)減少水土流失，(3)保護野生生物，另外還采取措施防止農(nóng)用地的非農(nóng)發(fā)展，例如農(nóng)地發(fā)展權的購買，草地恢復。國家通過提供技術性援助，幫助農(nóng)民保護和改善自然資源狀況[6]。

2 我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型的法律和政策基礎分析

2.1 我國農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型相關的法規(guī)現(xiàn)狀

我國與生態(tài)環(huán)境的政策法規(guī)很多適用于農(nóng)業(yè)與農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。這些法規(guī)由憲法、綜合性生態(tài)環(huán)境基本法律、生態(tài)環(huán)境單行法律、生態(tài)環(huán)境地方、部門和區(qū)域性法規(guī)構成。

《中華人民共和國憲法》第九條規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。第十條規(guī)定“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”。第二十六條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，“國家組織和鼓勵植樹造林，保護樹木”，這些原則同樣適用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。

綜合性的生態(tài)環(huán)境法規(guī)有《中華人民共和國環(huán)境保護法》和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等。2010年《國務院關于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》中規(guī)定了全國各地的發(fā)展要先進行主體功能區(qū)規(guī)劃，下一級的規(guī)劃要服從上一級的功能區(qū)規(guī)劃。性質上也是綜合性的，但是還沒有上升到法律層面。

生態(tài)環(huán)境有關的單行法律制度包括：(1)自然資源方面的《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源管理法》、《野生動物保護法》等，(2)環(huán)境保護方面的《環(huán)境影響評價法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《噪聲污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《水土保持法》等，(3)產(chǎn)業(yè)生態(tài)方面的《清潔生產(chǎn)促進法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《退耕還林條例》等。

部門法規(guī)中《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第八章涉及“農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護”，農(nóng)業(yè)部還頒布了《農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測報告制度》，這些都是有利于生態(tài)農(nóng)業(yè)開展的法律規(guī)定。

地方法規(guī)是各地根據(jù)實際情況制定的，例如甘肅省在2013年制定了《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》有力促進了甘肅省的農(nóng)膜回收工作。廣東省就有《廣東省農(nóng)藥管理規(guī)定》、《廣東省基本農(nóng)田保護區(qū)管理條例》等地方性的規(guī)章。這些措施有利于在地方發(fā)展生態(tài)環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)。

總的來說，我國還沒有針對農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型的生態(tài)農(nóng)業(yè)專門法規(guī)，有關分散在各種政策法規(guī)中的規(guī)范還比較原則性，需要進一步加強系統(tǒng)性、針對性和可操作性。

2.2 我國有關生態(tài)補償制度的建設現(xiàn)狀

根據(jù)2013年4月第十二屆全國人大常務委員會第二次會議上《國務院關于生態(tài)補償機制建設工作情況的報告》可以看到，2005年以來我國已經(jīng)把建立生態(tài)補償機制作為重點工作，起草了《關于建立健全生態(tài)補償機制的若干意見》征求意見稿和《生態(tài)補償條例》草案。我國已經(jīng)初步形成了生態(tài)補償制度框架，生態(tài)補償投入逐步增加。國家還積極開展區(qū)域綜合性生態(tài)補償?shù)霓k法。例如在祁連山、秦嶺—六盤山、武陵山、黔東南、川西北、滇西北、桂北等7個不同類型區(qū)開展生態(tài)補償示范區(qū)建設。我國還加強了監(jiān)督和監(jiān)測工作，完善了生態(tài)環(huán)境質量的考核和評價體系。各地也緊跟國家的政策發(fā)展，陸續(xù)推進了各地的生態(tài)補償工作。

然而，我國目前的生態(tài)補償工作總的來說還存在生態(tài)補償資金來源單一，補償力度不足。由于部分自然資源的產(chǎn)權制度不健全，功能區(qū)劃分沒有到位，補償主體不清晰，補償標準不統(tǒng)一，落實受益者的權利與責任還不到家，生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定分散，缺乏系統(tǒng)性和可操作性等問題?，F(xiàn)有法規(guī)的執(zhí)行也存在有法不依、執(zhí)法不嚴的問題。為此，我國需要抓緊完善有關政策和立法，健全生態(tài)補償?shù)臋C制，特別是對保護生態(tài)環(huán)境的農(nóng)業(yè)行為要建立生態(tài)補償機制。

3 構建我國生態(tài)農(nóng)業(yè)政策法規(guī)體系的基本原則

構建我國生態(tài)農(nóng)業(yè)政策法規(guī)體系應當遵循的基本原則是：整體把握、系統(tǒng)設計，因地制宜、分級管理，疏堵結合、獎懲有度，著眼基層、重在落實。

3.1 整體把握，系統(tǒng)設計

態(tài)農(nóng)業(yè)建設對農(nóng)業(yè)的認識是基于對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的整體結構與功能的認識。生態(tài)農(nóng)業(yè)建設的制度設計也必須面對與農(nóng)業(yè)生態(tài)系的輸入輸出和內部結構有關的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的行為調整。農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)跨邊界的輸入和輸出是造成資源壓力、環(huán)境污染和食品質量問題的直接原因，因此法規(guī)制定必須涉及農(nóng)業(yè)的資源輸入、副產(chǎn)物及污染輸出、產(chǎn)品輸出等方面的行為調整[7-8]。農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的輸入和輸出實際上受到系統(tǒng)內部結構與功能的影響，因此政策法律的制度設計也必須涉及人們對農(nóng)區(qū)生物多樣性結構、循環(huán)體系結構和景觀結構的行為方式。

3.2 因地制宜，分級管理

我國南北東西的跨度大，不僅氣候、土壤、植被等農(nóng)業(yè)依托的自然環(huán)境差異大，而且社會經(jīng)濟狀況的差異也大。這不僅造就了各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的獨特特點，而且決定了各地農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型所面對的資源、生態(tài)、環(huán)境的壓力不同，能夠利用開展農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型的人力、資金、物力、經(jīng)驗也有很大差異。期望在全國通過幾個模式和技術體系的推廣就能夠實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型的構想是不現(xiàn)實的。為此，(1)國家一級需要克服在對操作層面的模式與技術太具體化的傾向，集中精力進行原則和方向的指導，以及配套方針和政策的制定。(2)省市和縣一級要因地制宜，提出資源節(jié)約、資源替代、污染治理、景觀布局、循環(huán)設計、生物多樣性利用方面的具體推薦措施，對國家的法律和政策具體化為地方的可執(zhí)行措施。(3)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者則應當根據(jù)自己的生產(chǎn)項目、技術能力、經(jīng)濟條件等一方面遵守保護資源與生態(tài)環(huán)境的道德底線，另一方面采納適合自己的推薦生態(tài)農(nóng)業(yè)模式與技術，并獲得政府的政策支持與市場認可。(4)科學技術部門承擔的任務應當是在政府項目的支持下不斷研究、總結和推進適合各地的生態(tài)農(nóng)業(yè)模式與技術體系，提出相關政策建議和制定生態(tài)補償標準等。

3.3 疏堵結合，獎懲有度

生態(tài)農(nóng)業(yè)制度要調整農(nóng)業(yè)經(jīng)營者與生態(tài)環(huán)境的關系，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營者行為向生態(tài)環(huán)境友好轉變。為此，應當堅決制止對資源環(huán)境有負面影響的行為，列出紅色清單。根據(jù)觸犯紅線的違規(guī)程度，制定相應的懲罰措施，從減少農(nóng)業(yè)補貼，停止農(nóng)業(yè)補貼，征收罰款，直到移交法律處理等一系列相應措施。另一方面應當大張旗鼓鼓勵對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境有益的行為，列出綠色清單。根據(jù)執(zhí)行綠色清單的成本、綠色行動產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境效益、政府的支付能力等因素綜合制定補貼措施和獎勵政策，分別從財政補貼、優(yōu)先貸款、低息貸款、市場準入、標簽認證等方面給與激勵。

3.4 著眼基層，重在落實

農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題涉及面廣，涉及主體多，政策法規(guī)起作用的關鍵是能夠被嚴格執(zhí)行、逐條落實到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的行為改變方面。對于紅色清單，可以采用農(nóng)業(yè)經(jīng)營者事先簽訂承諾書，年末簽訂履諾書，并加以公布的方式。在當年沒有違反紅色清單情況下才可以如數(shù)獲得當年政府農(nóng)業(yè)補貼。如果被舉報違規(guī)，或者抽檢發(fā)現(xiàn)違規(guī)，不僅按規(guī)定減扣補貼，而且將在基層農(nóng)業(yè)經(jīng)營者誠信制度中留下記錄，并在后期加大抽檢頻度。對于綠色清單，可以采用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者申報，部門認定，政府備案，分期付款，事后驗收的方式。為了鼓勵市場認可，可以設立“生態(tài)農(nóng)戶”標簽。生態(tài)農(nóng)業(yè)法規(guī)的實施，可以更多借用民間力量，例如公開的網(wǎng)絡和電話舉報系統(tǒng)，基層農(nóng)村專業(yè)技術協(xié)會、農(nóng)民行業(yè)協(xié)會、民間生態(tài)環(huán)境組織等。

4 我國生態(tài)農(nóng)業(yè)建設的紅色清單構建

4.1 清單內容

紅色清單要圍繞影響資源、生態(tài)、環(huán)境的農(nóng)業(yè)輸入與輸出的農(nóng)業(yè)行為來構建，可以分為資源保護與利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入以及農(nóng)業(yè)與農(nóng)村廢棄物處理3個方面(表1)。紅色清單的制定有利于迅速遏制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程對資源與生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的負面影響。從表1可以看到我國在農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境有關的政策法規(guī)中關于農(nóng)膜回收、秸稈處置、鄉(xiāng)村垃圾與污水處理等方面的頂層政策法規(guī)還急需制定。即使是已經(jīng)有了國家層面的一些政策法規(guī)的，關系到具體執(zhí)法的各地具體規(guī)范還非常缺乏。生態(tài)紅線的制定應當具體到能夠讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營者非常清晰知道：不能夠在什么地方進行農(nóng)業(yè)耕作活動，不能夠超出的灌溉水定額是多少，不能夠超出的化肥使用上限是多少，不能夠使用的農(nóng)藥和添加劑種類是什么，不能夠隨便燒的秸稈該如何處置，不能夠隨便排放的畜禽糞便如何循環(huán)，不能夠隨便倒的垃圾和不能隨便排放的污水該如何處理。

4.2 懲罰措施

紅色清單構建的另外一個重要組成部分就是相應的懲罰措施。目前各種政策條例分散由不同部門管理，而且農(nóng)業(yè)經(jīng)營者分散居住、分散作業(yè)，監(jiān)督成本和執(zhí)法成本很高，因而很多規(guī)定形同虛設。為此可以考慮在縣和鄉(xiāng)一級制定農(nóng)業(yè)經(jīng)營者應當遵守的保護資源與生態(tài)環(huán)境的“承諾書“，書中具體列出禁止的行為紅線。不破壞生態(tài)環(huán)境是國家對公民的基本道德要求，因此違反紅線規(guī)定給予相應懲罰是在情在理的。根據(jù)違規(guī)的程度，(1)絕大部分情況下可以減發(fā)直至不發(fā)國家給予的各類農(nóng)業(yè)補貼。為此需要對糧食生產(chǎn)補貼、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、菜籃子生產(chǎn)補貼、能繁母豬補貼、農(nóng)機補貼等國家和地方的政府補貼規(guī)定進行補充修改，把遵守生態(tài)紅線作為前提，作為一個基本道德要求。(2)個別行為不當造成較大生態(tài)環(huán)境問題的，要補償所造成的生態(tài)環(huán)境損失。(3)個別動機不良、行為惡劣、后果嚴重的，就需要依據(jù)法律，移送司法機關依法處置了。

4.3 監(jiān)督機制

需要根據(jù)紅線規(guī)定進行對當?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)企業(yè)和群眾進行廣泛的宣傳教育，做到路人皆知。每年農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在獲得農(nóng)業(yè)補貼前，需要提交“履約書”，評價自己遵守各項紅線的情況?；鶎有枰⑥r(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是否如實報告紅色清單遵守情況的誠信檔案，告知農(nóng)業(yè)經(jīng)營者誠信的重要性。在小機關大社會的條件下通過政府機構與民間社會共同完成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題的監(jiān)督和核查。例如可以采用授權農(nóng)民專業(yè)技術協(xié)會、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會進行監(jiān)督，可以設置有償舉報熱線和舉報網(wǎng)站，可以采用隨機的專業(yè)人員抽查和抽檢等。

表1 我國生態(tài)農(nóng)業(yè)制度建設的紅色清單方案Table 1 The Proposed Ecological Red List for Eco-agriculture Development in China

5 我國生態(tài)農(nóng)業(yè)建設的綠色清單構建

5.1 清單內容

綠色清單與紅色清單類似，也要圍繞農(nóng)業(yè)內部的結構與功能分別就景觀設置、循環(huán)體系構建、生物多樣性利用，以及農(nóng)業(yè)輸入輸出有關的資源節(jié)約和污染治理來構建(表2)?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》第八章關于農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護部分，列舉了很多禁止做、應當做的事，其中也提出了一些該引導和支持做的事，這是綠色清單的法律基礎。從中央到地方在過去一段時間對農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境，以及生態(tài)農(nóng)業(yè)建設的良好實踐方式都實施過或者正在通過各種項目與補償?shù)姆绞浇o予支持(表2)。然而，當項目的財政預算在3到5a結束后，綠色行動的經(jīng)濟支撐就沒有了，綠色行動往往成了短期行為。如果政府有關項目的實施是一種先行先試，為項目實施后把這些行為列入到各地長期支持的農(nóng)業(yè)綠色行動清單提供經(jīng)驗和數(shù)據(jù)，綠色行動就可能成為一個社會可以預期的長期行為。

5.2 分層細化

綠色清單的制定應當分層進行，越到基層越應當具體化。一方面是因地制宜的行動內容，可以具體到植物動物的品種，工程的規(guī)格等。另一方面是補貼標準。各地對于特定綠色行動的補貼額度應當綜合行動成本、效益、政府支付能力、當前鼓勵的優(yōu)先順序等因素，統(tǒng)籌考慮。綠色清單在基層具體化的依據(jù)就是科研、推廣和前期項目實施經(jīng)驗和數(shù)據(jù)的總結。例如美國明尼蘇達州農(nóng)業(yè)最佳實踐手冊中列出了各種具體措施的政府補貼額度。其中土地植物覆蓋措施中種植禾本科或者豆科覆蓋作物的每公頃補貼123.5美元，授粉動物依賴的本地植物種植每公頃補貼504美元，坡地種植水平植物緩沖帶種植本地種超過4公頃的每公頃補貼578美元等[9]。有關經(jīng)驗值得借鑒。

表2 我國生態(tài)農(nóng)業(yè)制度建設的綠色清單方案Table 2 The Proposed Ecological Green List for Eco-agriculture Development in China

5.3 經(jīng)費籌集

綠色清單制定的一個重要制約因素就是政府的財政預算和資金籌集。可以從幾個途徑考慮資金來源。

(1)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策調整：國家財政2012年的生態(tài)補償經(jīng)費就已經(jīng)達到大約780億，今后還會繼續(xù)增長。其中在農(nóng)業(yè)部分盡量與綠色清單結合，將會使生態(tài)補償?shù)慕?jīng)費使用更加有效；

(2)外圍補貼政策調整：我國目前還存在一些不合理的政府補助政策，例如目前關于化肥工業(yè)和農(nóng)藥工業(yè)的用電用氣補貼和稅收減免政策存在不少爭論。有人建議在逐步減少對化肥工業(yè)稅收減免的同時，可以把用電和用氣補貼轉向獎勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營者實施因土配方施肥和購買控釋肥等新型化肥[10]；

(3)各級政府在生態(tài)環(huán)境建設和環(huán)境修復方面，每年都有不少預算，例如“十二五”期間，滇池的治理投入達到420億，重金屬污染土壤治理預算也非常高。在今后，應當逐步把末端治理的費用轉移到過程和源頭治理，其中很多源頭治理項目已經(jīng)列入綠色清單中；

(4)爭取打開更多企業(yè)和民間資金的投入農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)農(nóng)業(yè)建設的渠道。

5.4 明確主體

綠色清單的實施需要明確綠色行為的執(zhí)行主體和接受政府獎勵與資助的主體。任景明等年提出了我國農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)權主體不明確是對農(nóng)業(yè)環(huán)境改善的重要制約。大家都想“搭便車”，例如農(nóng)村的水利設施和農(nóng)田防護林等公益性設施，誰都不想維修保養(yǎng)，不想投入，以至于失修和報廢，更不用說與生態(tài)環(huán)境保護有關的公益性項目了[11]。在2007年實施的《中華人民共和國物權法》中規(guī)定農(nóng)田、草地和林地的承包期分別為30a、50a和70a。使用權的長期穩(wěn)定能讓使用者關注到土地的長期生態(tài)環(huán)境狀況，能夠部分彌補產(chǎn)權界限模糊產(chǎn)生的問題。

目前土地使用權的另外一個問題是土地流轉制度。土地使用權或者產(chǎn)權如果不能夠實現(xiàn)市場化流轉，在比較利益的驅動下，大量勞動力轉移到城市和工業(yè)，不關注承包的小塊農(nóng)田。這樣家庭承包的農(nóng)田會荒廢，更不用說關心長期的生態(tài)環(huán)境改善了。為此，土地流轉的制度建立與健全值得關注。各地正在累積一些經(jīng)驗，例如廣州農(nóng)村通過土地平整后，實行確權不確界，讓農(nóng)民擁有股份。成都成立農(nóng)村產(chǎn)權交易所，建立四級農(nóng)村產(chǎn)權交易服務平臺。重慶成立農(nóng)村土地交易所，實施實物交易與虛擬交易并存的做法。只有長期的土地所有權與使用權明確，而且土地經(jīng)營者對土地有足夠的關注度，才能夠使經(jīng)營者積極采納綠色清單推薦項目，并獲得相關的政府獎勵與資助。

6 建立生態(tài)農(nóng)戶認證制度

生態(tài)農(nóng)戶認證的目的是建立一個新的農(nóng)業(yè)社會行為典范，并且為生態(tài)農(nóng)戶獲得市場和消費者認可提供一個標識。

6.1 國際經(jīng)驗

2013年底聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)布了面對農(nóng)業(yè)企業(yè)的“可持續(xù)食物與農(nóng)業(yè)體系評估指導意見(第三版)”，其中包括了對(1)企業(yè)管理理念與組織，(2)生態(tài)環(huán)境與動物倫理，(3)經(jīng)濟收益與穩(wěn)定性，(4)對社會平等與文化多元的尊重等4個方面的21條標準，每個標準都有完全滿足要求的綠色標準與不可接受的紅色底線，以及介乎兩者之間的評價標準。這種評價方法簡單易行，值得參考[12]。日本對申報為“環(huán)保型農(nóng)戶”的農(nóng)戶，銀行可以提供長達12年的無息貸款，政府或農(nóng)協(xié)可提供50%的農(nóng)業(yè)基本建設設施資金扶持，而且第一年可以享受7%到30%的稅收[3]。韓國首爾地區(qū)環(huán)境友好型農(nóng)戶在實施初期就從1990年的1306戶迅速增加到2004年的28951戶[5]。

6.2 認證標準

生態(tài)農(nóng)戶認證不同于無公害農(nóng)產(chǎn)品認證，綠色產(chǎn)品認證和有機產(chǎn)品認證。盡管對資源、生態(tài)、環(huán)境負責任的農(nóng)業(yè)方式有利于產(chǎn)生安全的食品，但生態(tài)農(nóng)戶認證側重的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的行為方式對資源及生態(tài)環(huán)境的影響，而不僅僅是農(nóng)產(chǎn)品本身。為此生態(tài)農(nóng)戶認證的基本標準應當包括：(1)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中沒有違反生態(tài)農(nóng)業(yè)紅色清單劃定的紅線，(2)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中是否盡量采用了生態(tài)農(nóng)業(yè)綠色清單中符合經(jīng)營者實際情況的措施，(3)產(chǎn)品起碼達到了無公害農(nóng)產(chǎn)品標準。因為無公害農(nóng)產(chǎn)品是我國對農(nóng)產(chǎn)品的基本要求，實際需要增加的僅僅是第一項和第二項。

6.3 認證程序

為了核實農(nóng)業(yè)經(jīng)營者是否達到認證標準應當要求，申請者應當提交：(1)生態(tài)農(nóng)業(yè)紅色清單“履約書”，(2)綠色清單補貼申報書，(3)支撐這些行動的生產(chǎn)資料購買記錄(化肥、農(nóng)藥、飼料、獸藥、添加劑、激素)，生產(chǎn)過程記錄(施肥、灌溉、施藥、治病等的時間和量)，農(nóng)副產(chǎn)品處理記錄(秸稈、禽畜糞便、農(nóng)膜)。如果這些材料都符合要求，認證機構還需要現(xiàn)場勘察農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)場和周邊的生態(tài)環(huán)境狀況，如果有任何資源破壞、環(huán)境污染、生態(tài)惡化的現(xiàn)象和相關投訴，實行一票否決。認證結果應當有一個公示期。由于認證標準簡潔明確，核實手段簡單實用，經(jīng)過一定的培訓后，認證可以授權給縣一級，由農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)等部門的組成的認證組織，也可以授權給相關的農(nóng)業(yè)與環(huán)保學術團體。認證結果交政府備案。

6.4 支撐政策

為了鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者積極投加入生態(tài)農(nóng)戶認證，可以考慮對獲得認證的經(jīng)營者給予(1)市場認可的生態(tài)農(nóng)戶產(chǎn)品標識，(2)無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機食品的檢測補貼，(3)優(yōu)先獲得低息貸款或政府貼息貸款，(4)優(yōu)先獲得下一階段的綠色清單補償?shù)取?/p>

國家的生態(tài)農(nóng)業(yè)建設制度，可以在現(xiàn)有各種法律和規(guī)章制度的基礎上，以農(nóng)業(yè)部門為主，國土、水利、林業(yè)、財政、司法、環(huán)保、工商等部門共同參與，依據(jù)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設的紅色清單、綠色清單、生態(tài)戶認證的思路，集思廣益，補充、完善、細化，形成國家層面的“現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)實施條例”。經(jīng)過一段時間的實踐檢驗，暴露出一些涉及需要完善法律層面的內容，可以考慮對現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)法進行適當?shù)男抻?，就像歐盟、日本和韓國曾經(jīng)做過的那樣，使農(nóng)業(yè)的生態(tài)轉型大方向能夠得到有力的法制保障。

目前我國的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量在繼續(xù)增加的同時，農(nóng)業(yè)成本越來越高，農(nóng)產(chǎn)品價格超越國際市場價格越來越普遍，生態(tài)環(huán)境與食品質量越來越成為社會普遍關注的問題和農(nóng)業(yè)長遠發(fā)展的制約。只有從制度建設方面著手，才有可能整體扭轉農(nóng)業(yè)以產(chǎn)量和經(jīng)濟為核心的慣性，走向“產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好”的綠色可持續(xù)發(fā)展道路。中國的也才能夠最終把“飯碗”牢牢端在自己手上。

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[12] FAO.Guidelines:sustainabilty assessment of food and agriculture systems. Rome. 2013:1-249.

2014-12-28;

2015-03-30

10.5846/stxb201412282591

*通訊作者Corresponding author.E-mail: smluo@scau.edu.cn

駱世明.構建我國農(nóng)業(yè)生態(tài)轉型的政策法規(guī)體系.生態(tài)學報,2015,35(6):2020-2027.