美國空軍實(shí)施“應(yīng)有成本”審查實(shí)踐研究

劉俊國　何秀峰

摘要：“應(yīng)有成本”（Should Cost）審查是美國空軍在二十世紀(jì)就開始使用的采辦合同定價(jià)管理方法，具有相當(dāng)數(shù)量的采辦項(xiàng)目應(yīng)用實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。此項(xiàng)審查為美國空軍節(jié)省了大量的裝備采辦經(jīng)費(fèi)。本文就是通過對(duì)美國空軍開展“應(yīng)有成本”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究，以期獲得一些我國裝備成本價(jià)格管理方面的啟示。

關(guān)鍵詞：應(yīng)有成本 審查實(shí)踐

一、“應(yīng)有成本”審查的概念

根據(jù)美國聯(lián)邦采辦條例《FAR15.407-4》條款中的定義，“應(yīng)有成本”是一種對(duì)承包商現(xiàn)有能力、資產(chǎn)、管理水平、材料和設(shè)備開展審查的方法，目的在于削減不必要的資源投入，提高承包商的生產(chǎn)效率，降低合同成本，形成可實(shí)現(xiàn)的裝備采辦合同談判目標(biāo)。

伴隨“應(yīng)有成本”的另一個(gè)概念是“將有成本”（Will Cost）?！皩⒂谐杀尽笔且环N基于歷史經(jīng)驗(yàn)的參數(shù)估算或類比成本估算，估算的是在正常情況下，完成一個(gè)采辦項(xiàng)目到底需要多少預(yù)算?！皯?yīng)有成本”審查并不是利用參數(shù)費(fèi)用模型或者相似產(chǎn)品成本數(shù)據(jù)開展成本估算，也不是利用現(xiàn)有的成本構(gòu)成和已經(jīng)發(fā)生的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)來預(yù)測(cè)未來的成本，而是對(duì)承包商的報(bào)價(jià)進(jìn)行審查，找出不必要的資源投入，識(shí)別不合理的成本計(jì)算方法，對(duì)原來的成本估算結(jié)果進(jìn)行更真實(shí)的評(píng)估和修正。2010年，美國國防部頒布了旨在節(jié)省國防開支，提高國防項(xiàng)目效率的23項(xiàng)管理措施指南，其中就包括在主要國防采辦項(xiàng)目中推行“應(yīng)有成本”、“將有成本”的成本管理策略。其目的就是通過“將有成本”估算，制定預(yù)算，以支持未來長(zhǎng)期的采辦計(jì)劃，并做好技術(shù)性能、進(jìn)度和成本之間的權(quán)衡；通過實(shí)施“應(yīng)有成本”審查，幫助軍方在競(jìng)爭(zhēng)并不充分的項(xiàng)目中節(jié)約經(jīng)費(fèi)，并幫助提高承包商的運(yùn)行效率。

《FAR15.407-4》中要求，符合以下條件的采辦項(xiàng)目需開展“應(yīng)有成本”審查：

1.產(chǎn)品已進(jìn)入生產(chǎn)階段，未來仍有一定的批產(chǎn)需求；

2.產(chǎn)品的成本正在不斷增長(zhǎng)；

3.工作（產(chǎn)品）的技術(shù)狀態(tài)定義比較清楚，不會(huì)有重大變化；

4.有足夠的時(shí)間和人力開展此項(xiàng)審查工作。

2010年，美國國防部發(fā)布“應(yīng)有成本”審查的補(bǔ)充實(shí)施指南，提出三種分析方法：

1.詳細(xì)的自下而上的分析；

2.識(shí)別項(xiàng)目成本估算中可以削減的成本項(xiàng)目；

3.開展競(jìng)爭(zhēng)性合同談判。

2011年，美國空軍根據(jù)國防部指南的框架，頒布了空軍開展“應(yīng)有成本”、“將有成本”工作的實(shí)施指南，認(rèn)為空軍開展此類工作審查的內(nèi)涵要比聯(lián)邦采辦條例FAR和國防部指南中要求的更加廣泛。

二、“應(yīng)有成本”審查的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)

（一）“應(yīng)有成本”審查的組織

“應(yīng)有成本”審查一般由美國各軍種的裝備采購部門組織，美國陸軍發(fā)布《應(yīng)有成本分析指南》，空軍發(fā)布《應(yīng)有成本審查指南》作為其開展相關(guān)工作的指導(dǎo)文件。一般的，審查組由成本估算、定價(jià)、合同管理、工程研發(fā)與制造等相關(guān)領(lǐng)域的專家組成。通常，審查組會(huì)提前開展培訓(xùn)，包括以往審查中的經(jīng)驗(yàn)、本次審查項(xiàng)目的總體情況等內(nèi)容。審查組人員可達(dá)數(shù)十人之多，審查時(shí)間可持續(xù)十幾個(gè)星期。

（二）“應(yīng)有成本”審查案例

近30年來，美國空軍開展了多個(gè)項(xiàng)目的“應(yīng)有成本”審查工作，選取其中規(guī)模較大的審查進(jìn)行專門研究。

1.B-2轟炸機(jī)審查

80年代中期，美國空軍針對(duì)B-2轟炸機(jī)開展了“應(yīng)有成本”審查，主要是關(guān)注如何開展B-2飛機(jī)的成本控制。整個(gè)審查團(tuán)隊(duì)達(dá)80多人，并分成若干小組，整個(gè)審查工作持續(xù)了16周。由于B-2飛機(jī)的高成本主要是其高技術(shù)特點(diǎn)造成的，本次審查并沒有取得明顯的效果。

2.F-22戰(zhàn)斗機(jī)審查

90年代中期，美國空軍針對(duì)F-22戰(zhàn)斗機(jī)的研制成本和計(jì)劃生產(chǎn)成本（此時(shí)并未批產(chǎn)）進(jìn)行了審查（不含發(fā)動(dòng)機(jī)）?？哲娊M成了三個(gè)小組開展了數(shù)周的成本審查。審查組充分運(yùn)用技術(shù)分析方法開展成本分析與審查，其分析結(jié)果的置信度很高。但是，該次審查并沒能真正降低F-22項(xiàng)目的成本。

3.C-17運(yùn)輸機(jī)審查

1994年，空軍針對(duì)C-17運(yùn)輸機(jī)的研制成本超支和單機(jī)成本過高問題開展了“應(yīng)有成本”審查。在審查之前，由于C-17飛機(jī)的成本過高，美國空軍認(rèn)為其經(jīng)費(fèi)僅能采購約40架C-17飛機(jī)?？哲娐?lián)合工業(yè)部門組成了40余人的審查隊(duì)伍，開展了16周左右的審查工作。審查人員從采購批量、采購速率、多年采購方式、生產(chǎn)周期與生產(chǎn)效率等多個(gè)方面提出了C-17飛機(jī)采購成本降低措施。隨后的采購過程中，C-17成本有了顯著下降，達(dá)到了空軍可以承受的采購價(jià)格，采購數(shù)量也達(dá)到了210多架。

4.“全球鷹”無人機(jī)審查

美國空軍于2003年、2010年針對(duì)“全球鷹”無人機(jī)項(xiàng)目開展了多次“應(yīng)有成本”審查。通過審查發(fā)現(xiàn)，“全球鷹”飛機(jī)的成本不是最初預(yù)研中認(rèn)為的1000萬美元左右，而是在7500萬美元左右。在審查中，為了降低飛機(jī)的成本，審查組提出了“全球鷹”飛機(jī)的多技術(shù)狀態(tài)采購機(jī)制，即不同任務(wù)要求的“全球鷹”飛機(jī)安裝不同的機(jī)載設(shè)備，其成本小于全狀態(tài)的飛機(jī)成本。同時(shí)，審查組從提升生產(chǎn)能力、降低重復(fù)性成本、開展航電設(shè)備的競(jìng)爭(zhēng)性采購等方面提出了降成本措施。

5.F-35戰(zhàn)斗機(jī)審查

2012年，美國國防部針對(duì)第5批次F-35飛機(jī)的定價(jià)開展“應(yīng)有成本”審查。該批飛機(jī)的報(bào)價(jià)比第4批飛機(jī)的報(bào)價(jià)高出500萬-700萬美元。審查組對(duì)技術(shù)需求、生產(chǎn)和試驗(yàn)過程以及人員需求等進(jìn)行了評(píng)審，來確定F-35飛機(jī)的價(jià)格。經(jīng)過詳細(xì)的成本審查和合同談判，2012年底，美國國防部與洛馬公司簽署了32架、價(jià)值38億美元的第5批次生產(chǎn)合同，比第4批次降低了4%左右。

（三）“應(yīng)有成本”審查的成果

根據(jù)美國政府審計(jì)署GAO的研究，1970年-1990年美國空軍開展了9個(gè)“應(yīng)有成本”審查項(xiàng)目，經(jīng)過對(duì)比審查后的合同價(jià)款和使用其他合同談判方式的合同價(jià)款發(fā)現(xiàn)，其中8個(gè)項(xiàng)目經(jīng)過審查后的成本更低，平均降低了7%左右的成本。

三、“應(yīng)有成本”審查的啟示

通過以上案例可以看出，“應(yīng)有成本”審查是可以有效降低采辦成本的。從美國“應(yīng)有成本”審查的經(jīng)驗(yàn)中，對(duì)于加強(qiáng)我國的裝備采辦成本控制工作，初步獲得了如下啟示：

（一）審查人員需具備相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和技能

裝備主管部門想要扎實(shí)推進(jìn)成本控制的審查工作，需要組建具有如下經(jīng)驗(yàn)和技能的專家團(tuán)隊(duì)：成本估算、間接費(fèi)用分析、供應(yīng)鏈管理、成本/價(jià)格分析、項(xiàng)目管理、合同談判和管理、工程技術(shù)等。由于以上經(jīng)驗(yàn)需要多年的實(shí)踐鍛煉才能養(yǎng)成，因此人才隊(duì)伍是成本控制審查類工作管理的重點(diǎn)。美國軍方開展“應(yīng)有成本”審查工作，從60年代到80年代，再到二十一世紀(jì)頭十年，其審查是一步一步達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的。

（二）不斷充實(shí)審查人員與合同管理人員隊(duì)伍

以美國國防部為例，目前國防合同審計(jì)局（DCAA）有3800名審計(jì)員，國防合同管理局（DCMA）有一萬名員工。由于要同時(shí)為國防部、NASA以及其他機(jī)構(gòu)服務(wù)，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)目前的監(jiān)管的合同額已經(jīng)達(dá)到了幾萬億美元，管理的合同書、工作項(xiàng)目訂單以及合同修改書有幾百萬份。顯然，兩個(gè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)存在人員不足和疲于應(yīng)付等問題，很難為新的費(fèi)用管理措施提供有力的保障。因此，此類審查工作必須不斷充實(shí)相關(guān)審查人員隊(duì)伍，并指派專人負(fù)責(zé)。

（三）“應(yīng)有成本”審查不宜與固定價(jià)格合同并行使用

以美國為例，從二十世紀(jì)80年代開始，美國國防部開始使用固定價(jià)格合同來取代成本補(bǔ)償合同或時(shí)間加材料合同，以降低重大項(xiàng)目的成本。這導(dǎo)致很多承包商不愿積極競(jìng)標(biāo)國防部的合同，或者不情愿承擔(dān)起固定價(jià)格合同帶來的很高的研究和開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。而被迫接受固定價(jià)格的承包商們，由于風(fēng)險(xiǎn)過高和成本難以控制，最終拖延了合同的執(zhí)行時(shí)間或者項(xiàng)目費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超標(biāo)。固定價(jià)格合同曾造成很多公司破產(chǎn)或被兼并。最近，通過GAO的研究，美國國防部已經(jīng)意識(shí)到該政策對(duì)美國國防工業(yè)的削弱性影響，提出“應(yīng)有成本”審查不宜與固定價(jià)格合同并行使用。

（作者單位：劉俊國，海軍裝備部綜合計(jì)劃部；何秀峰，電子科學(xué)研究院能力建設(shè)處）