有限政府的理念與社會主義憲政建設(shè)初探

彭光細

摘 要：有限政府的理念是社會主義的憲政建設(shè)基礎(chǔ)，文章介紹了有限政府的理論基礎(chǔ)，闡明有限政府才能是有效政府，論述了如何建立通往有限政府的憲政之路，提出了建設(shè)有中國特色的社會主義憲政具體措施。

關(guān)鍵詞：有限政府；理念；社會主義憲政

一、有限政府的理論基礎(chǔ)及理念

憲政的核心本質(zhì)是對政府的法律限制。憲政的要義就是“限政”，即控制國家，限制政府，約束官員。

自從托馬斯·霍布斯運用著名的“利維坦”（巨魔）比喻來論證強有力的國家和政府對于維護社會秩序、避免“戰(zhàn)爭狀態(tài)”的必要性之后，有許多政治學家開始思考如何控制“利維坦”這只怪獸，想方設(shè)法為政府設(shè)置種種限制。約翰·洛克在其重要著述《政府論》中，把政府看作是“必要的惡”，明確提出“有限政府”的概念，強調(diào)以基本人權(quán)（生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)）來為政府行為設(shè)置底線，以法治和人民可以推翻政府來抗擊政府強權(quán)。托馬斯·潘恩對社會與政府作了區(qū)分，認為“社會在各種情況下都是受人歡迎的，可是政府即使在其最好的情況下，也不過是一件免不了的禍害；在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害”，主張以憲法至上的共和制度來降低政府“禍害”的程度。指出：政府是由我們的罪惡產(chǎn)生的，因為我們不是天使，所以我們才需要政府。但政府也不是天使，因而，對待政府的權(quán)力就需要時時警惕。在此基礎(chǔ)上，人們闡發(fā)了以“有限政府”為核心理念的包括人民主權(quán)、權(quán)力制衡、依法行政、司法獨立在內(nèi)的憲政制度的基本原則，“以權(quán)力制約權(quán)力”和“以權(quán)利約束權(quán)力”被看作文明國家普遍遵循的大政方針。

（一）政府決策可能既不公共也不經(jīng)濟。政府干預市場、調(diào)控社會的基本手段是制定并實施有效的公共政策。但由于政策過程異常復雜，存在著種種障礙或制約因素，因此，政府難以及時制定并有效執(zhí)行科學的公共政策。在許多情況下，政府非但不能起到彌補市場缺陷和志愿失靈的作用，反而加劇了市場失靈和志愿失靈，帶來巨大浪費，甚至造成社會災難。

現(xiàn)實生活中，政府決策失誤時有發(fā)生。在公共選擇理論看來，導致政府決策失誤的原因是多方面的：1）政府公共政策所追求的“公共利益”是否存在以及如何體現(xiàn)尚無定論，將個人偏好或利益加總為集體偏好或利益的結(jié)果是否真的反映“公共利益”值得懷疑。2）即使現(xiàn)實中果真存在利益需求比較一致的情況，現(xiàn)有的決策體制和決策方式也因其各自缺陷而難以制定出理想的政策。3）政府決策信息不全面，而且成本高昂，再加上決策者素質(zhì)、能力以及收集信息動力不足等原因，政府掌握完全信息幾乎不太可能，大量公共政策其實就是在信息不完全、不對稱的情況下做出的。我們都處于理性的無知狀態(tài)中。因此，我們要盡量壓縮政府決策的事務(wù)范圍，給市場機制留下更多的機會，給個人自理和社會自治以更大的空間。

（二）政府擴張與官僚低效并存。美國政治學家威廉姆·A.尼斯坎南在《官僚制與公共經(jīng)濟學》中分析了官僚機構(gòu)的行為特點，指出：官僚并非總是代表公共利益，其行為的驅(qū)動力實際是個人利益，他們設(shè)法實現(xiàn)自身利益和部門利益的最大化，因此，公共預算的最大化是官僚機構(gòu)行為的普遍追求；政府機構(gòu)中官僚與選民之間并非傳統(tǒng)理論所說的代表與選民的關(guān)系，而是也像市場上商人與消費者之間的關(guān)系一樣，是一種利益交換的關(guān)系，因此，設(shè)租與尋租是一種普遍的行為模式。

在現(xiàn)實生活中，政府官員和政府機構(gòu)自身利益的客觀存在，帶來了政府的自我擴張行為。政府官員謀求權(quán)力與機構(gòu)的擴大，追求升官、高薪、輕松的工作和各種附加的福利，最終導致政府部門人員數(shù)量的增加和支出水平的增長。政府擴張造成社會資源浪費，經(jīng)濟效益降低，資源配置低效，社會福利減少；政府開支的增長，還是引發(fā)通貨膨脹的誘因之一。

經(jīng)濟學家查爾斯·沃爾夫曾經(jīng)指出：“同市場產(chǎn)出的效益——成本描述相比，非市場產(chǎn)出總的來說沒有一個評價成績的標準”。政府官僚機構(gòu)產(chǎn)出的質(zhì)與量難以測定和衡量，使政府績效考核在很多情況下難以實施，這種狀況影響政府效率。公共選擇理論指出，由于公共物品的成本與收益難以測定，官僚不能像企業(yè)經(jīng)理那樣公開合法地參與盈余分配，因此，官僚的目標不是利潤的最大化，而是機構(gòu)及人員規(guī)模的最大化——以此增加自己的升遷機會和擴大自己的勢力范圍，這勢必導致機構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下。

（三）官員腐敗和政府俘獲出自主觀意愿。政府“尋租理論”把“經(jīng)濟人”假設(shè)引入對政治腐敗的分析中，認為政府也是追求自身利益的“理性經(jīng)濟人”，并在人為地制造稀缺，一旦制造出稀缺，尋租活動便有了可能，腐敗也因此而產(chǎn)生。正是行政機構(gòu)對市場的干預產(chǎn)生了租金，從而使企業(yè)為了尋求租金而不得不向官員行賄。由租金獲益的官商既得利益者，力求保持原有租金制度并不斷設(shè)立新的租金制度，進一步擴大租金規(guī)模，權(quán)力腐敗現(xiàn)象因此更為嚴重。

政府管制俘獲理論也深刻揭示了政府官員權(quán)力腐敗的社會經(jīng)濟根源。該理論給出的結(jié)論是，管制與被管制雙方看似對立，實則利益一致，可以達成緊密的聯(lián)盟。一方面，每個有足夠政治力量利用國家機器的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)都會謀求控制進入，而管制政策經(jīng)常是按照阻礙新廠商成長的目的制訂的，因此，正是受管制的企業(yè)為了自身的利益才要求政府進行管制的。另一方面，政府及其官員出于自身利益，很樂于被企業(yè)集團所“俘獲”。

政府管制可以創(chuàng)造大筆租金，企業(yè)為了尋求這些租金，不惜對政府官員進行賄賂，為的是謀求在行業(yè)之中的壟斷地位?！皩ぷ饫碚摗焙汀罢@”理論打破了人們對政府所抱有的最后一絲幻想，行政審批、政府管制這些被人們所看好的政府的積極功效也受到了質(zhì)疑，它們所強化的信念是：不僅“有限政府”和憲政民主這樣的大原則不容置疑，而且，為政府設(shè)置更加嚴厲苛刻的限制也決不為過。

上述規(guī)律同樣適用于我國政府。盡管我們的政府宣稱是人民的政府，有全心全意為人民服務(wù)的意識，但現(xiàn)實生活也一再告誡我們，沒有嚴格的“限政”措施，好的動機難免可能走向壞的結(jié)果。不斷發(fā)生的官員腐敗、專權(quán)、侵權(quán)和不作為等案例值得我們深思，也足以令我們警醒。歷史和現(xiàn)實向我們昭示：只有遵循憲政原則（人民主權(quán)原則、權(quán)力制衡原則、依法行政原則、司法獨立原則等），才能構(gòu)建一個民主的政府、法治的政府、善治的政府。

二、有限政府才能是有效政府

基于對政府能力的有限性的認識，“有限政府”也應當成為政府的基本原則和理念。

美國立國者的討論和美國政制的經(jīng)驗值得我們深入思考。建國之初，美國聯(lián)邦黨人希望建立一個自由的強國家——有效政府。他們堅持認為，政府的組建應當以自由為原則。但是，他們也清楚，“濫用自由與濫用權(quán)力一樣，都可能危及自由”；“在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身”。他們希望建立的政府既是有效的，也是有限的：有效政府即“使政府能管理被統(tǒng)治者”，有限政府即“使政府管理自身”。即美國聯(lián)邦黨人的立國訴求有兩個：一是賦予政府以足夠的權(quán)力，控制（管理）人民；二是通過對政府的外在的和內(nèi)在的雙重約束，控制（管理）政府（或國家）。

秦暉教授曾經(jīng)分析指出，不管在什么社會，如果沒有制約條件，統(tǒng)治者都趨向于權(quán)力盡可能大，而責任盡可能小。而被統(tǒng)治者則相反，希望兼享最大自由與最大福利保障，因此要求統(tǒng)治者權(quán)力盡可能小而責任盡可能大。統(tǒng)治者希望做有權(quán)無責的“人主”，而被統(tǒng)治者希望產(chǎn)生有責無權(quán)的“公仆”。這樣，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者雙方就權(quán)力與責任達成協(xié)議或契約就成為必要。這個契約要規(guī)定政府必須做什么，為此被統(tǒng)治者授予其相應的權(quán)力。同時更要規(guī)定政府不能做什么，被統(tǒng)治者有哪些不可剝奪的權(quán)利。這樣一種契約安排，正是所謂的憲政。憲政的目的無非是要使政府的權(quán)力與責任相對應，這種權(quán)力必須為被統(tǒng)治者所授予，而授予的唯一目的就是要使政府向被統(tǒng)治者負責。

政府必須是有限的才是有效的，無限政府必然是無能政府?！坝邢拚奔粗刚陨碓谝?guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約，它意味著“政府只享有人民同意授予它的權(quán)力并只為了人民同意的目的，而這一切又受制于法治”。所以，法治的最重要的政治職能就是鏟除無限政府，確立和維持一個在權(quán)力、作用和規(guī)模上都受到嚴格的法律限制的“有限的政府”。

有限政府與有效政府并不對立，相反，有限政府是有效政府的前提。要使國家和政府有所作為的最好辦法，就是對國家和政府的權(quán)力和能力加以必要的限制，使其有所不為，一個合理的政府理所當然地只能是有限的政府。

三、如何建立通往“有限政府”的憲政之路

根據(jù)政治學的基本理論，有限政府需要有三個方面的支持和保證：首先，政府的架構(gòu)必須是憲政的；其次，通過一系列制度安排，制造政府內(nèi)部緊張或互相制衡，保持權(quán)力結(jié)構(gòu)分散；最后，維持一個由諸如商會、工會和其他民間團體等自治組織所組成的廣泛而獨立的公民社會的存在。即有限政府的建設(shè)可從三個方面展開：第一，確立憲法至上的原則，落實憲政結(jié)構(gòu)的制度安排；第二，確立和落實權(quán)力制衡的原則，保證“以權(quán)力制約權(quán)力”；第三，賦予公民及社團組織以廣泛的權(quán)利，使它們能通過維權(quán)行動來抵抗可能來自政府的侵權(quán)，確保“以權(quán)利約束權(quán)力”。

對于中國政府來說，上述三方面的工作也可以說是通往“有限政府”（當然也是“有效政府”）的三條憲政大道。每條大道又會有多條或交叉或平行或銜接的小道所組成。

（一）限制行政自由裁量權(quán)?！坝邢拚笔紫润w現(xiàn)在政府權(quán)限有所限制。經(jīng)過30多年的改革，中國政府在總體定位和宏觀權(quán)限方面已經(jīng)大體明確，所存在的問題主要是在具體事務(wù)的處理過程中行政自由裁量權(quán)過大，或者沒有明確限制。因此，限制行政自由裁量權(quán)是實現(xiàn)“有限政府”的一條重要舉措。

通過立法來為行政事務(wù)確定標準，這是行政自由裁量權(quán)的“事前”限制。通過法院的司法審查，即對具體行政行為的合法性進行審查，阻止政府濫用行政自由裁量權(quán)，這是行政自由裁量權(quán)的“事后”限制。通過行政立法、行政公開、行政監(jiān)察和行政復議等環(huán)節(jié)，限制、規(guī)范行政自由裁量權(quán)的存在范圍和行使方式，實施有效的監(jiān)督和救濟，這可謂對行政自由裁量權(quán)的“事中”限制。據(jù)此，要限制行政自由裁量權(quán)，首先就要求中國人大加強立法意識，把限制行政自由裁量權(quán)作為立法工作的核心，同時要在提高人大立法的專業(yè)水平上下功夫。其次，要確立法院的司法審查制度，并確保法院違憲作為或不作為的責任追究。第三，要建立健全行政機構(gòu)的內(nèi)在制衡約束機制，確立政府政務(wù)公開、信息公開的制度和責任追究制度。

（二）實施對政府行為的廣泛監(jiān)督?！跋迿?quán)政府”的行為必須每時每刻受到監(jiān)督，才能保證它不至于越權(quán)出界。除建立立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督等制度和機制外，還需要確立完善的社會監(jiān)督制度和機制。

以權(quán)利約束權(quán)力的憲政原則告訴我們，通過憲法和法律，明確規(guī)定公民在政治、經(jīng)濟、文化和社會生活領(lǐng)域廣泛享有的自由權(quán)、生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、民主權(quán)、社會經(jīng)濟權(quán)等各項權(quán)利，并賦予其維護自身權(quán)利的手段，通過公民維護自身權(quán)益的行動可以抵制政府權(quán)力部門和當權(quán)者濫用權(quán)力。通過公民的維權(quán)行動來抗擊當權(quán)者的專權(quán)和濫權(quán)行為必須滿足以下四個條件：1） 憲法和法律需要對公民權(quán)利做出明確規(guī)定；2）公民需要具有權(quán)利觀念和自覺維護自身權(quán)益的意識；3）政治制度安排中需要提供公民維權(quán)的有效途徑；4）建立公正獨立的司法系統(tǒng)，保證侵權(quán)行為得到及時合理的懲治。

（三）建立公共財政制度以控制政府的經(jīng)濟來源和流向。“有限政府”需要受到政府預算控制。沒有錢什么活動也開展不了，因此，抓住了政府預算的環(huán)節(jié)，就是抓住了政府的“牛鼻子”。政府預算控制的目的就在于控制政府的經(jīng)濟來源和財政支出的流向和流量。既要限制政府隨意收錢，也要限制政府隨意花錢。

四、建設(shè)有中國特色的社會主義憲政具體措施

（一）在憲法的框架下制定國家政黨組織活動法。這個法應當是可操作性和可訴訟性，將中國共產(chǎn)黨以及各個參政黨派的權(quán)利、義務(wù)，權(quán)力邊界、黨的領(lǐng)導權(quán)與人大之間的權(quán)力關(guān)系和邊界明確化；黨與黨之間的監(jiān)督、制約關(guān)系法律化、規(guī)制化、程序化。實際上在中國參政議政的民主黨派和政協(xié)委員也是參照公務(wù)員管理的，也有相應的行政級別，也授予一定的公權(quán)力，也必須進行監(jiān)督。把對黨的組織、黨員的監(jiān)督直接列入到法律之下，讓廣大在民群眾直接用法律規(guī)則對黨組織、黨員進行監(jiān)督。

（二）建立和完善憲法監(jiān)督體制、保證憲法的權(quán)威性、切實保障憲法的實施、消除公權(quán)力對公民權(quán)利的侵犯。有了完備的憲法，并不一定會實行憲政，當國家和其他握有公權(quán)力的部門不按既定憲法秩序行使時，就會出現(xiàn)國家的公權(quán)力對公民的“合法”侵犯。如：城市的拆遷、各種名目的亂收費、城管保安的亂執(zhí)法等等的胡作非為。這種不依良法，依惡法的辦事和執(zhí)政，比那種非法侵權(quán)更可怕，更具有危害和災難性，這種現(xiàn)象的根本原因就是沒有實行違憲審查和依憲執(zhí)政，也就是沒有實行憲政制度造成的惡果。

（三）按照憲政的要義司法機關(guān)獨立行使司法權(quán)，確保社會的公平、正義。中國的獨立司法權(quán)行使中的“獨立”意義與西方資本主義國家的司法獨立是不一樣的，西方資本主義國家的“三權(quán)分立”中的司法獨立是不受執(zhí)政黨的領(lǐng)導。我國是在一黨執(zhí)政下的獨立，這與西方國家的司法獨立有著本質(zhì)上的不同，我們的司法獨立，主要體現(xiàn)為讓司法檢察、司法審判不受任何組織干擾和干預，要讓司法機關(guān)的人、財、物與行政機關(guān)徹底隔離。

參考文獻：

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[2] [英]M.J.C維爾著《憲政與分權(quán)》，強世功譯，三聯(lián)書店，1997年。