（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

改革開放以來，水利部會同有關(guān)部門推動開展了多輪小型農(nóng)田水利工程（以下簡稱小農(nóng)水工程）產(chǎn)權(quán)制度改革，在實踐中形成了“市場治理”“社區(qū)治理”和“政府治理”等多種小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的具體實現(xiàn)形式，實現(xiàn)了對小農(nóng)水工程的有效治理。黨的十八屆三中全會明確提出“完善產(chǎn)權(quán)保護制度”，本文領(lǐng)會精神并結(jié)合已有探索和實踐，對小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革的有效實踐形式進行總結(jié)歸納，提出相關(guān)結(jié)論建議，供決策參考。

一、小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革的理論模式

小農(nóng)水工程具有顯著的公益性特征。針對公共物品管理問題，相關(guān)理論研究將其治理模式歸納為“市場治理”、“社區(qū)治理”和“政府治理”3種產(chǎn)權(quán)配置模式?！笆袌鲋卫怼蹦Ｊ街饕獜耐獠啃越嵌瘸霭l(fā)認為通過將外部性內(nèi)部化，便可以在很大程度上克服外部性的影響，限制人們對公共物品的過度利用，從而實現(xiàn)公共物品的有效治理?！吧鐓^(qū)治理”模式主要是指一定數(shù)量的人群按照一定的方式組成一個群體，按照一定的制度規(guī)則對公共物品進行使用和維護，實現(xiàn)對公共物品的有效治理?！罢卫怼蹦Ｊ街饕刚畽C構(gòu)通過行政方式對公共物品進行提供、管理和配置。

通過跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，通過多種具體形式實現(xiàn)了“市場治理”、“社區(qū)治理”和“政府治理”3種模式，并實現(xiàn)了對小農(nóng)水工程的有效治理。“市場治理”模式在實踐中主要有3種表現(xiàn)形式，即農(nóng)戶個體經(jīng)營管護、農(nóng)業(yè)大戶經(jīng)營管護及農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營管護形式?！吧鐓^(qū)治理”模式在實踐中主要有4種表現(xiàn)形式，即用水合作組織管護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社管護、村組集體管護、受益戶聯(lián)戶共管形式?！罢卫怼蹦Ｊ皆趯嵺`中主要有2種表現(xiàn)形式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管護、水管單位管護形式。小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)配置的理論模式與實踐形式詳見表1。

表1 小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)配置的治理模式及實踐形式

二、不同治理模式的實踐形式

1.市場治理模式的實踐形式

市場治理模式主要是將工程的產(chǎn)權(quán)進行私有化，可以是通過轉(zhuǎn)讓、贈予、拍賣、買賣等方式將工程的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給某一市場主體，實行所有權(quán)的私有化，也可以是通過租賃、承包等方式將一定期限內(nèi)的管護權(quán)、收益權(quán)劃歸私人，實行管護權(quán)、收益權(quán)的私有化。通過私有化的方式將工程的相關(guān)成本內(nèi)部化，減少對公共物品的過度使用，并緩解公共物品過度使用帶來的負外部性問題。

（1）形式一：農(nóng)戶個體經(jīng)營管護

除農(nóng)戶自建、自管、自用的工程外，由農(nóng)戶個體經(jīng)營管護還有以下兩種形式：一種是由農(nóng)戶擁有水利設(shè)施的所有權(quán)，負責看管和維修養(yǎng)護，并采用灌溉收費的方式獲得工程維修管護資金。另一種是由農(nóng)戶擁有水利工程長期的經(jīng)營管護權(quán)，通過多種經(jīng)營、灌溉服務收費等方式獲得工程維修養(yǎng)護資金。

案例1：農(nóng)戶個體擁有移動式水泵所有權(quán)。重慶潼南縣，降水充沛，對灌溉依賴程度相對較低，但遇干旱年份時需要從涪江、瓊江提水灌溉。原來由村委會購置的移動水泵，需要灌溉時村民免費使用，但設(shè)備維修養(yǎng)護經(jīng)費無著落，屬于典型有人用、無人管設(shè)備。后村委會將移動泵站產(chǎn)權(quán)移交個人，由個人所有，村民灌溉時需要去找泵站產(chǎn)權(quán)人租借，并交納一定費用，用于產(chǎn)權(quán)人對工程的維修養(yǎng)護。

案例2：農(nóng)戶個體擁有山坪塘長期經(jīng)營管護權(quán)。2003年10月—2004年5月，四川通江縣農(nóng)民余廷國出資8萬元（其中貸款2萬元），修建了1座庫容8萬m3的南山子山坪塘。工程占用的15畝（15畝=1 hm2，下同）土地通過村集體調(diào)整提供，使用期30年，期滿后工程歸集體所有。工程現(xiàn)在實際灌溉面積375畝（其中自流120畝，提 灌255畝）。從 工 程盈 利能力來看，2005年，水費收入約1萬元，養(yǎng)魚每年收入5 000元，電費支出2 000元，投資和貸款的利息成本3 000多元，除去日常的設(shè)備、渠道維修等支出，每年的純收入約5 000元，能夠?qū)崿F(xiàn)保本微利。

（2）形式二：農(nóng)業(yè)大戶經(jīng)營管護

在一些土地流轉(zhuǎn)較多的地區(qū)，一些農(nóng)業(yè)大戶獲得了一定規(guī)模集中連片土地的長期經(jīng)營權(quán)，一些大戶主動承擔小農(nóng)水工程經(jīng)營管護權(quán)。

案例1：農(nóng)業(yè)大戶擁有一批塘壩長期經(jīng)營管護權(quán)。2013年，湖北襄州區(qū)程河鎮(zhèn)趙坡村，將300多口塘壩水面及塘壩之間的田埂土地（共計1 000多畝），承包給農(nóng)業(yè)大戶（私人老板），由其進行經(jīng)營和管護，承包期限15年。農(nóng)業(yè)大戶享有水面及水塘之間田埂土地的養(yǎng)殖、種植收益權(quán)，同時承擔塘壩清淤等維修養(yǎng)護責任。根據(jù)協(xié)議規(guī)定，除塘壩本身的維修養(yǎng)護外，該大戶還負責與塘壩相連的灌溉輸水渠道維修養(yǎng)護（不含田間工程），并優(yōu)先確保塘壩受益范圍內(nèi)灌溉用水及排水需求。

案例2：種植大戶負責工程管護并提供公共服務。2001年，安徽廣德縣一種糧大戶承包1 000多畝地，主要用于種植水稻、油菜、小麥和煙草，該種糧大戶不斷擴大經(jīng)營規(guī)模，至2013年，經(jīng)營規(guī)模已達1 700多畝。為滿足自身生產(chǎn)需要，該種糧大戶主動投資參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管護，并設(shè)立水利服務站、農(nóng)機服務站和農(nóng)技服務站，全面提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)服務，承擔抗旱、防洪、清淤等任務。2013年，投入農(nóng)田水利工程管護資金30多萬元對農(nóng)田水利工程進行清淤、管護。2013年8月，該種植大戶聯(lián)合當?shù)亓硗鈨蓚€種糧大戶登記成立農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，并吸納其他小農(nóng)戶參加，主動向合作社內(nèi)部其他小農(nóng)戶免費提供農(nóng)業(yè)灌溉相關(guān)服務

（3）形式三：農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營管護

以種植效益高的經(jīng)濟作物為主的小型灌區(qū)，灌溉產(chǎn)生的經(jīng)濟效益顯著，一些企業(yè)參與建設(shè)并管護小農(nóng)水工程，從中獲益，并為其他農(nóng)戶提供免費水利服務。

案例：企業(yè)參與建管小型農(nóng)田水利設(shè)施并提供水利服務。云南煙草集團自主投資建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施，發(fā)展現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)，其按照誰投資、誰所有的原則享有對工程的所有權(quán)，并享有對工程的管護權(quán)和收益權(quán)。工程主要用于煙草集團發(fā)展煙草農(nóng)業(yè)，同時，也允許周邊用戶分享工程使用權(quán)。在西南大旱過程中，煙草集團提供的小農(nóng)水工程對緩解當?shù)睾登椤椭數(shù)剞r(nóng)民度過旱災發(fā)揮了重要作用。

2.社區(qū)治理模式的實踐形式

通過某種組織形式或制度安排，由一定規(guī)模人群組成的某一群體或集體，共同享有對工程的所有、使用、管護等權(quán)益。社會治理模式的核心是參與式管理，即通過利益相關(guān)者的自我約束和相互約束，實現(xiàn)合作共贏。具體實現(xiàn)形式包括：用水戶協(xié)會管護、農(nóng)業(yè)合作社管護、受益戶聯(lián)戶共管、村組集體管理等。

（1）形式四：用水戶協(xié)會管護

用水戶協(xié)會模式是我國最為典型的小農(nóng)水工程管護模式。在實際操作中，用水戶協(xié)會通常由群眾自發(fā)形成，共同享有對小農(nóng)水工程的管護權(quán)和使用權(quán)?？梢杂梢蝗捍迕駞⑴c組成，也可以由某一個或幾個農(nóng)業(yè)大戶發(fā)起成立。

案例1：群眾參與式協(xié)會負責工程運行管理。湖北當陽市黃林支渠農(nóng)民用水戶協(xié)會，組建于1998年，管理范圍涉及壩陵辦事處、廟前鎮(zhèn)的11個村級用水單位，45個用水小組，耕地16 800畝，灌溉面積10 700畝?，F(xiàn)有會員1 270人，用水戶代表68人，協(xié)會執(zhí)委會委員8人。用水戶協(xié)會負責灌區(qū)水利設(shè)施進行日常維護和管理，為協(xié)會會員輸水配水，引導會員節(jié)水灌溉、科學灌溉，實施水費計收、財務管理，組織開展多種經(jīng)營的開發(fā)和生產(chǎn)，實現(xiàn)協(xié)會的良性運轉(zhuǎn)。協(xié)會可以通過“民辦公助”、財政補助、農(nóng)民投勞、水費收入、多種經(jīng)營等方式獲得相關(guān)經(jīng)費或投入。截至2007年，各級財政共補助51萬元，其中中央補助22萬元，宜昌市補助8元，當陽市補助8萬元，協(xié)會實體投入6萬元，會員自籌9萬元；投勞2.1萬個。從實踐效果上看，組建農(nóng)民用水戶協(xié)會明晰了工程產(chǎn)權(quán)，細化了責任，實行水費自收和自我管理，有效避免了搭車收費現(xiàn)象，保證了水費用于工程的維護，提高了工程的運行效果。

案例2：大戶或個體發(fā)起式協(xié)會負責工程運行管理。安徽郎溪縣錢橋用水戶協(xié)會，2012年由8個種糧大戶發(fā)起成立，同時吸納當?shù)仄渌r(nóng)戶共同參與。農(nóng)民用水戶協(xié)會由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放工程使用權(quán)證，獲得農(nóng)田水利工程（主要為小塘壩）的5年使用權(quán)和管護權(quán)，并承擔工程維修養(yǎng)護義務。8個種糧大戶耕地面積約2 000畝，占協(xié)會管理灌溉面積的70%左右，主要種植水稻、油菜和小麥，畝均收益約600～700元/a。種糧大戶對農(nóng)田水利工程的依賴性和水費的承受能力相對較高，經(jīng)協(xié)會內(nèi)部協(xié)商，農(nóng)業(yè)大戶按照每年20元/畝繳納水費，農(nóng)業(yè)散戶則按照每年5元/畝的標準繳納水費，共同聘請專門管護員對管護范圍內(nèi)的農(nóng)田水利工程進行管理維護。農(nóng)戶農(nóng)業(yè)水費支出約占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的5%左右，屬于農(nóng)戶承受能力范圍之內(nèi)。2013年協(xié)會共收取水費5萬多元，基本保證工程的日常維護管理。

大戶發(fā)起式農(nóng)民用水戶協(xié)會是適應我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變趨勢的有效形式，將種植大戶和農(nóng)業(yè)散戶緊密結(jié)合，有利于推動適度規(guī)模經(jīng)營向規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變。我國正處于農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變的加速發(fā)展期，各地農(nóng)業(yè)大戶、種植大戶不斷增多，成為推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要主體，大戶經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營由農(nóng)戶分散經(jīng)營向適度規(guī)?；?jīng)營轉(zhuǎn)變的必經(jīng)之路，大戶發(fā)起式農(nóng)民用水戶協(xié)會能夠?qū)⑥r(nóng)業(yè)大戶與個體散戶有效兼顧，形成一個整體或團體共同發(fā)展，在未來小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革中應予以適當鼓勵和引導。

（2）形式五：村組集體管護

我國部分地區(qū)小農(nóng)水工程仍采用集體管護的方式，即將工程的所有權(quán)、管護權(quán)等權(quán)益歸村組集體所有，村組集體內(nèi)所有村民和成員平等享有對小農(nóng)水工程的使用權(quán)。村組集體管護又可分為兩大類具體的組織形式，一類是由村委會直接管理，各村（組）設(shè)立管水員，負責日常管理，工程管護經(jīng)費通過“一事一議”、收取水費、投工投勞等方式解決；另一類是委托管理，如委托第三方管理，工程管護費用通過多種經(jīng)營、以獎代補、收取水費等方式解決。

案例1：村委會（協(xié)會）直接管理工程。黑龍江青岡縣建設(shè)鄉(xiāng)雙付村，共有7個村民小組，耕地面積1.18萬畝。2009年小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)以來，新打機電井37眼，配套噴灌設(shè)備37臺（套），建設(shè)井房37座，庫房1座，建設(shè)了高效節(jié)水灌溉面積9 250畝。由于土地分散式經(jīng)營，噴灌設(shè)備維修養(yǎng)護成本和技術(shù)要求高，統(tǒng)一由村委會管理（后成立用水戶協(xié)會，與村委會兩塊牌子一套人馬，會長由村委會主任擔任，成員為各村民小組組長）。移動設(shè)施由村委會集中管理，固定設(shè)施由各村民小組組長負責看管（每年3 000元報酬，含灌溉服務用工費），需灌溉時由專人負責，向農(nóng)戶收取一定費用（灌溉服務人工費+電費）。目前，各項收支基本盈虧平衡，但使用一定年限后的水利設(shè)施的維修改造資金仍缺乏來源。

案例2：村委會委托（短期）管理工程。湖北襄陽區(qū)程河鎮(zhèn)華樓村，小農(nóng)水工程所有權(quán)由村組集體所有，通過承包的方式，將工程經(jīng)營管護權(quán)承包給農(nóng)戶，由農(nóng)戶承擔工程管護責任并獲得相關(guān)收益，承包期限2年。具體做法：由村委會發(fā)布公告，面向全村尋求工程承包管護人；通過“村委會推選”和“申請人自愿申請”兩種方式，明確工程承包候選人；村委會通過投票的方式確定工程最終的承包主體，由村委會與承包主體簽訂工程管護協(xié)議，并將最終情況進行公示。工程管護協(xié)議中，承包主體責、權(quán)界定如下：

a.機電井。承包主體享有以下權(quán)利：村集體不收取承包費，也不支付管護人其他費用，上級撥付的獎補經(jīng)費由管護人所得，承包人持有縣級物價部門批準的水價文件或與灌區(qū)內(nèi)農(nóng)戶簽訂的水費協(xié)議，可以與用水戶簽訂常年用水協(xié)議并收取水費。承包主體承擔以下義務：對工程進行看管、維修、保養(yǎng)，確保設(shè)備安全運行，需要灌溉時為工程受益范圍內(nèi)農(nóng)戶提供灌溉服務。

b.堰塘。承包主體享有以下權(quán)利：上級財政下?lián)艿墓茏o資金由管護人所得，承包主體在提供灌溉服務過程中可以收取農(nóng)業(yè)水費，同時，也可以將堰塘用于水產(chǎn)養(yǎng)（種）殖，并獲得相關(guān)收入。承包主體承擔以下義務：對堰塘進行日常的維修、看管，確保工程灌溉功能的發(fā)揮，堰塘水源首先滿足灌溉功能，保障農(nóng)業(yè)供水工程的正常發(fā)揮。

c.渠道。承包主體享有管護權(quán)并獲得相關(guān)酬勞或經(jīng)費，村委會每年從“一事一議”中拿出2 500元給管護人作為酬勞和管護經(jīng)費。承包管護人承擔渠道管護、疏通和修復職責，要求確保用水安全，保證輸水功能不減退。

（3）形式六：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社管護

為適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的新情況，一些地區(qū)成立了農(nóng)業(yè)合作社，并將小農(nóng)水工程管理納入合作社管護工作職責，實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的統(tǒng)籌管理。

案例：農(nóng)業(yè)合作社下設(shè)水利組負責工程運行管理。安徽固鎮(zhèn)縣仲興鄉(xiāng)孟廟村，是小型水利工程管理改革創(chuàng)新縣級試點，有6個自然村，28個村民小組，耕地4 500畝。2009年9月經(jīng)村兩委會研究，組建成立金牛水利專業(yè)合作社。目前已有社員1 350人，下設(shè)農(nóng)機、水利、農(nóng)業(yè)、農(nóng)技等4個專業(yè)小組，吸納股金近200萬元，擁有農(nóng)機設(shè)備30臺套、抗旱設(shè)備45臺套。水利專業(yè)組分成6個灌溉小組，分片負責工程維修養(yǎng)護和灌溉服務，理事會、監(jiān)事會分片進行監(jiān)督管理，各生產(chǎn)組組長按照管轄范圍確定管理補助經(jīng)費，經(jīng)費從合作社年末分紅收益中提取。同時，利用“一事一議”、財政獎補等政策，發(fā)動群眾自建、自修一些小型水利工程。2011年以來，已投入購置設(shè)備340萬元，疏浚中小溝85條，修護水利工程10余處，提升了小型水利工程的保障能力。

（4）形式七：受益戶聯(lián)戶共管

部分小農(nóng)水工程主要為相對集中范圍內(nèi)的一定數(shù)量的農(nóng)民受益戶服務，一些地區(qū)針對此種情形，采取受益戶公有制的方式對工程產(chǎn)權(quán)進行明確，保障工程有效管護和效益發(fā)揮?！笆芤鎽艄灿兄啤笔且岳鏋榧~帶形成的管護方式，形式簡單、程序簡便、責任明確，依靠農(nóng)民自主協(xié)商，自主管理、自主維護。該模式適宜于水利工程小、散、多、廣且受益范圍易于界定、受益主體容易確定的丘陵和山區(qū)。

案例：受益戶聯(lián)合共同負責工程運行管護。2005年，湖北宜都市水利部門探索出“產(chǎn)權(quán)集體所有+使用權(quán)受益戶共有制”的模式，即在小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)與受益農(nóng)戶掛鉤的前提下，對所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶受益為主的小農(nóng)水工程，將其工程管護權(quán)和收益權(quán)劃歸受益農(nóng)戶。受益農(nóng)戶在享有工程提供的相關(guān)水利服務的同時，承擔工程維修管護職責，工程管理方式由受益群體自主決定。受益群體以受益面積為基礎(chǔ)確定每個成員的共有份額，并通過一定的協(xié)議或合同方式確定權(quán)利義務。

3.政府治理模式的實踐形式

由一定的行政主體通過行政管理、財政補助等方式實現(xiàn)對工程的有效治理。為保障小農(nóng)水工程的有效管護，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，我國各級財政積極參與小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革，通過設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站提供工程管護服務、拓展水管單位服務范圍或落實財政補助等方式推動小農(nóng)水工程的有效管護和可持續(xù)利用，是政府治理模式的重要實踐形式。

（1）形式八：鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管護

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站是我國水利管理的基層服務組織，主要運行管護經(jīng)費通過各級財政給予適當補助和自身經(jīng)營獲得相關(guān)收益等方式籌集，具有一定的政府治理性質(zhì)。部分地區(qū)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的形式對工程相關(guān)權(quán)益和責任進行界定，明確了工程管護權(quán)、責安排。

案例：鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站負責工程運行管護。江蘇蘇州市吳江區(qū)，從2010年開始，調(diào)整管理體制，實行水利站統(tǒng)一管理的模式，將聯(lián)圩工程，不論圩區(qū)性質(zhì)，在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不變、人員性質(zhì)不變的前提下，按照水利局明確的圩區(qū)管理職責，將工程管護權(quán)移交水利站，實行“閘、站、河、堤”四位一體集中管理，具體負責工程管理、河道保潔、水資源管理、水環(huán)境改善、涉水建設(shè)項目管理等工作。同時由市鎮(zhèn)（區(qū)）兩級財政根據(jù)財力分配情況，按比例落實聯(lián)圩工程達標建設(shè)管理經(jīng)費。其產(chǎn)權(quán)安排可以理解為：在工程所有權(quán)性質(zhì)不變的情況下，將工程管護權(quán)劃歸水利站所有，水利站享有工程管護權(quán)和收益權(quán)，其收益主要來源于財政補助經(jīng)費

（2）形式九：水管單位管護

小農(nóng)水工程與大中型工程統(tǒng)籌考慮，成立事業(yè)性質(zhì)的水管單位，負責工程的運行管護。

案例：水管單位負責工程運行管護。四川樂至縣，以小流域為單元，以中型和重點?。?）型水庫為依托，成立樂至縣中小型水庫聯(lián)合管理站，下設(shè)12個小型水庫聯(lián)合管理站，定性為準公益性事業(yè)單位，并將部分小農(nóng)水工程納入管護范圍。聯(lián)合管理站定編100人，實行財政定額補助，縣財政按小型水庫聯(lián)合管理站每人每年8 000元給予定額補助。水管單位實行收支兩條線，所有收入統(tǒng)一繳入縣財政專戶，接受財政、審計、監(jiān)察部門監(jiān)督。

三、結(jié)論與建議

通過對我國小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革實踐做法和成效的分析發(fā)現(xiàn)，“市場治理”、“社區(qū)治理”和“政府治理”模式在現(xiàn)實中均有諸多實現(xiàn)小農(nóng)水工程有效治理的成功案例。其中“市場治理”模式在工程效益能夠相對集中于某一市場主體或群體，且工程效益大于工程管護成本的情況下更為適用；“社區(qū)治理”模式在工程受益范圍相對較小且穩(wěn)定的情況下更為適用，如集中于某一人群或村組。“政府治理”模式在工程受益人群范圍較大、工程具有純公益性且當?shù)刎斄δ軌虺惺艿那闆r下更為適用。

針對不同地區(qū)特點，可以選擇與之相適應的治理模式和實現(xiàn)形式，對小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)進行合理配置和有效管理，保障工程有人用、有人管，發(fā)揮長期效益。